Entscheiddatum: 16.11.2012Publikationsdatum: 29.11.2012
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Corte IIIC-1168/2011
Sentenza del 16 novembre 2012 Composizione Giudici Elena Avenati-Carpani (presidente del collegio), Jean-Daniel Dubey, Andreas Trommer, cancelliere Manuel Borla. Parti A._______, patrocinato dal Soccorso operaio svizzero SOS Ticino, Via Zurigo 17, 6900 Lugano ,ricorrente, Contro Ufficio federale della migrazione (UFM), Quellenweg 6, 3003 Berna, autorità inferiore . Oggetto Approvazione al rilascio di un permesso di dimora (art. 14 cpv. 2 LAsi), decisione del 17 gennaio 2011.
Fatti:
A. A._______, cittadino togolese, nato il ..., ha depositato il 14 aprile 2004 ad Accra (Ghana), una domanda di visto d'entrata per la Svizzera, allo scopo di effettuare uno stage lavorativo presso B._______ a Freienstein (ZH). Egli ha ottenuto un visto valido fino al 15 novembre 2004.
B. L'interessato è quindi entrato in Svizzera il 28 novembre 2004, depositando il medesimo giorno una domanda di asilo. Con decisione del 5 gennaio 2005 l'Ufficio federale della migrazione (in seguito UFM) ha respinto la domanda ed ha pronunciato l'allontanamento di A._______ dalla Svizzera entro il 2 marzo seguente. Il 4 febbraio successivo l'interessato ha inoltrato ricorso dinnanzi alla già competente Commissione svizzera di ricorso in materia d'asilo (CRA; sostituita dal Tribunale amministrativo federale [di seguito: il TAF o il Tribunale] il 1° gennaio 2007), la quale, con ordinanza del 7 marzo 2005, ha autorizzato il ricorrente a soggiornare in Svizzera fino al termine della procedura.
A._______ nel frattempo entrava a beneficio, il 7 febbraio 2005, di un permesso N rilasciato dal Cantone Ticino, e rinnovato ripetutamente.
C. L'interessato lavorava in seguito, dal 1° luglio 2005 al 31 marzo 2006 presso la ... in qualità di operaio generico. L'11 aprile 2006 l'interessato concludeva quindi un contratto di lavoro, quale operaio agricolo, con la ditta C._______, di S. Antonino, terminato il 3 settembre 2006. Il 14 aprile 2008 A._______ iniziava un nuovo rapporto di impiego a tempo determinato con la D._______ di Giubiasco. Esso veniva in seguito rinnovato a 4 riprese.
D. Il 26 maggio 2010 l'interessato, ancor prima di conoscere l'esito del ricorso contro la decisione dell'UFM in merito alla propria domanda di asilo, ha depositato alla Sezione dei permessi e dell'immigrazione (SP) del Cantone Ticino la domanda di concessione di un permesso di dimora ai sensi dell'art. 14 cpv. 2 Legge federale sull'asilo (LAsi, RS 142.31).
E. L'interessato otteneva quindi un nuovo passaporto togolese in data 19 marzo 2010, con validità sino al 19 marzo 2015.
F. Con sentenza del 16 giugno del 2010 il Tribunale amministrativo federale confermava la decisione dell'UFM in merito alla domanda di asilo, respingendo il ricorso formulato dal ricorrente. L'UFM impartiva quindi all'interessato un termine di partenza dal territorio svizzero per il 22 luglio 2010.
G. Interrogato dalla polizia cantonale il 9 settembre 2010, dietro richiesta del Servizio Regionale degli Stranieri di Locarno, al fine di determinare se il ricorrente era in possesso di un passaporto al momento della richiesta di asilo, A._______ ne ha confermato il possesso, ma ha dichiarato di non averlo presentato all'atto della domanda poiché aveva il timore che essa non sarebbe stata accettata. Egli ha inoltre sostenuto di mai aver lasciato il territorio svizzero.
