Art. 29 cpv. 2 Cost.; anticipatory assessment of evidence; arbitrariness review of municipal dismissal for justified reasons. The right to be heard does not entitle a party to every requested evidentiary measure if the authority, without manifest error, may consider the file complete and the proposed evidence incapable of affecting the result. In reviewing the application of communal staff law under Art. 9 Cost., the Federal Supreme Court interferes only where the cantonal interpretation is manifestly untenable. Repeated disrespectful or aggressive conduct, prior warnings, and a breakdown of trust may constitute justified reasons for termination when continued employment can no longer reasonably be required in good faith.
8C_612/2022
Sentenza del 27 febbraio 2023
IV Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Wirthlin, Presidente,
Viscione, Abrecht,
Cancelliera Berger Götz.
Partecipanti al procedimento
A.________, patrocinato dall'avv. Christopher Jackson,
ricorrente,
contro
Lugano Istituti Sociali (LIS),
via alla Bozzoreda 15, 6963 Pregassona,
patrocinato dagli avvocati Sandra Gabutti e Jonathan Bernasconi,
opponente.
Oggetto
Diritto della funzione pubblica (scioglimento del rapporto di servizio, diritto di essere sentito),
ricorso contro la sentenza del Tribunale amministrativo del Cantone Ticino del 20 settembre 2022 (52.2021.499).
A.a. A.________ è stato addetto alla manutenzione stabili presso la Divisione della socialità della Città di Lugano. Dal 1° gennaio 2020, egli ha lavorato per l'Ente autonomo Lugano Istituti Sociali (di seguito: Ente o LIS), presso la Residenza B.________ di Lugano. Egli è sempre stato sottoposto a un rapporto di lavoro di diritto pubblico. Il 13 maggio 2020 il LIS ha risolto di disdire il rapporto di impiego con A.________ sulla base dell'art. 87 del regolamento organico delle collaboratrici e dei collaboratori dell'Ente Lugano Istituti Sociali (ROCIS) a far stato dal 31 luglio 2020. L'Ente ha motivato lo scioglimento del rapporto di servizio con i ripetuti atteggiamenti inadeguati del dipendente nei confronti dei suoi colleghi, nonché con l'atteggiamento irriguardoso assunto in un'occasione nei confronti di un ospite della Residenza B.________.
A.b. In data 10 giugno 2020 A.________ è insorto con gravame al Consiglio di Stato del Cantone Ticino postulando l'annullamento della decisione del 13 maggio 2020. Con risoluzione unica del 23 settembre 2020, il Governo ha accolto il ricorso dell'insorgente e ha annullato la disdetta avversata poiché adottata in applicazione di un testo legale non formalmente in vigor e. Di riflesso, l'Autorità di ricorso ha dichiarato nulle anche le decisioni pronunciate dall'Ente pendente procedura relative alla modifica della data di fine impiego e alla dispensa dall'obbligo di prestare servizio, poiché adottate in dispregio dell'effetto devolutivo del ricorso.
A.c. Con scritto del 14 ottobre 2020, il consiglio di amministrazione del LIS ha quindi riavviato la procedura nelle debite forme e, in applicazione dell'art. 56a del regolamento organico delle collaboratrici e dei collaboratori della Città di Lugano (ROCCL), ha informato A.________ della sua intenzione di avviare nei confronti di quest'ultimo la procedura di disdetta del rapporto d'impiego in quanto riteneva che le premesse per la continuazione del rapporto di lavoro fossero venute meno. A tale riguardo, l'insorgente è quindi stato convocato ad un incontro tenutosi il 22 ottobre 2020 alla presenza del suo avvocato e dei responsabili dell'Ente affinché si potesse esprimere. Con decisione del 13 gennaio 2021 il LIS, richiamati i motivi di disdetta di cui agli art. 86 cpv. 1 lett. c e cpv. 3 lett. c e lett. e ROCCL, ha poi prospettato ad A.________ lo scioglimento del rapporto di impiego per giustificati motivi, liberandolo dall'obbligo di presenza. Preso atto dell'infruttuoso tentativo di conciliazione avvenuto tra le parti in data 8 febbraio 2021 dinnanzi alla Commissione conciliativa, con risoluzione del 25 febbraio 2021 il LIS ha sciolto per disdetta il rapporto d'impiego con effetto al 31 maggio 2021. Il LIS ha ritenuto che i gravi e inadeguati comportamenti assunti dal ricorrente nel corso degli ultimi due anni avessero reso insostenibile la continuazione del suo rapporto lavorativo. Adito su ricorso, con decisione del 10 novembre 2021 il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha confermato la decisione amministrativa del 25 febbraio 2021.
