Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht
Dreiergericht
VD.2016.231
URTEIL
vom 28. September 2017
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger (Vorsitz),
Dr. Claudius Gelzer ,
Dr. Andreas Traub und Gerichtsschreiber Dr. Peter Bucher
Beteiligte
A____ Rekurrentin
[...]
vertreten durch [...], Advokat,
[…]
gegen
Bau- und
Gastgewerbeinspektorat
Rittergasse 4, 4001 Basel
B____ Beigeladene
1
[...]
C____ Beigeladener
2
D____ Beigeladene
3
beide [...]
Gegenstand
Rekurs gegen einen
Entscheid der Baurekurskommission
vom 28. September 2016
betreffend Bauentscheid Nr. BBG […]
(2) vom 30. Oktober 2015 in Sachen Anbau gartenseitig, […]
Sachverhalt
A____ ersuchte
als Eigentümerin des mit einem zweistöckigen und um ein Dachgeschoss ergänzten
Blockrandeinfamilienhauses bebauten Grundstücks […] in Basel erstmals am 10.
Juni 2014 beim Bau- und Gewerbeinspektorat (BGI) um eine ordentliche Baubewilligung
für einen gartenseitigen Anbau, im Verlauf des Verfahrens dann auch eventualiter
um eine Ausnahmebewilligung dafür. Das Projekt wurde zwei Mal publiziert, und B____,
D____ und C____ erhoben dagegen Einsprache. Das BGI hat das Baubegehren mit
Bau-Entscheid Nr. BBG […] (2) vom 30. Oktober 2015 abgewiesen, „gestützt auf
die Nicht-Erteilung der erforderlichen Ausnahmebewilligung für die
Unterschreitung der Freifläche gemäss § 29 Abs. 1 lit. a des Bau- und Planungsgesetzes
[BPG; SG 730.100] aufgrund des beiliegenden Entscheids des Vorstehers des
Bau- und Verkehrsdepartements [BVD] vom 28. Oktober 2015, gestützt auf § 80
Abs. 1 BPG“; die Einsprachen hiess das BGI gleichentags gut. Den hiergegen bei
der Baurekurskommission (BRK) von A____ erhobenen Rekurs wies die BRK mit
Entscheid vom 28. September 2016 kostenfällig ab.
Hiergegen
richtet sich der am 7. November 2016 angemeldete und am 30. November 2016
begründete Rekurs von A____, womit die Rekurrentin die Aufhebung des angefochtenen
Entscheids und die Erteilung der anbegehrten Baubewilligung, eventualiter die
Rückweisung der Sache an die Vorinstanz beantragt; unter o/e Kostenfolge. B____
(Beigeladene 1) verlangt mit Eingabe vom 22. Dezember 2016 ebenso wie C____
(Beigeladener 2) und D____ (Beigeladene 3) mit gemeinsamer und im Wesentlichen
gleichlautender Eingabe vom 29. Dezember 2016 sinngemäss die Abweisung des
Rekurses und die Bestätigung des angefochtenen Entscheids, so auch das BGI mit
Stellungnahme vom 3. Januar 2017 sowie die BRK mit solcher vom 23. Januar 2017.
Die Verhandlung vor Verwaltungsgericht hat am 28. September 2017 stattgefunden
und mit einem Augenschein vor Ort begonnen. Daran haben die Rekurrentin und ihr
Vertreter, die Vertreterin des BGI, der Vertreter der BRK, die Beigeladene 1
und ihr Ehegatte, die Beigeladenen 2 und 3 sowie E____ als Vertreter der
Beigeladenen teilgenommen. Anlässlich der anschliessenden Verhandlung vor den
Schranken des Verwaltungsgerichts wurde zunächst auf den Sachverhalt und auf
Rechtsfragen eingegangen. Dann gelangten der Vertreter der Rekurrentin und in
der Folge jener der BRK, die Vertreterin des BGI, der Vertreter der
Beigeladenen sowie die Beigeladene 1 zu Wort; der Vertreter der Rekurrentin
replizierte. Für sämtliche Ausführungen wird auf das Augenschein- und das
Verhandlungsprotokoll verwiesen (AP; VP). Im Übrigen ergeben sich die Einzelheiten
der Parteistandpunkte, soweit sie für das Urteil von Bedeutung sind, aus den
nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.1 Die
Baurekurskommission ist gemäss § 2 des Gesetzes betreffend die Baurekurskommission
(BRKG; SG 790.100) eine vom Regierungsrat gewählte Kommission. Damit
unterliegen ihre Entscheide nach § 10 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
(VRPG; SG 270.100) dem Rekurs an das Verwaltungsgericht, was § 6 BRKG noch
ausdrücklich unterstreicht. Daraus folgt die sachliche und funktionelle
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden
Rekurses. Zuständig ist das Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 i.V.m. § 99 des
Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG; SG 154.100]).