H. Con riferimento al procedimento ex 14 cpv. 2 LAsi, il 14 ottobre 2010 la SP ha trasmesso all'UFM il proprio preavviso positivo, riconoscendo la situazione dell'interessato quale "caso particolarmente grave".
Con scritto del 3 novembre 2010 l'UFM ha comunicato all'interessato che le condizioni per il rilascio di un permesso di dimora ai sensi dell'art. 14 cpv. 2 LAsi non erano adempiute e lo ha invitato ad inoltrare le proprie osservazioni in merito. Con osservazioni del 18 novembre e 30 dicembre 2010, A._______, tramite il proprio patrocinatore, ha contestato le argomentazioni dell'UFM rilevando che nella fattispecie erano adempiute le condizioni di legge.
I. Con decisione del 17 gennaio 2011 l'UFM ha formalmente rifiutato l'approvazione del rilascio di un permesso di dimora in applicazione dell'articolo sopra menzionato.
Nello specifico l'autorità di prime cure ha indicato che l'interessato non ha acquisito conoscenze o qualifiche professionali particolarmente importanti o specifiche, avendo unicamente lavorato per alcuni anni quale operaio agricolo. Per quanto riguarda l'integrazione sociale, l'UFM ha costatato inoltre che essa non è di particolare rilievo, perdipiù se si ritiene che la rete famigliare dell'interessato, in particolare la moglie, vive in Togo. In proposito il buon comportamento mantenuto durante la permanenza in Svizzera come pure i corsi di formazione seguiti rientrano nella norma e non sono rappresentativi di una forte integrazione, ma corrispondono ad una situazione rientrante nella norma. Infine l'autorità di prime cure ha sottolineato che, benché A._______ abbia soggiornato in Svizzera per oltre 6 anni, un suo rientro nel Paese d'origine è immaginabile: infatti sino al 33esimo anno di età il ricorrente ha vissuto in Togo, conosce quindi molto bene l'ambiente sociale e culturale e può inoltre contare sul sostegno della moglie e di tutta la famiglia.
J. Il 18 febbraio 2011 A._______ ha interposto ricorso contro la decisione dell'autorità di prime cure chiedendone l'annullamento e il riconoscimento della propria situazione quale grave caso di rigore ai sensi dell'art. 14 LAsi, con conseguente approvazione al rilascio del permesso di dimora.
A sostegno delle proprie allegazioni egli ha sottolineato che le condizioni poste dall'art. 14 cpv. 2 LAsi sono adempiute. In particolare, egli ha rilevato di risiedere in Svizzera da poco più di 6 anni, di poter beneficiare di un'integrazione di particolare rilievo, di aver frequentato diversi corsi di formazione, di parlare perfettamente l'italiano, di rispettare l'ordinamento giuridico elvetico, e di ritenere che un reinserimento in Togo appaia alquanto problematico. Alla luce dell'alto tasso di povertà nel Paese d'origine come pure dell'alto tasso di disoccupazione, l'interessato ha pure sottolineato che, continuando a soggiornare in Svizzera, potrebbe essere di maggiore aiuto ai propri famigliari rimasti in Togo.
K. Con osservazioni del 26 aprile 2011 l'UFM ha confermato la propria decisione, rilevando che il ricorrente non può avvalersi di un'integrazione professionale o sociale notevole tale da giustificare il rilascio del permesso ex art. 14 cpv. 2 LAsi.
Con duplica del 31 maggio 2011, il ricorrente si è riconfermato nelle proprie allegazioni di fatto e di diritto.
L.Il 3 ottobre 2012 l'interessato ha trasmesso al Tribunale nuova documentazione attestante segnatamente la frequentazione di corsi di lingua italiana e l'esercizio di attività lucrativa. Egli ha sottolineato inoltre di essere alle dipendenze di D._______, in qualità di operaio agricolo a pieno tempo dal 2008.
Diritto:
1.1 Riservate le eccezioni previste all'art. 32 della legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF, RS 173.32), giusta l'art. 31 LTAF il Tribunale giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 della legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021) prese dalle autorità menzionate all'art. 33 LTAF.