Con giudizio del 20 settembre 2022 il Tribunale cantonale amministrativo del Cantone Ticino ha respinto il ricorso presentato contro la decisione governativa del 10 novembre 2021.
A.________ presenta un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale chiedendo l'annullamento del giudizio cantonale e il rinvio della causa al Tribunale cantonale amministrativo per nuova decisione.
L'opponente conclude in via principale all'inammissibilità del ricorso poiché non rispetterebbe le esigenze di motivazione di cui all'art. 42 cpv. 2 LTF e, in via subordinata, al respingimento dello stesso poiché infondato, contestando tasse, spese e ripetibili. La Corte cantonale ha rinviato alle motivazioni e conclusioni contenute nella sentenza impugnata senza formulare osservazioni.
La sentenza avversata è una decisione finale emanata dall'autorità ticinese di ultima istanza (art. 86 cpv. 1 lett. d e art. 90 LTF) in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, ovvero in una causa di diritto pubblico (art. 82 lett. a LTF). Trattandosi di una controversia di natura patrimoniale relativa allo scioglimento del rapporto di impiego, non sussiste nel caso concreto alcun motivo d'inammissibilità (art. 83 lett. g LTF) e il valore litigioso è pacificamente superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1 lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF). In quanto destinatario del giudizio cantonale, il ricorrente è inoltre particolarmente toccato dalla decisione e ha un interesse degno di protezione all'annullamento della stessa (art. 89 cpv. 1 LTF). Contrariamente a quanto sostiene l'opponente, il ricorso, presentato tempestivamente e nelle debite forme, soddisfa di principio anche le esigenze di motivazione giusta l'art. 42 cpv. 2 LTF. Il ricorso è quindi ricevibile.
2.1. Il ricorso in materia di diritto pubblico (art. 82 LTF) può essere presentato per violazione del diritto, conformemente a quanto stabilito dagli art. 95 e 96 LTF. Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF). Pur applicando il diritto d'ufficio (art. 106 cpv. 1 LTF), il Tribunale federale esamina solamente le censure sollevate in sede federale (DTF 144 V 388 consid. 3). L'accertamento dei fatti operato dal giudice precedente può essere censurato dal ricorrente, rispettivamente rettificato dal Tribunale federale, unicamente se è avvenuto in modo manifestamente inesatto - ovvero arbitrario ai sensi dell'art. 9 Cost. (DTF 143 IV 241 consid. 2.3.1) - oppure in violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 LTF e se l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento (art. 97 cpv. 1 e 105 cpv. 2 LTF). Il giudice incorre nell'arbitrio se misconosce manifestamente il senso e la portata di un mezzo di prova, se omette senza valida ragione di tener conto di un elemento di prova importante, suscettibile di modificare l'esito della vertenza, oppure se ammette o nega un fatto ponendosi in aperto contrasto con gli atti di causa o interpretandoli in modo insostenibile (DTF 144 V 50 consid. 4.2). Laddove è invocata la violazione di diritti fondamentali, il Tribunale federale esamina soltanto le censure che rispettano l'esigenza di motivazione accresciuta, ovvero che espongono in maniera chiara e dettagliata, confrontandosi puntualmente con tutti i considerandi del giudizio impugnato, in quale misura sarebbero violati i suoi diritti fondamentali (art. 106 cpv. 2 LTF; DTF 142 V 577 consid. 3.2).