1.2 Die
Rekurrentin im vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren ist als
Rekurrentin im vorinstanzlichen Verfahren formell beschwert, und sie ist als Eigentümerin,
deren Baubegehren nicht bewilligt wurde, vom angefochtenen Entscheid direkt
betroffen. Sie hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung,
weshalb sie gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert ist. Auf den
rechtzeitig angemeldeten und begründeten Rekurs ist somit einzutreten.
1.3 Die
Kognition des Verwaltungsgerichts ist im anzuwendenden Erlass nicht eigens geregelt
und richtet sich somit nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach
prüft das Verwaltungsgericht, ob die Verwaltung das öffentliche Recht, vorliegend
namentlich das BPG sowie die Ausführungsbestimmungen in der Bau- und
Planungsverordnung (BPV; SG 730.110), nicht oder nicht richtig angewendet,
gegen allgemeine Rechtsgrundsätze verstossen, den Sachverhalt unrichtig
festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder das
ihr zustehende Ermessen nicht pflichtgemäss ausgeübt hat (statt vieler: VGE
692/2005 vom 12. Mai 2006 E. 1.3; BJM 2008 271).
Strittig ist die
Nichterteilung der Baubewilligung für einen hofseitigen Anbau an die bestehende
Blockrandbebauung. Die rechteckige Parzelle ist ca. 17,75 m tief, liegt in der
Zone 5a und ist mit einem Einfamilienhaus mit zwei Vollgeschossen und einem
Dachgeschoss bebaut. Das bestehende Gebäude weist eine Tiefe von 8,07 m auf.
Diese Gebäudetiefe soll mit dem projektierten Anbau um 3,80 m auf knapp 12 m vergrössert
werden. Dadurch würde der Abstand zur hinteren Parzellengrenze auf 6 m verkürzt.
Die auf einer
Parzelle zulässige bauliche Nutzung wird im Baurecht durch verschiedene
Faktoren bestimmt. Massgebend ist zunächst die Ausnutzungsziffer als Verhältnis
zwischen der Bruttogeschossfläche zur Grundstücksfläche. Dabei ist in höheren Nummernzonen
eine höhere bauliche Nutzung zulässig als in tieferen Nummernzonen (z.B. 1,8 in
Zone 5a; 1,0 in Zone 3; vgl. § 7 BPG). Weiter bestimmt sich die Grundfläche für
die bauliche Nutzung als Randbebauung im Blockrandbereich nach der zulässigen
Gebäudetiefe. Diese wird von der Baulinie aus gemessen (§ 13 BPG). In der Zone
5a beträgt die zulässige Gebäudetiefe 15 m, wenn sich aus den Vorschriften über
Freiflächen und Grenzabstände keine weiter gehenden Beschränkungen ergeben (§
14 Abs. 1 BPG). Die Gebäudetiefe muss herabgesetzt werden, soweit es zur
Einhaltung einer Freifläche von 50 % der hinter der Baulinie liegenden
Grundstücksfläche nötig ist, höchstens aber auf 12 m (§ 15 Abs. 1 BPG). Die
Gebäudetiefe muss gemäss § 15 Abs. 2 BPG weiter herabgesetzt werden, soweit es
zur Einhaltung eines Abstandes zur hinteren Grundstücksgrenze nötig ist, der
der Hälfte der zulässigen Höhe der Gebäudewände entspricht, mindestens aber 6 m
beträgt. Soweit nichts anderes bestimmt ist, dürfen Gebäudewände in der Zone 5a
die Höhe von 18 m erreichen (§ 22 Abs. 1 BPG). Der Grenzabstand darf
herabgesetzt werden, soweit es für Gebäudetiefen von 10 m nötig ist, wenn die
für zulässige Nutzungen nötigen Lichteinfallswinkel durch Höhenbegrenzungen
eingehalten werden und wenn nicht vorgeschrieben ist und darauf verzichtet
wird, unterhalb der Eckpunkte der gesetzmässigen Lichteinfallswinkel liegende
Räume für Nutzungen zu verwenden, die Fenster auf der Hofseite voraussetzen (§
16 Abs. 1 BPG). Ausserhalb des Blockrandbereichs gelten die Vorschriften für
Randbebauungen mit der Abweichung, dass die Bebauung zulässig ist, soweit die
hinter der Baulinie liegende Grundstücksfläche noch nicht zu 50 % überbaut ist
(§ 29 Abs. 1 lit. a BPG).
4.1 Das
BGI hat in seinem Bau-Entscheid Nr. BBG […] (2) vom 30. Oktober 2015 erwogen,
das projektierte Bauvorhaben weise einen Grenzabstand zur hinteren Parzellengrenze
von lediglich 6 m auf. Gemäss § 15 Abs. 2 BPG sei aber aufgrund der in der Zone
5a zulässigen Höhe der Gebäudewände von 18 m ein Grenzabstand von 9 m
notwendig. Dieser Grenzabstand gelte auch für Gebäude, die niedrigere Wände
aufwiesen als die gemäss § 22 Abs. 1 BPG in der Zone 5a zulässigen 18 m, auf
welche in § 15 Abs. 2 BPG verwiesen werde. Die Bauherrschaft könne daher durch
die Erstellung von tieferen Gebäudewänden keinen Einfluss nehmen auf die
Gebäudetiefe und den Blockrandbereich. Da mit diesem notwendigen Grenzabstand von
9 m aber das Mindestmass von 10 m für die zulässige Gebäudetiefe gemäss § 16
Abs. 1 BPG unterschritten würde, dürfe dieses Mindestmass ausgenützt werden. Dementsprechend
betrage auch die zulässige Gebäudetiefe für den Blockrandbereich 10 m (§ 13
Abs. 2 BPG). Für Gebäudeteile, welche diese Gebäudetiefe von 10 m überragten,
gälten die Vorschriften für Bauten ausserhalb des Blockrandbereichs gemäss § 29
BPG. Hier müssten die Gebäudeteile gemäss § 29 Abs. 1 lit. b BPG einen
Grenzabstand einhalten, welcher mindestens ihrer halben Höhe entspreche und
nicht kleiner als 6 m sein dürfe. Dabei sei auf die tatsächliche Höhe
abzustellen, weshalb die Bauherrschaft den einzuhaltenden Grenzabstand
minimieren könne, indem sie die Höhe der Gebäudeteile herabsetze. Da in casu
alle Gebäudeteile der geplanten gartenseitigen Erweiterung deutlich unter der
Höhe von 12 m blieben, sei es grundsätzlich möglich, den in § 29 Abs. 1 lit. b
BPG vorgesehenen Mindestabstand von 6 m anzuwenden. Zusätzlich sei gemäss § 29
Abs. 1 lit. a BPG aber einerseits die Einhaltung einer Freifläche von 50 % der
Parzellenfläche hinter der Baulinie und andererseits ein Grenzbaurecht gemäss §
29 Abs. 1 lit. c BPG für die sich ausserhalb des Blockrandbereichs befindlichen
seitlichen Wände des Anbaus erforderlich. Die geplante Erweiterung als Baute
ausserhalb des Blockrandbereichs scheitere am Freiflächenanteil. Die Parzelle weise
eine Fläche von 143 m2 auf, wovon sich ungefähr 123 m2 hinter der Baulinie
befänden. Das bestehende Gebäude beanspruche bereits eine Fläche von 56 m2. Von
der heute noch freien Fläche hinter der Baulinie dürften deshalb nur noch ungefähr
5,5 m2 überbaut werden.
4.2 Die
Vorinstanz schliesst sich im angefochtenen Entscheid dieser Auffassung an.
Unter Verweis auf die §§ 13 Abs. 1 und 2, 14 Abs. 1, 15 Abs. 1 und 2 sowie 16
Abs. 1 BPG stellt sie fest, dass die zulässige Gebäudetiefe und damit der
Blockrandbereich von der jeweiligen Parzellengrösse (Freifläche) und
Parzellentiefe (hinterer Grenzabstand) abhänge. Aus dem Gesetzeswortlaut ergebe
sich, dass für den hinteren Grenzabstand auf die „zulässige Höhe der
Gebäudewände“ abzustellen sei, welche sich aus § 22 Abs. 1 BPG ergebe und in
der Zone 5a 18 m betrage. Das BGI sei daher zu Recht von einem hinteren
Grenzabstand von mindestens 9 m ausgegangen. Aus § 16 Abs. 1 BPG ergebe sich
aber eine zulässige Gebäudetiefe von 10 m. Damit werde der Blockrandbereich
parzellenspezifisch konkretisiert. Er entspreche in der vollen Breite der Parzelle
einer Fläche, die sich von der Baulinie an 10 m in die Tiefe der Parzelle
ausdehne. Alle Gebäudeteile hinter dieser Linie befänden sich ausserhalb des
Blockrandbereichs, weshalb darauf die Vorschriften für andere Bebauungen gemäss
§ 29 Abs. 1 BPG zur Anwendung kämen. Diese Bestimmung setze voraus, dass die
hinter der Baulinie liegende Grundstücksfläche noch nicht zu 50 % überbaut sei.
Diese Voraussetzung sei nicht erfüllt. Die rechteckige, ca 17,75 m tiefe
Parzelle wäre bereits bei einer Gebäudetiefe von 10 m zu mehr als 50 %
überbaut, weshalb eine zusätzliche Bebauung ausserhalb des Blockrandbereichs,
wie sie geplant sei, nicht bewilligt werden könne.
Dieser Auslegung
der massgebenden Bestimmungen für die Beurteilung der ordentlichen Bewilligungsfähigkeit
des streitgegenständlichen Bauvorhabens ist vollumfänglich zu folgen. Was die
Rekurrentin dagegen vorbringt, verfängt nicht:
5.1 Die
Rekurrentin stellt sich auf den Standpunkt, diese Auslegung des Wortlauts von §
15 Abs. 2 BPG sei im Hinblick auf die Konzeption des Zonenrechts der Stadt
Basel sinnwidrig. Dazu führt sie aus, dass für den gesetzten Fall, dass ihre
Parzelle in der Zone 3 läge, die zulässige Wandhöhe gemäss § 22 Abs. 1 BPG 11
Meter betragen würde, weshalb nur der Minimalabstand von 6 m zur
hinterliegenden Parzellengrenze eingehalten werden müsste. Die Verdichtung des
Baugebietes werde in der Stadt Basel im Blockrandbereich ausschliesslich über
die Geschosszahlen geregelt. Eine verdichtete Bauweise könne hauptsächlich in
Zonen mit hohen Geschosszahlen erwirkt werden. Eine derartige Auslegung von §
15 Abs. 2 BPG führe nun dazu, dass in Zonen, in welchen mit einer weniger
dichten Überbauung gerechnet werde, eine weit grössere Freifläche überbaut
werden könne als in der Zone 4 und 5. Dass ausgerechnet in einer
niedergeschossigen Zone deutlich mehr Freifläche überbaut werden könne als in
einer höhergeschossigen Zone, widerspreche dem Ziel der verdichteten Bauweise
in städtischen Agglomerationen und jeglicher Vernunft.
Darin kann der Rekurrentin
nicht gefolgt werden. Die Verdichtung erfolgt in den höheren Nummernzonen in
die Höhe. So kann eine deutlich höhere Ausnutzung erreicht werden, wie sich aus
den anwendbaren Ausnutzungsziffern ergibt. Je höher aber gebaut werden darf, desto
wichtiger ist ein räumlicher Abstand und der dazu notwendige Erhalt von
Freiflächen.
5.2 Weiter
bestreitet die Rekurrentin, dass der Blockrandbereich eine variable Grösse
darstellen und sich mit den Abstandsvorschriften vergrössern oder verkleinern
würde. Nach § 13 Abs. 2 BPG werde der Blockrand durch die zulässige
Gebäudetiefe und durch nichts anderes bestimmt. Dessen Bemessung ergebe sich
aus § 13 Abs. 3 BPG.
