Art. 87 cpv. 2-3 OAI; new disability pension claim after a final refusal: the administration may enter into the merits only if the insured person makes a relevant change of health or earning capacity plausible compared with the last final, materially reviewed decision. The prima facie threshold is lowered; it suffices that concrete indications support the alleged change, even if later evidence may disprove it (consid. 7, 9). Where the file shows such plausibility but is insufficient for a merits determination, the court shall annul the non-entry/refusal decision and remit the matter for further investigation and a new merits decision. An appeal succeeding with remittal entitles the insured person to party compensation and normally no court costs are levied (consid. 10).
Entscheiddatum: 07.10.2020Publikationsdatum: 16.10.2020
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Corte III C-3166/2020
Sentenza del 7 ottobre 2020 Composizione Giudici Vito Valenti (presidente del collegio), Michela Bürki Moreni e Caroline Gehring, cancelliera Marcella Lurà. Parti A._______, (Italia), rappresentato dall'avv. Gabriele Gilardi, ricorrente, contro Ufficio dell'assicurazione per l'invalidità per gli assicurati residenti all'estero (UAIE), autorità inferiore. Oggetto Assicurazione per l'invalidità, nuova domanda di rendita (decisione del 7 maggio 2020).
Ritenuto in fatto e considerato in diritto:
Con decisione su opposizione del 15 febbraio 2008, l'Ufficio dell'assicurazione per l'invalidità per gli assicurati residenti all'estero (UAIE) ha respinto l'opposizione del 19 dicembre 2005 e confermato il proprio provvedimento del 23 novembre 2005 mediante il quale ha stabilito di erogare in favore di A._______ - cittadino italiano, nato il (...; doc. 1 dell'incarto dell'autorità inferiore [di seguito, doc. 1]) - una mezza rendita d'invalidità svizzera dal 1° agosto 2003 al 31 maggio 2005 (doc. 60; v. anche doc. 34). Questa decisione è cresciuta incontestata in giudicato.
2.1 Il 22 gennaio 2020, l'interessato ha presentato una seconda domanda di rendita d'invalidità svizzera (doc. 66) ed esibito in particolare documenti medici di data intercorrente da settembre 2002 ad ottobre 2017 (doc. 63).
2.2 Con decisione del 7 maggio 2020, l'UAIE ha stabilito che non erano date le condizioni per un esame di merito della nuova domanda di rendita, non avendo l'interessato reso plausibile una modifica rilevante del suo stato di salute o della componente lucrativa. È fatto riferimento all'annotazione del 4 febbraio 2020 del medico SMR (doc. 67), secondo cui la documentazione medica prodotta - in cui è riferito segnatamente di una lombalgia cronica e di gonalgie bilaterali su incipiente gonartrosi con modeste alterazioni - non permette di oggettivare alcuna nuova affezione, alcuna modifica dell'incapacità lavorativa e neppure alcun peggioramento dello stato di salute rispetto al quadro clinico esistente nel febbraio del 2008.
Il 18 giugno 2020, l'interessato ha interposto ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo federale contro la decisione dell'UAIE del 7 maggio 2020 mediante il quale ha chiesto l'annullamento della decisione impugnata ed il rinvio degli atti di causa all'autorità inferiore affinché provveda a completare l'istruttoria sul suo stato di salute e la sua abilità lavorativa (ed a pronunciare una nuova decisione). Si è doluto di un'errata valutazione delle sue condizioni di salute e della sua capacità lavorativa. In particolare, ha segnalato che, secondo i documenti medici allegati in copia (segnatamente, la perizia internistico-reumatologica del 26 maggio 2020 del dott. B._______), la lombalgia di cui è affetto comporta una completa incapacità al lavoro in una qualsiasi attività lucrativa ed egli è in attesa di essere sottoposto ad un intervento di artroscopia al ginocchio destro e ad infiltrazioni alla zona lombare del rachide (doc. TAF 1).