In particolare, le decisioni relative al rilascio del permesso di dimora ai sensi dell'art. 14 cpv. 2 LAsi rese dall'UFM - il quale costituisce un'unità dell'amministrazione federale come definita all'art. 33 lett. d LTAF - possono essere impugnate dinanzi al TAF che statuisce in via definitiva (cfr. art. 1 cpv. 2 LTAF in relazione con l'art. 83 lett. c cifra 2 della legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale [LTF, RS 173.110] e sentenza del Tribunale federale 2C_692/2010).
1.2 Salvo in casi in cui la LAsi non disponga altrimenti, la procedura davanti la Tribunale è retta dalla PA, dalla LTAF e dalla LTF (cfr. art. 6 LAsi).
1.3 A._______ è destinatario della decisione impugnata ed ha dunque il diritto di ricorrere (art. 48 PA) e il suo ricorso, presentato nella forma e nei termini prescritti dalla legge, è ricevibile (cfr. art. 50 e 52 PA).
Ai sensi dell'art. 49 PA, il ricorrente può invocare la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti e l'inadeguatezza. Il Tribunale applica d'ufficio il diritto federale nella procedura ricorsuale e non è vincolato in nessun caso dai motivi del ricorso (cfr. art. 62 cpv. 4 PA). Rilevante è in primo luogo la situazione di fatto al momento del giudizio (cfr. DTAF 2011/1).
3.1 Secondo il tenore dell'art. 14 cpv. 2 LAsi, il Cantone può, con il benestare dell'UFM, rilasciare un permesso di dimora alle persone attribuitegli conformemente alle disposizioni in vigore in materia d'asilo. A tale scopo i seguenti criteri devono essere ossequiati:
a) l'interessato si trova in Svizzera da almeno cinque anni dalla presentazione della domanda;
b) il luogo di soggiorno dell'interessato è sempre stato noto alle autorità; e
c) si è in presenza di un grave caso di rigore personale in considerazione del grado di integrazione dell'interessato.
Questa disposizione, entrata in vigore il 1° gennaio 2007, ha sostituito i capoversi 3 a 5 dell'art. 44 LAsi (RU 2006 4745, pag. 4767). Essi prevedevano in sostanza la possibilità di pronunciare l'ammissione provvisoria a favore di richiedenti l'asilo in una situazione di rigore personale grave. Raffrontato alla previgente legge, il nuovo art. 14 cpv. 2 LAsi ha esteso il campo di applicazione: esso include anche i richiedenti l'asilo la cui domanda è stata respinta, migliorando così il loro statuto giuridico, considerato che hanno la possibilità, a certe condizioni, di ottenere un permesso di dimora (cfr. DTAF 2009/40 consid. 3.1).
Ai sensi dell'art. 14 cpv. 3 LAsi qualora il Cantone intenda fare uso di tale possibilità, dovrà avvisare senza indugio l'UFM.
3.2 La procedura di rilascio di un permesso di dimora secondo l'art. 14 cpv. 2 LAsi deve essere avviata dai cantoni che intendono fare uso di tale possibilità (cfr. 14 cpv. 3 LAsi). La competenza decisionale spetta tuttavia all'UFM che può rifiutare la sua approvazione o limitare la portata della decisione cantonale (cfr. art. 14 cpv. 2 LAsi e art. 86 dell'ordinanza sull'ammissione, il soggiorno e l'attività lucrativa [OASA; RS 142.201] in relazione con l'art. 99 LStr). Né l'UFM, né il TAF sono legati dal preavviso favorevole del Cantone. Contrariamente alle altre procedure in materia di diritto sugli stranieri la persona interessata ha qualità di parte unicamente nella procedura di approvazione dinanzi all'UFM (art. 14 cpv. 4 LAsi), ovvero a decorrere dalla richiesta presentata dal Cantone.