Auch darin kann
der Rekurrentin nicht gefolgt werden. Wohl wird laut § 13 Abs. 2 BPG der
Blockrandbereich durch die zulässigen Gebäudetiefen bestimmt. Diese sind aber gemäss
§ 15 BPG wiederum von der Grundstücksfläche abhängig. Durch die Bezugnahme auf
die zulässige Gebäudetiefe verweist § 13 BPG damit entgegen der Auffassung der
Rekurrentin nicht nur auf § 14 BPG, welcher das Höchstmass der Gebäudetiefe
bestimmt, sondern auch auf § 15 BPG, welcher die Beschränkungen dieses
Höchstmasses regelt. Daraus folgt, dass das vorliegend umstrittene Projekt über
die Begrenzung des Blockrandbereichs hinaus ragt. Zu Recht haben somit die
Vorinstanzen § 29 Abs. 1 lit. a BPG zur Anwendung gebracht.
5.3 Sodann
macht die Rekurrentin geltend, dass die Grenzabstandsvorschriften allein dem
Schutz von Nachbarn vor überhöht geplanten oder bewilligten Bauten dienten. Es
sei daher logisch nicht zu erklären, warum eine gleich grosse Baute im
Blockrandbereich zur hinterliegenden Parzellengrenze einen viel grösseren
Abstand einhalten müsse als eine vergleichbar hohe Baute hinter dem Blockrandbereich.
Die Rekurrentin
blendet mit ihrer Argumentation indessen vollkommen aus, dass sich diese Konsequenz
aus dem Schutz der Freifläche ergibt. Weiter blendet sie aus, dass bei einer
hinter dem Blockrandbereich liegenden Baute über den Schutz der Freifläche hinaus
zudem dem Nachbarschutz Rechnung getragen wird, weshalb sich tatsächlich
Unterschiede bei der rechtlichen Beurteilung vergleichbar hoher Bauten im oder
hinter dem Blockrandbereich ergeben können.
5.4 Wie
das BGI mit dem angefochtenen Bauentscheid zutreffend festhält, wird diese
Auslegung des Gesetzes auch durch die historische Auslegung gestützt. So wird
im Bericht Nr. […] der Grossratskommission zum Ratschlag und Entwurf zu einem
Baugesetz vom 1. September 1999 (99/6290) auf S. 21 f. folgendes ausgeführt:
§ 14
„Die
grösstmöglichen Tiefen von Randbebauungen werden – wie im geltenden Recht –
auf 15 m in den Zonen 5a, 4 und 3 und auf 12 m in den Zonen 2 und 2a
festgesetzt. Die im Entwurf des Regierungsrates vorgeschlagene Erhöhung auf 18
m lehnt die Kommission ab. Wegen der vom Regierungsrat gleichzeitig
vorgeschlagenen linearen Nutzungsreduktion ist zwar anzunehmen, dass es die
Bauwilligen in der Regel vorziehen, mit einer geringeren Gebäudetiefe die
zulässige Zahl an Vollgeschossen zu erstellen. Abweichungen von dieser Norm
kann und will der Entwurf des Regierungsrates aber nicht ausschliessen. Sie
gehen zwangsläufig auf Kosten der Freiflächen, die nach Meinung der Kommission
nicht verkleinert, sondern vergrössert werden sollten. Zudem kann die Vergrösserung
der Gebäudetiefen in den unteren Geschossen zur Folge haben, dass weniger obere
Geschosse erstellt werden können, weil dafür nicht mehr genug
Bruttogeschossfläche zur Verfügung steht. Das widerspricht dem System der
geschlossenen Blockrandbebauung, das von einheitlichen Geschosszahlen ausgeht
und Abweichungen nur rechtfertigt, wenn sie architektionisch motiviert sind.“
§ 15 und 16
„Die in § 14
festgelegten grösstmöglichen Tiefen von Randbebauungen werden neu nicht nur
durch Abstandsvorschriften (§ 15 Abs. 2), sondern auch durch eine
Freiflächenziffer (§ 15 Abs. 1) beschränkt. Das geltende Recht und der Entwurf
des Regierungsrates sehen zwar ebenfalls eine Freiflächenziffer vor, die aber
nur bei der Erstellung von Bauten ausserhalb des Blockrandbereichs zu beachten
ist.“
„Die
Freiflächenziffer von 50 % der hinter der Baulinie liegenden Grundstücksfläche
gilt allerdings nur, soweit sie nicht Gebäudetiefen von weniger als 12 m zur
Folge hat. 10 bis 12 m tiefe Gebäude müssen wie nach geltendem Recht einen
Gebäudeabstand einhalten, der der Hälfte der zulässigen Höhe der Gebäudewände
(§ 22) entspricht, mindestens aber 6 m beträgt. Grenzabstände, die
Gebäudetiefen von weniger als 10 m zur Folge hätten, müssen nicht eingehalten
werden (§ 16 Abs. 1). Der Kommissionsentwurf bestimmt also nicht nur die
Grenzen der Randbebauungen, sondern auch ihre minimale Tiefe, die sie
unbekümmert um Freiflächenziffern und Abstandsvorschriften erreichen dürfen. Im
Extremfall (d.h. auf Grundstücken, die hinter der Baulinie bis zu 10 m tief
sind) bedeutet dies, dass Randbebauungen unmittelbar an der hinteren
Grundstücksgrenze errichtet werden dürfen. Ohne Zustimmung der Nachbarn dürfen
Gebäudewände mit einem Grenzabstand von weniger als 3,5 m allerdings keine Fenster
haben (§ 16 Abs. 3).“
„Die Garantie
einer Mindesttiefe von 10 m gilt unter der Voraussetzung, dass der für ein
Wohn- und Schlafzimmer sowie Küchen und Wohnküchen vorgeschriebene Lichteinfall
(§ 63 f.) gewahrt wird. Dies ist auf zwei Arten möglich: Der für zulässige
Nutzungen anderer Liegenschaften nötige Lichteinfallswinkel kann durch
Höhenbegrenzungen (Reduktion der Geschosszahl oder Rückversetzung eines oder
mehrerer höher gelegener Geschosse) gewahrt werden (§ 16 Abs. 1 lit. a).
Möglich ist aber auch, dass die am gegenüberliegenden Grundstück Berechtigten
auf Nutzungen verzichten, die Fenster auf der Hofseite voraussetzen, wenn der
vorgeschriebene Lichteinfallswinkel zu den erforderlichen Fenstern nicht
eingehalten ist (§ 16 Abs. 1 lit. b). Das dürfen sie allerdings nur, wenn eine
solche Nutzung nicht vorgeschrieben ist (z.B. die Wohnnutzung durch den
Wohnanteilplan). Um Missverständnissen vorzubeugen, weist der Entwurf
ausdrücklich auf diese Schranke hin.“
5.5 Aus
diesen Materialien erhellt, dass die Gesetzesauslegung der Vorinstanzen dem
dokumentierten Willen des Gesetzgebers entspricht. Entgegen der vom Vertreter
der Rekurrentin anlässlich der Verhandlung vor Appellationsgericht vertretenen
Auffassung (VP S. 7 ff.) geht daraus ausdrücklich hervor, dass mit der in § 15
Abs. 2 BPG genannten „zulässigen Höhe der Gebäudewände“ die in § 22 BPG bezifferten
Höhen gemeint sind, nicht aber die jeweils konkret projektbezogen geplante
Fassadenhöhe. Es erhellt überdies, dass neu sehr wohl die Freiflächen nicht nur
nicht verkleinert, sondern umgekehrt vergrössert werden sollten (§ 15 Abs. 1
BPG). Die Gesetzesauslegung durch die Vorinstanzen erscheint somit korrekt.
Angesichts des vorliegend konkret zu beurteilenden Projekts offen gelassen
werden kann demgegenüber die anlässlich der Verhandlung vor Verwaltungsgericht
ebenfalls noch diskutierte Frage, welche Bedeutung dem Lichteinfallswinkel
gegenüber der hinten angrenzenden Liegenschaft (auf der Parzellengrenze
stehende, fensterlose Mauer eines Gebäudes auf dem Hinterhof der Liegenschaft […],
ebenfalls in Zone 5a) im Hinblick auf eine allfällige Ausnutzung der gesetzlich
zulässigen Höhe der Gebäudewände von 18 m auf dem Grundstück der Rekurrentin
zukäme.
Die Rekurrentin
hält mit ihrem Rekurs an ihrem Standpunkt fest, bei dieser Auslegung der §§ 13
ff. BPG durch das BGI (und die BRK) handle es sich um eine unzulässige
Praxisänderung. Die Vorinstanzen bestreiten demgegenüber grundsätzlich das
Vorliegen einer Praxisänderung.
6.1 Nach
der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine bisherige Praxis zu ändern, wenn
sie als unrichtig erkannt wird (vgl. BGE 133 V 37 E. 5.3.3 S. 39, 132 V 357 E.
3.2.4.1 S. 360, 130 V 492 E. 4.1 S. 495). Die Änderung einer bestehenden Praxis
von Verwaltungsbehörden ist sodann auch mit dem Grundsatz der Rechtsgleichheit
vereinbar, wenn ernsthafte und sachliche Gründe für die neue Praxis sprechen,
die Änderung grundsätzlich erfolgt und das Interesse an der richtigen
Rechtsanwendung gegenüber demjenigen an der Rechtssicherheit überwiegt, wobei
die Praxisänderung keinen Verstoss gegen Treu und Glauben darstellen darf. Dies
wäre dann der Fall, wenn auf der Grundlage einer bisherigen Praxis
Dispositionen getroffen wurden, aus denen ein nicht wieder gutzumachender
Rechtsnachteil fliesst (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., Rz. 589 ff.; VGE VD.2016.35 vom 11. November 2016 E. 4.1, VD.2012.183
vom 20. März 2013 E. 7, VD.2015.176 vom 7. März 2016 E. 4.3).
6.2 Zum
Beleg der behaupteten Praxisänderung verweist die Rekurrentin auf einen
Übersichtsplan (RBB 3) und die Aufzählung verschiedener Bauten, bei denen der
nun verlangte Grenzabstand nicht zur Anwendung gelangt sei.
Das BGI hat mit
seiner Vernehmlassung vom 3. Januar 2017 nachgewiesen, dass die von der Rekurrentin
genannten Bauten allesamt vor dem Inkrafttreten des BPG bewilligt und erstellt
worden sind – das jüngste Objekt wurde 1992 gebaut, während das BPG am 17.
November 1999 erlassen wurde und seit 1. Januar 2001 wirksam ist. Eine auf die Grundlage
des BPG gestützte, abweichende Bewilligungspraxis kann damit nicht belegt
werden. Im Übrigen hat das BGI mit seiner Vernehmlassung (act. 8) nachgewiesen,
dass die Rechtslage unter dem alten HBG nicht vergleichbar gewesen ist und der
Schutz der Freiflächen im neuen Recht sehr viel strenger geregelt wird (vgl. vorstehend
Ziff. 5.4 ff.).
6.3 Weiter
stützt sich die Rekurrentin zur Begründung einer bisher abweichenden Praxis des
BGI auf eine Auskunft eines Bauinspektorats (RBB 1). Mit E-Mail vom 10. Juli
2014 hat ein Mitarbeiter des BGI dem verantwortlichen Fachmann der Bauherrin und
Rekurrentin geschrieben, bei der Vorbesprechung des Bauprojekts habe er ihm
mitgeteilt, „dass hier bis auf eine Bautiefe von 12 m unter Einhaltung eines
minimalen Grenzabstandes von 6 m (was vorliegend einschränkender ist) gebaut
werden könne.“ Danach sei nun auch geplant worden. Zwischenzeitlich habe man aber
„anhand eines anderen Falls in der Zone 5a nach ausgiebigen internen
Diskussionen feststellen müssen, dass in der Zone 5a der Abstand zur hinteren
Parzellengrenze in der Grösse der halben zulässigen Wandhöhe, also 18 m geteilt
durch zwei = 9 m (respektive bei der vorliegenden Parzellentiefe die
Beschränkung auf die Mindestbautiefe von 10 m) der Betrachtungsweise, dass bis
12 m Bautiefe keine Freifläche einzuhalten ist, vorangeht“. Damit vermag die
Rekurrentin zwar eine inhaltlich falsche Auskunft eines Mitarbeiters des BGI zu
belegen, nicht aber eine dieser Auskunft entsprechende, abweichende Praxis des
BGI.