Nella risposta al ricorso del 27 luglio 2020 (doc. TAF 4), l'UAIE ha proposto l'ammissione del ricorso, l'annullamento della decisione impugnata ed il rinvio degli atti di causa all'amministrazione affinché la stessa possa procedere conformemente alla presa di posizione dell'Ufficio dell'assicurazione invalidità del Cantone C._______ (Ufficio AI) del 22 luglio 2020 (doc. TAF 4), il quale rinvia a sua volta all'annotazione del medico SMR del 7 luglio 2020. Secondo quest'ultima, il ricorrente ha reso verosimile essere intervenuta, rispetto al quadro clinico esistente nel febbraio del 2008, una modifica delle proprie condizioni di salute. In siffatte circostanze, a parere dell'Ufficio AI del Cantone C._______, si giustifica il rinvio degli atti "all'Ufficio AI affinché entri nel merito della richiesta di prestazioni inoltrata dall'assicurato nel mese di gennaio 2020 ed esamini (conformemente a quanto indicato dal SMR all'interno dell'annotazione 7 luglio 2020) se la modifica delle circostanze sia effettivamente avvenuta e, nell'affermativa, in che misura essa incida sulla capacità di guadagno dell'assicurato". Ciò premesso, l'Ufficio AI del Cantone C._______ ha precisato che, "dopo aver completato l'istruttoria, facendo esperire i necessari ulteriori accertamenti medici (...), e rivalutato il caso sulla base delle relative risultanze, emanerà una nuova decisione formale (preceduta dal relativo preavviso ex art. 57a LAI), garantendo all'assicurato tutti i suoi diritti di difesa".
5.1 Riservate le eccezioni - non realizzate nel caso di specie - di cui all'art. 32 LTAF, questo Tribunale giudica, in virtù dell'art. 31 LTAF in combinazione con l'art. 33 lett. d LTAF e l'art. 69 cpv. 1 lett. b LAI (RS 831.20), i ricorsi contro le decisioni, ai sensi dell'art. 5 PA, rese dall'Ufficio dell'assicurazione per l'invalidità per gli assicurati residenti all'estero.
5.2 In virtù dell'art. 3 lett. dbis PA, la procedura in materia di assicurazioni sociali non è disciplinata dalla PA nella misura in cui è applicabile la LPGA (RS 830.1). Giusta l'art. 1 cpv. 1 LAI, le disposizioni della LPGA sono applicabili all'assicurazione per l'invalidità (art. 1a-26bis e 28-70), sempre che la LAI non deroghi alla LPGA.
5.3 Presentato da una parte direttamente toccata dalla decisione e avente un interesse degno di protezione al suo annullamento o alla sua modifica (art. 59 LPGA), il ricorso - interposto tempestivamente (nel termine di 30 giorni a decorrere da quello successivo alla notificazione della decisione impugnata, intervenuta il 18 maggio 2020 [cfr. estratto "Track and Trace" della Posta svizzera riguardante l'invio raccomandato contenente la decisione impugnata; doc. TAF 7]) e rispettoso dei requisiti previsti dalla legge (art. 60 LPGA nonché art. 52 PA) - è pertanto ammissibile.
6.1 Secondo l'art. 43 LPGA e l'art. 69 OAI (RS 831.201), l'UAIE esamina le domande concernenti le prestazioni d'invalidità, intraprende d'ufficio i necessari accertamenti e raccoglie le informazioni di cui ha bisogno, in particolare circa lo stato di salute del richiedente, la sua attività, la sua capacità di lavoro e la sua idoneità all'integrazione.
6.2 Inoltre, giusta l'art. 49 lett. b PA, l'accertamento inesatto ed incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti è un motivo di ricorso.
Per quanto attiene alle regole che reggono la procedura di nuova domanda di rendita, va rilevato che qualora la rendita sia stata negata perché il grado d'invalidità era insufficiente, una nuova domanda è riesaminata soltanto se l'assicurato rende verosimile che il grado d'invalidità si è modificato in misura rilevante per il diritto alle prestazioni (art. 87 cpv. 2 e 3 OAI [RS 831.201]). Per valutare questo aspetto occorre confrontare la situazione al momento della nuova decisione (in concreto al 7 maggio 2020) con quella esistente al momento dell'ultima decisione cresciuta in giudicato (nel caso concreto al 15 febbraio 2008) che è stata oggetto di un esame materiale del diritto alla rendita dopo contestuale accertamento pertinente dei fatti, apprezzamento delle prove e determinazione del grado d'invalidità (DTF 130 V 108 e 130 V 71 consid. 3.2.3). La verosimiglianza richiesta dall'art. 87 cpv. 3 OAI non è la verosimiglianza preponderante altrimenti valida nel diritto delle assicurazioni sociali. Il grado della prova dell'art. 87 cpv. 3 OAI è attenuato in quanto non è necessario che l'amministrazione raggiunga il convincimento, nel senso di una prova piena, che rispetto all'ultima decisione cresciuta in giudicato sia effettivamente subentrata una modifica rilevante. Basta piuttosto che sussistano almeno certi indizi a favore della circostanza invocata (plausibilità), fermo restando comunque la possibilità che la modifica invocata venga poi smentita da un più attento esame successivo (sentenza del TF 9C_68/2007 del 19 ottobre 2007 consid. 4.4 con riferimenti). Adita con una nuova domanda, l'amministrazione comincerà con l'esaminare se le allegazioni dell'assicurato sono, in maniera generale, plausibili. Se ciò non dovesse essere il caso, potrà di principio liquidare l'istanza senza ulteriori indagini con un rifiuto di entrata nel merito. A tal proposito occorre precisare che quanto più breve è il tempo trascorso dalla decisione precedente, tanto più rigorosamente l'amministrazione apprezzerà la plausibilità delle allegazioni dell'assicurato. Su questo aspetto, l'amministrazione dispone di un certo potere d'apprezzamento che il giudice è di principio tenuto a rispettare (sentenza del TF 9C_667/2010 del 28 aprile 2011 consid. 2.1 e 2.2 nonché relativi riferimenti). Peraltro, allorquando l'autorità inferiore è entrata nel merito di una domanda di rendita il giudice non ha da esaminare la legittimità di siffatta entrata nel merito (DTF 133 V 108 consid. 5.2 e 109 V 108 consid. 2b).