2.2. Salvo eccezioni non applicabili al caso concreto (art. 95 lett. c-e LTF), la violazione del diritto cantonale e comunale non costituisce di principio motivo di ricorso (art. 95 e contrario LTF). Tuttavia, è possibile far valere che l'errata applicazione del diritto cantonale comporta una violazione del diritto federale - in particolare perché arbitraria ai sensi dell'art. 9 Cost. (DTF 138 I 227 consid. 3.1; cfr. sentenza 8C_553/2022 del 13 gennaio 2023 consid. 2.7). Se chiamato a riesaminare l'interpretazione di una norma comunale sotto il profilo dell'arbitrio, il Tribunale federale può quindi discostarsi dalla soluzione alla quale è giunta l'autorità cantonale di ultima istanza soltanto se la stessa appare manifestamente insostenibile, in aperto contrasto con la situazione effettiva, gravemente lesivo di un norma o di un principio giuridico chiaro e indiscusso oppure in contraddizione urtante con il sentimento di giustizia e dell'equità (DTF 144 I 170 consid. 7.3). Il fatto che sia possibile una soluzione diversa, anche se preferibile, non è per contro sufficiente (DTF 147 I 241 consid. 6.2.1; 142 V 513 consid. 4.2).
Oggetto del contendere è sapere se il giudizio del Tribunale cantonale amministrativo abbia leso il diritto federale, in modo particolare le disposizioni costituzionali che sanciscono il divieto dell'arbitrio (art. 9 Cost.) e il diritto di essere sentito (art. 29 Cost.).
4.1. Il ricorrente invoca anzitutto una violazione del diritto di essere sentito (art. 29 Cost.) per il fatto che entrambe le autorità di ricorso cantonali non avrebbero assunto le prove da lui offerte, più precisamente la cartella clinica dell'anziano ospite della Residenza B.________ e le testimonianze dei colleghi C.________ e D.________ - posto comunque che quest'ultime non sono state riproposte dinanzi alla Corte cantonale. A mente del ricorrente, rifiutando le prove richieste, i giudici cantonali avrebbero adottato una " probatio diabolica di carattere kafkiano" e precluso così la possibilità di fare uso delle sole prove che avrebbero potuto permettergli di dimostrare l'assenza dei validi motivi di licenziamento. Ciò posto, il ricorrente considera che il suo diritto di partecipare all'assunzione delle prove sia stato gravemente leso dall'immotivata e arbitraria valutazione anticipata delle prove effettuata dalla Corte cantonale.
4.2. Il diritto di essere sentito (art. 29 cpv. 2 Cost.) comprende segnatamente il diritto dell'interessato di offrire prove pertinenti e di ottenerne l'assunzione (DTF 145 I 167 consid. 4.1 con riferimenti). Egli ha il diritto di consultare l'incarto, di offrire mezzi di prova su punti rilevanti, di esigerne l'assunzione (partecipando alla stessa) nonché di potersi esprimere sulle relative risultanze nella misura in cui possano influire sulla decisione (DTF 148 II 73 consid. 7.3.1). D'altra parte, tale garanzia costituzionale non impedisce all'autorità di porre un termine all'istruttoria, allorquando le prove agli atti non potrebbero condurla a modificare la sua convinzione e che, procedendo in modo non manifestamente inesatto ad un apprezzamento anticipato delle prove richieste, è convinta che le stesse non potrebbero condurla a modificare la sua opinione (DTF 145 I 167 consid. 4.1; sentenza 8C_791/2021 del 12 ottobre 2022 consid. 5.2).
4.3. A lunghi tratti il ricorrente tenta impropriamente di sollevare una violazione del diritto di essere sentito perché il Tribunale cantonale amministrativo non ha concluso nel senso sperato nel merito della causa. Egli non dimostra in che misura l'apprezzamento dei giudici cantonali sarebbe d'acchito arbitrario. Nel suo ricorso, l'insorgente si limita infatti a sostenere che le testimonianze dei suoi colleghi avrebbero potuto permettere un accertamento completo dei fatti, senza tuttavia indicare in quale misura e per quali ragioni tali interrogatori sarebbero stati decisivi per l'esito del giudizio. Egli lamenta inoltre, in maniera del tutto generica, che l'acquisizione della cartella clinica dell'ospite della Residenza B.________ avrebbe permesso di ricostruire con precisione l'episodio che lo ha visto coinvolto, segnatamente la questione a sapere se e in quale misura il capo struttura avrebbe riportato l'accaduto all'interno di un documento ufficiale della struttura. L'eventuale assenza nella cartella clinica di un riferimento all'evento contestatogli sarebbe, a suo dire, indicativa del fatto che i fatti si sarebbero svolti in modo diverso. Anche a tale riguardo egli non spiega però, con un valido ragionamento, sulla base di quali elementi della cartella clinica i giudici ticinesi sarebbero potuti giungere, in considerazione di tutte le altre prove agli atti, a una diversa decisione.
4.4. Ad ogni buon conto, va rilevato che, contrariamente a quanto pretende l'insorgente, la Corte cantonale ha sufficientemente spiegato, in virtù della pertinente giurisprudenza, i motivi per cui riteneva di disporre già di un incarto completo che le permetteva di giudicare la vertenza senza procedere ulteriormente all'acquisizione delle prove richieste. Più precisamente, confrontandosi ampiamente con le censure presentate, il Tribunale cantonale amministrativo ha rilevato che, ai fini del giudizio, la cartella sanitaria del paziente non poteva ragionevolmente assumere una rilevanza poiché probabilmente priva di una valida documentazione afferente al diverbio avvenuto con l'ospite della residenza; la stessa raccoglie infatti unicamente i dati relativi alla cura dell'ospite. La Corte cantonale ha poi giudicato che la fattispecie era già chiaramente e sufficientemente desumibile dagli atti, sicché l'audizione dei testi - che peraltro non avevano assistito direttamente agli eventi contestati dal ricorrente - non era suscettibile di influenzare la convinzione già maturata. Nel caso concreto, ne discende che, prevalendosi di un ammissibile apprezzamento anticipato delle prove (consid. 4.2 sopra), i giudici ticinesi potevano, nel pieno rispetto del diritto federale, prescindere dal disporre ulteriori misure istruttorie e rifiutarsi di assumere una testimonianza o ulteriore documentazione agli atti, ritenuti ininfluenti ai fini del giudizio. Le censure del ricorrente non possono quindi trovare accoglimento.
5.1. Il ricorrente rimprovera poi ai giudici ticinesi di essere caduti nell'arbitrio, in spregio dell'art. 9 Cost., nella misura in cui questi hanno ritenuto giustificati i motivi per procedere alla disdetta del suo rapporto di lavoro ai sensi dell'art. 86 cpv. 2 e cpv. 3 lett. c e e ROCCL. Più precisamente, l'insorgente considera ingiustificata la decisione di scioglimento del suo rapporto di impiego poiché fondata unicamente su due eventi che lo hanno visto coinvolto e sulla sua valutazione annuale relativa all'anno 2019. In assenza di altri riscontri oggettivi, egli ritiene che tali motivazioni non siano sufficienti per porre fine al suo rapporto di lavoro.
5.2. Il Tribunale cantonale amministrativo ha esposto nel dettaglio le disposizioni comunali alla base della disdetta del rapporto di lavoro contestata, in particolare i motivi di disdetta previsti dall'art. 86 cpv. 2 e cpv. 3 ROCCL (disdetta per giustificati motivi). La Corte cantonale ha in particolare osservato che, accanto ai motivi specifici riconducibili al datore di lavoro o al dipendente, quali le ripetute o continue inadempienze nel comportamento o nelle prestazioni (art. 86 cpv. 3 lett. c ROCCL), il regolamento comunale prevede all'art. 86 cpv. 3 lett. e ROCCL un altro motivo, di carattere generale, rimesso in larga misura all'apprezzamento dell'autorità di nomina, che permette a quest'ultima di terminare il rapporto di impiego quando insorgano circostanze tali da rendere ragionevolmente inesigibile, secondo le regole della buona fede, la continuazione del rapporto d'impiego da parte sua.
5.3. Nel valutare l'esistenza di giustificati motivi per procedere allo scioglimento del rapporto di impiego ai sensi degli art. 86 cpv. 2 e cpv. 3 lett. c e e ROCCL, il Tribunale cantonale amministrativo ha anzitutto esaminato, in maniera completa, le inadempienze comportamentali del ricorrente addotte dall'Ente. A tale riguardo, la Corte cantonale ha rilevato che già con scritto di data 17 maggio 2019 il ricorrente era stato richiamato formalmente dal direttore e dal capostruttura del LIS per aver insultato un collega usando parole offensive e irrispettose. Ciononostante, in data 20 novembre 2019 egli ha avuto un'accesa discussione con la capo reparto nel corso della quale, stando alle dichiarazioni di quest'ultima, egli avrebbe spinto con forza un tavolino posto vicino a lei e dato dei calci ad alcuni carrelli. I giudici ticinesi hanno poi constatato che nella valutazione annuale datata 11 febbraio 2020 (riferita all'anno 2019) il superiore del ricorrente aveva nuovamente espresso un parere negativo per quanto attiene al suo comportamento verso i colleghi e i superiori, rilevando che i suoi modi di espressione erano inaccettabili e offensivi. La Corte cantonale ha infine rilevato che, in data 7 maggio 2020, si è verificato un ulteriore episodio nell'ambito del quale il ricorrente si sarebbe adirato, assumendo un tono verbalmente aggressivo, dapprima contro un ospite della Residenza B.________ che era intento ad entrare nell'ufficio tecnico della struttura riservato al personale e, successivamente, anche nei confronti del capo struttura intervenuto sul posto.
5.4. Ciò posto, il Tribunale cantonale amministrativo ha giudicato che l'attitudine comportamentale assunta dal dipendente si fosse rivelata manifestamente incompatibile con il buon funzionamento del servizio e che avesse comportato la rottura del rapporto di fiducia tra il dipendente e l'autorità di nomina. Più precisamente, non ravvisando motivi per dubitare della veridicità delle dichiarazioni dei superiori del ricorrente (contestate dall'interessato solo in maniera generica), la Corte cantonale ha valutato che gli episodi occorsi il 20 novembre 2019 e il 7 maggio 2020 fossero chiaramente inadeguati con la sua funzione e denotassero una condotta aggressiva e irrispettosa. Preso atto che le condotte sconvenienti perduravano già dal maggio 2019, i giudici cantonali hanno quindi escluso che la decisione impugnata procedesse da un esercizio abusivo del potere di apprezzamento di cui disponeva l'Ente in quanto non si poteva ragionevolmente pretendere, secondo le regole della buona fede, che quest'ultimo mantenesse ulteriormente in servizio il ricorrente.
5.5. Invano, il ricorrente si limita a ridiscutere liberamente gli eventi che lo hanno visto coinvolto con i colleghi e i suoi superiori. Tenuto conto del ristretto margine di intervento del Tribunale federale nel riesame dell'applicazione di una norma comunale (consid. 2.2 sopra), il ricorso è destinato all'insuccesso. Il ricorrente, se non in maniera generica, non dimostra infatti l'insostenibilità del giudizio cantonale, ma si duole unicamente del peso dato asseritamente ad alcune prove. Nella misura in cui il dipendente si concentra, in particolare, sull'apprezzamento compiuto dai giudici ticinesi nel merito delle dichiarazioni scritte dei suoi superiori relative agli episodi del 20 novembre 2019 e del 7 maggio 2020, egli non dimostra la manifesta infondatezza del giudizio avversato, ma semplicemente oppone impropriamente la sua opinione a quella dei giudici cantonali. A tale riguardo, giova precisare che, in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, il datore di lavoro gode di un ampio potere d'apprezzamento nel giudicare se le inadempienze di un funzionario sono suscettibili di rendere la continuazione del rapporto d'impiego incompatibile con il buon funzionamento dell'amministrazione (sentenza 8C_676/2021 del 27 giugno 2022 consid. 2.4).