4.1 Per quanto attiene invece i criteri materiali per l'apprezzamento di un "caso di rigore personale" giusta l'art. 14 cpv. 2 LAsi, essi erano elencati sino al 1° gennaio 2007 nell'art. 33 dell'ordinanza 1 sull'asilo relativa a questioni procedurali dell'11 agosto 1999 (Ordinanza 1 sull'asilo, OAsi 1) nel suo tenore in vigore fino al 31 dicembre 2007. A decorrere dall'entrata in vigore della LStr e delle relative ordinanze d'esecuzione, in particolare dell'OASA, il previgente art. 33 OAsi 1 è stato abrogato e sostituito dall'art. 31 OASA, il quale comprende una lista non esaustiva di criteri da esaminare (cfr. decisioni del TAF C-4884/2009 del 3 maggio 2011, consid. 3.2 e C-673/2011 del 25 luglio 2012, consid. 5.1) In particolare, nella valutazione occorre considerare l'integrazione del richiedente (let. a), il rispetto dei principi dello Stato di diritto da parte del richiedente (let. b), la situazione familiare in particolare il momento e la durata della scolarizzazione dei figli (let. c), la situazione finanziaria nonché la volontà di partecipare alla vita economica e di acquisire una formazione (let. d), la durata della presenza in Svizzera (let. e), lo stato di salute (let. f), nonché la possibilità di un reinserimento nel Paese d'origine (let. g). Va rilevato parimenti che ai sensi dell'art. 31 cpv. 2 OASA il richiedente deve aver rivelato la propria identità: questa norma è stata emanata nel rispetto dei principi della delega legislativa, in quanto essa non esce dal quadro legislativo ed è in rapporto con lo scopo perseguito giacché per definizione un titolo di soggiorno può essere rilasciato unicamente se l'identità della persona interessata è conosciuta. Senza conoscere l'identità non è pertanto possibile rilasciare un qualsivoglia permesso di soggiorno. Infine va osservato che anche la legge stessa, segnatamente l'art. 8 LAsi, disciplina l'obbligo di collaborare della persona interessata, dovendo fra l'altro quest'ultima dichiarare le sue generalità (cfr. sentenza del Tribunale amministrativo federale C-3811/2007 del 6 gennaio 2010 consid. 6 e riferimenti ivi citati).
4.2 Il Tribunale ha inoltre avuto l'occasione di pronunciarsi di recente in merito all'interpretazione dell'art. 14 cpv. 2 LAsi (cfr. DTAF precitato consid. 5.2 e 5.3) ed è giunto alla conclusione che la nozione di un caso di rigore grave prevista da questa disposizione, corrisponde a quella di caso personale particolarmente grave prevista all'art. 30 cpv. 1 lett. b LStr come anche al previgente art. 13 lett. f dell'ordinanza che limita l'effettivo degli stranieri del 6 ottobre 1986 (OLS, RU 1986 1791). Orbene secondo la prassi e la giurisprudenza relative ai casi personali di estrema gravità, sviluppate in relazione a l'art. 13 lett. f OLS, è necessario che la persona interessata si trovi in una situazione di bisogno personale. Ciò significa che le sue condizioni di vita e d'esistenza in caso di rinvio dalla Svizzera, paragonate alle condizioni medie degli stranieri nella stessa situazione, comporterebbero delle gravi conseguenze. In altre parole, il rifiuto dell'ammissione della propria domanda, deve comportare per il richiedente delle gravi conseguenze.
4.3 Infine il presente Tribunale sottolinea che il tenore del testo dell'art. 14 cpv. 2 LAsi indica in modo chiaro che le condizioni d'applicazione di questa disposizione devono essere restrittive come lo sono quelle inerenti ai casi di rigore del diritto degli stranieri (cfr. DTAF precitato consid. 6.1; DTAF 2007/45 consid. 4.2; DTF 130 II 39 consid. 3).
5.1 Preliminarmente si osserva che A._______ ha presentato la propria vera identità, sia nel quadro della domanda di asilo che nel corso della richiesta di riconoscimento del permesso di dimora ex 14 cpv. 2 LAsi. Sennonché il ricorrente, come da lui stesso ammesso, nella procedura di richiesta asilo non ha presentato il documento d'identità di cui era in possesso, in quanto timoroso di vedersi rifiutare la stessa (cfr. verbale di interrogatorio del 9 settembre 2010 pag. 2). Benché non sia un criterio determinante per l'ottenimento della domanda ex 14 cpv. 2 LAsi, l'atteggiamento non collaborativo del ricorrente non può essere ritenuto a suo favore.