Nel caso in esame, occorre esaminare se, con la nuova domanda di rendita, il ricorrente ha reso plausibile essere intervenuta, rispetto al quadro clinico esistente nel febbraio del 2008, una modifica rilevante del suo stato di salute (o della componente lucrativa) suscettibile di giustificare l'entrata nel merito della sua seconda domanda di rendita.
9.1 Nel caso in esame, la proposta dell'UAIE d'annullamento della decisione impugnata con rinvio degli atti di causa all'amministrazione affinché la stessa entri nel merito della seconda domanda di rendita presentata dal ricorrente il 22 gennaio 2020 conformemente alle indicazioni di cui alla presa di posizione dell'Ufficio AI del Cantone C._______ del 22 luglio 2020 si giustifica dal momento che, come indicato dal medico SMR, nell'annotazione del 7 luglio 2020 (doc. TAF 4), il ricorrente ha reso plausibile essere intervenuta, rispetto al quadro clinico esistente nel febbraio del 2008 (periodo di riferimento; v., sulla questione, il considerando 7 del presente giudizio), una modifica del suo stato di salute. A tal proposito, basti rilevare, quanto ai (nuovi) documenti medici prodotti dall'insorgente in sede ricorsuale, che la perizia internistico-reumatologica del 26 maggio 2020 del dott. B._______ (doc. TAF 1, doc. H) diagnostica - in virtù peraltro di esami oggettivi (RMN e ENG) svolti nell'ottobre del 2019 (cfr. la citata perizia pag. 5), ossia anteriormente alla decisione impugnata - segnatamente una lombalgia cronica, delle discopatie multiple ed una sofferenza neurogena da L4 a S1, riferisce che il paziente è in attesa di essere sottoposto ad intervento d'artroscopia al ginocchio destro e ad infiltrazioni al rachide lombare, conclude ad un'incapacità al lavoro del 100% nell'attività di carpentiere e precisa che le importanti limitazioni (gonalgia destra e lombalgia cronica) non permettono al momento di valutare i limiti e le risorse funzionali in un'attività sostitutiva adeguata. Il ricorrente ha pertanto reso plausibile che sia subentrata, rispetto a febbraio 2008 (momento in cui era stata posta la diagnosi segnatamente di incipiente artrosi post traumatica dell'articolazione tibio-tarsica di destra su frattura del pilone tibiale e frattura malleolare, stato da osteosintesi del pilone tibiale e osteosintesi del malleolo) e fino alla data della decisione impugnata, una modifica del suo stato di salute suscettibile di potere avere un'incidenza sulla sua capacità lavorativa e dunque di giustificare l'entrata nel merito della sua seconda domanda di rendita in esame.
9.2 Ritenuto che l'autorità inferiore ha proposto di dare seguito alla conclusione ricorsuale presentata dall'insorgente, proposta che è accolta in questa sede, la risposta al ricorso del 27 luglio 2020, la presa di posizione dell'Ufficio AI del Cantone C._______ del 22 luglio 2020 e l'annotazione del medico SMR del 7 luglio 2020 sono trasmesse al ricorrente unitamente alla presente sentenza. In effetti, e date le richiamate circostanze, non era necessario accordare all'insorgente la facoltà di esprimersi riguardo ai citati atti prima della pronuncia del presente giudizio (art. 30 cpv. 2 lett. c PA).