6.4 Sodann
beruft sich die Rekurrentin auf einen Auszug aus der Arbeitshilfe des BGI (RBB
2). Entgegen der Auffassung der Rekurrentin bildet diese Arbeitshilfe in der
Grafik rechts unten aber sehr wohl die Abhängigkeit der zulässigen Bautiefe von
der Parzellentiefe hinter der Baulinie ab. Insoweit entspricht die Arbeitshilfe
der von den Vorinstanzen zur Anwendung gebrachten Rechtsauffassung. Daran
ändert nichts, dass das BGI in der Zwischenzeit die Arbeitshilfe offenbar wegen
zu hoher Komplexität der Skizze oben links vom Netz genommen hat (VP S. 6).
6.5 Schliesslich
belegt auch der eingereichte Entscheid der BRK vom 25. November 2015, dass sowohl
das BGI wie auch die BRK die gesetzliche Regelung über die Gebäudetiefe und den
Grenzabstand in anderen Verfahren gleich anwenden (RAB 4a, act. 10/4a).
Abschliessend
stellt sich die Frage, ob der Rekurrentin eine Ausnahmebewilligung gemäss § 80
BPG hätte erteilt werden müssen.
7.1 Eine
Ausnahmebewilligung gemäss § 80 BPG kann erteilt werden, wenn einerseits
wichtige Gründe vorliegen und andererseits die öffentlichen sowie wesentlichen
nachbarlichen Interessen gewahrt werden. In diesem Sinne ist eine
Interessenabwägung vorzunehmen (Feldges/Barthe,
Raumplanungs- und Baurecht, in: Buser, Neues Handbuch des Staats- und
Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, 825 f.; Gebhardt/Meyer/Nertz/Piolino, Die
Baubewilligung im Kanton Basel-Stadt, Basel 2014, 149 ff.; Lanter, in: FHB Öffentliches Baurecht,
Zürich 2016, Rz. 3.502 ff.) .
7.2 Vorliegend
haben die Vorinstanzen die von der Rekurrentin vorgebrachten Gründe – sie
betreut ihre betagten Eltern, und die Mutter kann nicht mehr Treppen steigen –
im Rahmen der notwendigen Interessenabwägung gegen die nachbarlichen Interessen
abgewogen. Dabei darf auch berücksichtigt werden, dass einer baulichen
Veränderung über die Dauer des aktuell bestehenden Bedürfnisses der Rekurrentin
hinaus Bestandesschutz zukommt. Mit der Vorinstanz ist festzuhalten, dass die
Erteilung einer Ausnahmebewilligung hier zu einer Korrektur der gesetzlichen Ordnung
führen würde, was nicht zulässig erscheint und auch aufgrund der zu
befürchtenden, starken präjudiziellen Wirkung abzulehnen ist. Schliesslich
dienen die Be-stimmungen, von denen abgewichen werden soll, gerade auch dem
Nachbarschutz. In dieser Hinsicht sprechen die besonderen örtlichen
Verhältnisse gegen eine Ausnahmebewilligung, insbesondere die auffallend schmalen
Parzellen der Grundstücke […] 75, 77, 79, 81, 83 und 85, bei denen jegliche
Erweiterung der Gebäudetiefe zu einer zumindest für die jeweils seitlich unmittelbar
angrenzenden Nachbargrundstücke erheblichen Verschattung führen würde, wie sich
am Augenschein gezeigt hat. Eine solche Verschattung haben die Bewohner dieser
Grundstücke bis zur vorliegend garantierten Mindesttiefe des Blockrands von 10
m wohl hinzunehmen, darüber hinaus jedoch nicht. Somit besteht auch aus dieser
Perspektive kein Raum für eine Ausnahmebewilligung.
Zusammenfassend
ist der Rekurs abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die Rekurrentin
dessen Kosten zu tragen.
Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Die Rekurrentin trägt die Kosten des
Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 1‘800.– (einschliesslich Auslagen).
Mitteilung an:
Rekurrentin
Beigeladene
Baurekurskommission
Bau- und Gastgewerbeinspektorat
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
Dr. Peter Bucher
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre
Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich
aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,
sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.