5.2 Con riferimento alla prima condizione posta dall'art. 14 cpv. 2 LAsi, ovvero la presenza dell'interessato in Svizzera da almeno cinque anni dalla presentazione della domanda di asilo, il Tribunale ricorda che i dibattiti parlamentari (cfr. Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale [BU] 2005 pag. 342 [intervento Sommaruga] e 2005 pag. 1164 [intervento Vermot Mangold]) hanno chiaramente indicato che il riconoscimento di un caso di rigore ai sensi dell'art. 14 cpv. 2 LAsi si applica unicamente a coloro che sono restati in Svizzera, dopo il rifiuto della propria domanda di asilo, per ragioni che non sono riconducibili a propria colpa (cfr. decisioni del Tribunale amministrativo federale C-6584/2008 del 26 luglio 2011 consid. 7.1 e C-2868/2010 consid. 5.1). In proposito occorre osservare che la CRA, con ordinanza del 7 marzo 2005, ha autorizzato il ricorrente a soggiornare in Svizzera fino al termine della procedura di ricorso contro il rifiuto della domanda di asilo, terminata con sentenza del Tribunale amministrativo federale del 16 giugno del 2010. Nel frattempo, il 26 maggio 2010, l'interessato aveva già iniziato la procedura relativa alla richiesta di permesso di soggiorno ex 14 cpv. 2 LAsi. Ciò detto, e considerato che nel frattempo il ricorrente ha beneficiato del permesso N, occorre riconoscere un soggiorno complessivo in Svizzera di quasi 8 anni.
5.3 Dagli atti di causa emerge che il ricorrente ottempera parimenti la seconda condizione. Infatti le autorità preposte hanno sempre conosciuto il luogo in cui egli soggiornava (cfr. preavviso positivo della Sezione della popolazione del 14 ottobre 2010).
5.4
5.4.1 Il ricorrente ha sottolineato che la propria integrazione sociale è di rilievo; dagli atti non emerge tuttavia che A._______, sposato in Togo e senza figli in Svizzera, abbia avuto una forte integrazione nella comunità locale; è infatti assente qualsiasi prova documentale circa la propria partecipazione ad associazioni, fondazioni o altro, come pure lettere di conoscenti e amici che testimonino un'alta integrazione nella comunità locale, ad eccezione di una lettera generica della Comunità africana del Ticino, in cui si dichiara che il ricorrente è "ben integrato nel tessuto socio-economico ticinese; è inoltre in grado [...] di intrattenere rapporti e relazioni sociali" (cfr. lettera dell'8 aprile 2011).
Dal punto di vista dell'integrazione professionale e dell'acquisizione di una formazione specifica, il ricorrente ha sempre esercitato la professione di operaio generico e quindi di operaio agricolo (cfr. attestati di lavoro di Caritas Ticino del 31 marzo 2006 e di D._______ del 25 maggio 2010). Inoltre dalle emergenze istruttorie non risulta che il ricorrente abbia frequentato alcun percorso formativo rilevante e quindi conseguito un diploma specifico. Dalla atti di causa emerge infatti unicamente un certificato di frequenza di corsi di italiano per stranieri, un'attestazione della frequenza di un corso di italiano, un certificato di frequenza del corso "informatica - approfondimento" e un attestato di frequenza della Croce rossa per il corso "nozioni di base in cura della salute" (cfr. documentazione allegata alla richiesta di preavviso cantonale).