9.3 Da quanto esposto, discende che il ricorso deve essere accolto e la decisione impugnata, che viola il diritto federale (accertamento insufficiente dei fatti giuridicamente rilevanti), annullata.
9.4 Quando il Tribunale amministrativo federale annulla una decisione, esso può sostituirsi all'autorità inferiore e giudicare direttamente nel merito o rinviare la causa, con istruzioni vincolanti, all'autorità inferiore per un nuovo giudizio. In particolare, esso si sostituirà all'autorità inferiore se gli atti sono completi e comunque sufficienti a statuire sull'applicazione del diritto federale (cfr., fra le tante, la sentenza del TAF C-5816/2018 del 19 agosto 2020 consid. 12.1 con rinvii). Tale non è il caso nella presente fattispecie per i motivi precedentemente indicati.
9.5 Gli atti di causa sono pertanto ritornati all'amministrazione affinché entri nel merito della seconda domanda di rendita presentata dal ricorrente il 22 gennaio 2020, proceda al necessario completamento dell'istruttoria di merito ed emani una nuova decisione, questa volta di merito della domanda di rendita.
9.6 Con il rinvio degli atti all'autorità inferiore affinché entri nel merito della nuova domanda di rendita, completi l'istruttoria di causa ed emani una nuova decisione ai sensi dei considerandi, non sussiste peraltro manifestamente l'eventualità di una nuova decisione dell'UAIE a detrimento dell'insorgente (v., sulla questione, DTF 137 V 314 consid. 3.2.4).
10.1 Visto l'esito della procedura, non sono prelevate delle spese processuali (art. 63 PA).
10.2 Ritenuto che l'insorgente è rappresentato in questa sede da mandatario professionale, si giustifica altresì l'attribuzione di un'indennità a titolo di spese ripetibili (art. 64 PA in combinazione con gli art. 7 e segg. del regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, RS 173.320.2]; cfr. pure DTF 132 V 215 consid. 6.2 secondo cui la parte che ha presentato ricorso in materia d'assegnazione o rifiuto di prestazioni assicurative è reputata vincente, dal profilo delle ripetibili, anche se la causa è rinviata all'amministrazione per complemento istruttorio e nuova decisione). La stessa, in assenza di una nota dettagliata, è fissata d'ufficio (art. 14 cpv. 2 TS-TAF) in complessivi fr. 2'000.- (compresi i disborsi), tenuto conto del lavoro effettivo ed utile, relativamente contenuto, svolto dal patrocinatore del ricorrente. Peraltro, le ripetibili non comprendono un supplemento IVA ai sensi dell'art. 9 cpv. 1 lett. c TS-TAF, ritenuto che l'IVA non è dovuta allorquando il ricorrente, con domicilio all'estero, si lascia patrocinare volontariamente (cfr., fra le tante, la sentenza del TAF C-1109/2017 del 15 maggio 2017 consid. 8.2). L'indennità per ripetibili è posta a carico dell'UAIE.
(dispositivo alla pagina seguente)
Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronuncia:
Il ricorso è accolto, nel senso che la decisione impugnata del 7 maggio 2020 è annullata e gli atti di causa sono rinviati all'UAIE affinché entri nel merito della seconda domanda di rendita, proceda al completamento dell'istruttoria ed emani una nuova decisione, questa volta di merito, ai sensi dei considerandi.
Non si prelevano spese processuali.
L'UAIE rifonderà al ricorrente fr. 2'000.- a titolo di spese ripetibili.
Comunicazione a:
rappresentante del ricorrente (Atto giudiziario; allegati: copie della risposta al ricorso del 27 luglio 2020, della presa di posizione dell'Ufficio AI del Cantone C.\_\_\_\_\_\_\_ del 22 luglio 2020 e dell'annotazione del medico SMR del 7 luglio 2020)
autorità inferiore (n. di rif. [...]; Raccomandata)
Ufficio federale delle assicurazioni sociali (Raccomandata)
Il presidente del collegio: La cancelliera: Vito Valenti Marcella Lurà
I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente.
Rimedi giuridici:
Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro un termine di 30 giorni dalla sua notificazione, nella misura in cui sono rispettate le condizioni di cui agli art. 82 e segg., 90 e segg. e 100 LTF. Il termine è reputato osservato se gli atti scritti sono consegnati al Tribunale federale oppure, all'indirizzo di questo, alla posta svizzera o a una rappresentanza diplomatica o consolare svizzera al più tardi l'ultimo giorno del termine (art. 48 cpv. 1 LTF). Gli atti scritti devono contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati. La decisione impugnata e - se in possesso della parte ricorrente - i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati (art. 42 LTF).
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