5.6. Ad ogni buon conto, le motivazioni del Tribunale cantonale amministrativo non sono lesive del diritto federale. Le allegazioni del ricorrente, riguardanti prevalentemente la mancanza di riscontri oggettivi in merito allo svolgimento dei fatti che lo hanno visto coinvolto con i colleghi, non sono sufficienti a rimettere in discussione l'argomentazione dei giudici cantonali. I considerandi della decisione avversata denotano, invero, che i giudici ticinesi hanno valutato tutti gli elementi pertinenti per l'accertamento dei fatti e ampiamente esaminato le censure cantonali del ricorrente. La Corte cantonale ha in particolare rilevato che il ricorrente, benché fosse stato già richiamato il 17 maggio 2019, non aveva dato prova di alcuno sforzo per emendarsi nel suo comportamento inadeguato e neppure mostrato un atteso segno di autocritica. Egli ha infatti nuovamente assunto, in due occasioni, una condotta comportamentale sconveniente e offensiva nei confronti dei colleghi, la quale è stata segnalata anche nella valutazione annuale del 2019. Inoltre, sotto il profilo del diritto federale, nulla può essere rimproverato al Tribunale cantonale amministrativo per essere giunto alla conclusione che le dichiarazioni scritte dei superiori del ricorrente relative agli eventi del 20 novembre 2019 e del 7 maggio 2020 fossero veridiche, posto che il ricorrente si era limitato a contestare soltanto in maniera generica tali avvenimenti - segnatamente, non eccependo nulla riguardo al fatto di aver spintonato con forza un tavolino e calciato dei carrelli in presenza di una collega. Analogamente, non può essere ritenuta arbitraria la valutazione compiuta dai giudici ticinesi, secondo cui la dichiarazione della collega dell'insorgente relativa all'asserita inimicizia che nutrirebbe la capo reparto nei suoi confronti e le attestazioni di stima professionale sottoscritte dai colleghi non fossero decisive per il giudizio. Del resto, le stesse non riportavano nulla in merito all'accaduto. In esito, il Tribunale cantonale amministrativo non è incorso nell'arbitrio laddove, rilevando che le inadempienze del ricorrente nel suo comportamento erano ripetute e che queste avevano generato una profonda situazione di conflitto con i superiori, tale da snaturare il rapporto di fiducia tra il dipendente e l'autorità di nomina, ha ritenuto giustificato il licenziamento deciso dall'Ente. In questo senso, l'applicazione della legge comunale difesa dall'autorità cantonale non si rivela irragionevole o manifestamente contraria al suo senso e scopo. Le critiche ricorsuali sono pertanto infondate sotto questo profilo. Visto quanto precede, la pronuncia impugnata dev'essere confermata e il ricorso respinto.
L'emanazione del presente giudizio rende priva di oggetto la domanda di concessione dell'effetto sospensivo al ricorso.
Le spese giudiziarie seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF). Non si assegnano ripetibili all'opponente (art. 68 cpv. 3 LTF).
Il ricorso è respinto.
Le spese giudiziarie di fr. 2000.- sono poste a carico del ricorrente.
Non si assegnano ripetibili all'opponente.
Comunicazione alle parti, al Tribunale cantonale amministrativo del Cantone Ticino e al Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone Ticino.
Lucerna, 27 febbraio 2023
In nome della IV Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Wirthlin
La Cancelliera: Berger Götz