A fronte di quanto sopra l'integrazione socio-professionale del ricorrente, paragonata a quella della media degli stranieri in Svizzera da diversi anni, non riveste un carattere eccezionale. Inoltre, senza mettere in discussione gli sforzi profusi dallo stesso, il Tribunale non può tuttavia considerare che essi abbiano generato dei legami così profondi e duraturi tali che non si possa più ragionevolmente prendere in considerazione un ritorno nel suo paese d'origine. In particolare il ricorrente non ha acquisito delle conoscenze o delle qualificazioni specifiche tali che non possano essere sfruttate in Togo, ciò non vuol ancora dire che troverà in maniera certa e immediata un'occupazione quale operaio agricolo, né ha fatto prova di un'evoluzione professionale in Svizzera talmente riguardevole da giustificare a lei sola l'ammissione di un caso di rigore ai sensi dell'art. 14 cpv. 2 LAsi.
5.4.2 Per quanto attiene alla reintegrazione nel proprio Paese di origine, il Tribunale ricorda che il ricorrente potrà contare sulla presenza della moglie, di un fratello maggiore e di una sorella anch'essa maggiore (cfr. verbale di audizione presso il centro di registrazione di Chiasso dal 15 dicembre 204, pag.3). Inoltre egli ha vissuto in Togo sino all'età di 33 anni, trascorrendovi dunque l'infanzia e l'adolescenza, momenti importanti per apprendere gli usi e i costumi del proprio Paese di origine.
A questo proposito, il Tribunale non può ritenere, visti gli anni trascorsi in Togo, la situazione personale e famigliare (sposato con moglie in Togo, senza figli in Svizzera), nonché l'esperienza professionale acquisita in Svizzera, che il ricorrente non sia più in grado di ricostruirsi una vita nel suo Paese d'origine, perdipiù considerando la presenza di famigliari stretti. Ne discende che, benché non risulti priva di difficoltà e dopo un periodo di adattamento, è immaginabile una reintegrazione sociale e professionale di A._______ in Togo.
5.4.3 Il presente Tribunale non ignora il fatto che il ritorno in Patria dopo un soggiorno di quasi 8 anni in Svizzera possa comportare delle difficoltà. Effettivamente, una volta rientrato nel suo Paese d'origine, il ricorrente si troverà indubbiamente in una situazione meno favorevole di quella vissuta in Svizzera, questa situazione sarà tuttavia simile a quella di molti altri suoi connazionali rimasti in Togo. Tale circostanza non rappresenta una ragione sufficiente per poter beneficiare di un permesso di soggiorno fondato sulla base di un caso di estrema gravità personale, in quanto lo scopo di questo permesso non è quello di sottrarre l'interessato alle condizioni di vita del suo Paese d'origine. Infatti egli deve trovarsi in una situazione personale di estrema gravità che renda impossibile esigere da lui il riadattamento alla sua esistenza passata. Come già rilevato da questa Corte (cfr. DTAF 2007/16 consid. 10), non vengono prese in considerazione le circostanze generali (economiche, sociali o sanitarie) a cui è confrontata l'insieme della popolazione rimasta in Patria e a cui la persona interessata sarà confrontata al suo ritorno, salvo nel caso in cui quest'ultima può far valere delle difficoltà concrete e proprie alla sua situazione particolare. Ciò non è il caso nella presente fattispecie.
Ne discende che l'UFM con la decisione del 17 gennaio 2011 non ha violato il diritto federale, né abusato del suo potere d'apprezzamento; l'autorità di prime cure non ha accertato in modo inesatto o incompleto i fatti giuridicamente rilevanti ed inoltre la decisione non è inadeguata (art. 106 cpv. 1 LAsi e 49 PA). Per questi motivi il ricorso va respinto.
Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronuncia:
Il ricorso è respinto.
Le spese processuali di fr. 800.- sono poste a carico del ricorrente e sono computate con l'anticipo spese del medesimo importo versato il 17 marzo 2011.
Comunicazione a:
ricorrente (Raccomandata)
autorità inferiore (n. di rif. Symic 12849378; incarto di ritorno)
Sezione della popolazione, Bellinzona, per informazione (incarto cantonale di ritorno)
La presidente del collegio: Il cancelliere: Elena Avenati-Carpani Manuel Borla
Data di spedizione: