Entscheiddatum: 24.10.2016Publikationsdatum: 28.12.2016
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Corte VI F-2958/2016
Sentenza del 24 ottobre 2016 Composizione Giudici Daniele Cattaneo (presidente del collegio), Andreas Trommer, Yannick Antoniazza-Hafner, cancelliere Reto Peterhans. Parti 1. A._______, 2. B._______, ricorrenti, contro Segreteria di Stato della migrazione (SEM), Quellenweg 6, 3003 Berna, autorità inferiore. Oggetto Rifiuto dell'autorizzazione d'entrata nello spazio Schengen concernente C._______ e D._______.
Fatti:
A. Il 15 febbraio 2016 C._______ e D._______, cittadini siriani nati nel (...) e nel (...), hanno sollecitato il rilascio di un visto umanitario presso la rappresentanza elvetica a Beirut (Libano) per recarsi in Svizzera, e meglio a E._______, presso i figli F._______ e G._______.
B. Con decisione notificata il 29 febbraio 2016 la summenzionata rappresentanza svizzera ha rifiutato il rilascio del visto richiesto dagli interessati mediante il modulo standard Schengen.
C. Il 9 marzo 2016 A._______ e B._______, familiari dei richiedenti, hanno inoltrato opposizione alla Segreteria di Stato della migrazione (SEM) contro la citata decisione della rappresentanza svizzera a Beirut ed hanno versato l'anticipo spese richiesto. Gli opponenti hanno presentato un atto unico concernente sia C._______ e D._______, sia H._______, figlio dei richiedenti ed anch'esso oggetto di una decisione di rifiuto del rilascio di visto umanitario da parte della rappresentanza svizzera a Beirut, il cui caso è stato trattato in un procedimento separato. Nella loro opposizione A._______ e B._______ hanno innanzitutto sollevato il fatto che C._______ ha subito un ictus cerebrale, per il quale in patria non vi sono le cure ed i medicamenti adeguati, vista la situazione di guerra in cui versa I._______, località in cui risiedono i richiedenti, situata nelle vicinanze di J._______, e le conseguenti condizioni disastrate dell'apparato medico-sanitario nella regione. Gli opponenti hanno altresì precisato che, vista la situazione di violenza generalizzata vigente nel governatorato di J._______ in cui vivono C._______ e D._______, i rischi per l'incolumità di questi ultimi sarebbero estremamente elevati. Per A._______ e B._______ va anche considerata la fede cristiana dei richiedenti che, unita alla presenza nella citata regione di gruppi armati formati da fondamentalisti islamici, espone maggiormente C._______ e D._______ al rischio di persecuzioni.
D. In data 14 aprile 2016 la SEM ha respinto la citata opposizione. L'autorità inferiore ha considerato che la partenza dallo spazio Schengen dei richiedenti al termine della validità del visto non sarebbe garantita tenuto conto in particolare della situazione socioeconomica in cui versa la Siria e visto che essi non hanno dimostrato di disporre di mezzi finanziari sufficienti. Per questi motivi la SEM ha ritenuto di non potere autorizzare l'entrata in Svizzera dei richiedenti sulla scorta di un visto Schengen di tipo C. L'autorità federale ha altresì confermato la decisione della rappresentanza svizzera di Beirut di rifiutare il rilascio di un visto con territorialità limitata (VTL) per motivi umanitari, ritenendo che, malgrado la difficile situazione del paese di origine dei richiedenti e sebbene questi ultimi siano di religione cristiana, essi non si trovano in una situazione di rigore caratterizzata da un pericolo diretto, serio e concreto per la loro integrità fisica.
E. A._______ e B._______ sono insorti avverso la decisione della SEM del 14 aprile 2016 mediante ricorso del 9 maggio 2016 (data del plico raccomandato: 11 maggio 2016) dinanzi al Tribunale amministrativo federale (di seguito: Tribunale). I ricorrenti hanno innanzitutto precisato di non avere richiesto il rilascio di un visto Schengen di tipo C, ma di avere unicamente postulato la concessione di un visto con territorialità limitata per motivi umanitari. Con riferimento al rifiuto di concedere un visto con territorialità limitata per motivi umanitari gli insorgenti hanno lamentato una presunta violazione del diritto di essere sentiti, vista la mancanza di un esame individualizzato del caso di specie da parte della SEM. Quest'ultima non si sarebbe in particolare chinata sulla questione inerente all'impossibilità per C._______ di avere accesso alle cure di cui necessita. Al contrario la situazione di guerra vigente in Siria implicherebbe l'impossibilità per il richiedente di ricevere le cure adeguate, ciò che lo porrebbe in una condizione di imminente pericolo di morte. I ricorrenti hanno in seguito sottolineato che lo stato di costante minaccia in cui vivrebbe il figlio H._______, il quale sarebbe stato ferito in un'esplosione e che le autorità del regime siriano vorrebbero arruolare nell'esercito regolare, con il conseguente rischio di perdere la vita in combattimento, si ripercuotono anche sui genitori C._______ e D._______. Infine, viste le particolarità del caso in esame, nonché in ragione dei mezzi limitati a disposizione degli interessati, i ricorrenti hanno postulato l'esenzione dal versamento delle spese processuali e del relativo anticipo.
F. Il Tribunale ha accolto quest'ultima richiesta con decisione incidentale del 14 giugno 2016 ed ha invitato l'autorità inferiore ad esprimersi in merito al ricorso presentato da A._______ e da B._______.
G. In data 20 giugno 2016 la SEM si è riconfermata nella decisione del 14 aprile 2016, considerando che i ricorrenti non hanno addotto argomentazioni che le permettono di modificare l'apprezzamento della fattispecie.
Diritto:
1.1 Riservate le eccezioni previste all'art. 32 LTAF, giusta l'art. 31 LTAF il Tribunale giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 PA prese dalle autorità menzionate all'art. 33 LTAF.
1.2 In particolare, le decisioni in materia di rifiuto dell'autorizzazione d'entrata in Svizzera rese dalla SEM - la quale costituisce un'unità dell'amministrazione federale come definita all'art. 33 lett. d LTAF - possono essere impugnate dinanzi al Tribunale, il quale statuisce in via definitiva (art. 1 cpv. 2 LTAF in relazione con l'art. 83 lett. c cifra 1 LTF).
1.3 Salvo i casi in cui la LTAF non disponga altrimenti, la procedura davanti al Tribunale è retta dalla PA (art. 37 LTAF).
1.4 A._______ e B._______ hanno diritto di ricorrere (art. 48 cpv. 1 PA), ed il loro ricorso, presentato nella forma e nei termini prescritti dalla legge, è ricevibile (art. 50 e 52 PA).
Ai sensi dell'art. 49 PA, i motivi di ricorso sono la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti nonché l'inadeguatezza, nella misura in cui un'autorità cantonale non abbia giudicato come autorità di ricorso. Il Tribunale applica d'ufficio il diritto federale nella procedura ricorsuale e non è vincolato in nessun caso dai motivi del ricorso (art. 62 cpv. 4 PA). Rilevante è in primo luogo la situazione di fatto al momento del giudizio (DTAF 2014/1 consid. 2 e giurisprudenza ivi citata).
La legislazione svizzera sugli stranieri non garantisce né il diritto d'entrata in Svizzera né quello al rilascio di un visto. La Confederazione elvetica, come tutti gli altri Stati, non è tenuta ad autorizzare di principio l'entrata di stranieri sul suo territorio. Tale decisione viene presa dalla Svizzera autonomamente in accordo con il diritto internazionale pubblico (cfr. DTAF 2014/1 consid. 4.1.1 e relativi riferimenti). Tuttavia la normativa di Schengen, ripresa dalla Svizzera con la conclusione degli accordi d'associazione a Schengen, limita le prerogative degli Stati firmatari in quanto, da un lato, la regolamentazione prevede delle condizioni uniformi per l'entrata nello spazio Schengen e del rilascio dei relativi visti e, dall'altro, obbliga gli Stati firmatari a rifiutare l'entrata e il rilascio di un visto qualora le condizioni previste non siano adempiute. Inoltre, se l'autorità competente per statuire sulla domanda di visto conclude all'adempimento da parte del richiedente delle condizioni per l'ottenimento e che non esiste alcun motivo di rifiuto, il visto deve in principio essere concesso. Nell'effettuare questo esame l'autorità dispone di un ampio margine di apprezzamento. Di conseguenza, come il Tribunale ha già rilevato a più riprese nella sua giurisprudenza, la normativa di Schengen non conferisce né un diritto all'entrata nello spazio Schengen né un diritto al rilascio di un visto (cfr. ibidem).
Inoltre, malgrado i Tribunali svizzeri e le autorità siano autonomi nell'applicazione e nell'interpretazione dell'acquis di Schengen, in quanto non esiste un obbligo giuridico di tenere conto dell'interpretazione data dalla Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE), il Tribunale, contribuisce all'applicazione e interpretazione uniforme del diritto Schengen. Di conseguenza, prende in considerazione la giurisprudenza della CGUE, evitando di scostarsene senza motivi oggettivi (cfr. DTAF 2014/1 consid. 4.1.2 e relativi riferimenti).
4.1 Le disposizioni sulla procedura in materia di visto nonché sull'entrata e sulla partenza dalla Svizzera si applicano soltanto in quanto gli accordi di associazione alla normativa di Schengen, elencati nell'allegato 1 numero 1 alla LStr (RS 142.20), non contemplino disposizioni divergenti (art. 2 cpv. 4 e 5 LStr).
4.2 Per quanto riguarda le condizioni d'entrata in Svizzera per un soggiorno non superiore a 90 giorni, l'art. 2 cpv. 1 dell'ordinanza concernente l'entrata e il rilascio del visto del 22 ottobre 2008 (OEV, RS 142.204), nel suo tenore del 4 maggio 2016, in vigore dal 16 maggio 2016, rinvia all'art. 6 del regolamento (UE) n. 399/2016 del Parlamento europeo e del Consiglio del 9 marzo 2016 che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen, GU L 77 del 23 marzo 2016, pagg. 1-52). Le condizioni d'entrata così previste corrispondono, sostanzialmente, a quelle elencate all'art. 5 LStr.
4.3 I richiedenti devono essere in possesso di uno o più documenti di viaggio validi che consentano di attraversare la frontiera e se richiesto, di un visto valido (lett. a e b), nonché giustificare lo scopo e le condizioni di soggiorno e disporre di mezzi finanziari sufficienti (lett. c, nonché art. 14 par. 1 lett. a-c del regolamento [CE] n. 810/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 luglio 2009, che istituisce un codice comunitario dei visti [Codice dei visti, GU L 243/1 del 15 novembre 2009, pagg. 1-58]). Inoltre, non devono essere segnalati nel Sistema d'informazione Schengen (SIS) ai fini della non ammissione e non essere considerati una minaccia per l'ordine pubblico, la sicurezza interna, la salute pubblica o le relazioni internazionali di uno degli Stati membri (lett. d ed e). Infine, sarà valutata in modo particolare la volontà dei richiedenti di lasciare gli Stati membri, prima della scadenza del visto richiesto (art. 21 par. 1 Codice dei visti; art. 5 cpv. 2 LStr).
4.4 Se le condizioni di rilascio di un visto uniforme per lo spazio Schengen non sono adempiute uno Stato membro può, a titolo eccezionale, rilasciare un visto di validità territoriale limitata per motivi umanitari o di interesse nazionale oppure in virtù di obblighi internazionali (art. 2 cpv. 4 e art. 12 cpv. 4 OEV, art. 25 par. 1 lett. a Codice dei visti e art. 6 par. 5 lett. c Codice frontiere Schengen).
4.5 Con la modifica urgente della LAsi (RS 142.31) del 28 settembre 2012, il Legislatore ha deciso di sopprimere la possibilità di depositare domande di asilo presso le ambasciate svizzere all'estero (cfr. art. 20 vLAsi, RU 1999 2262). L'abrogazione di tale disposizione, avvenuta il 29 settembre 2012, ha reso necessaria la possibilità di accordare la protezione della Svizzera alle persone direttamente e gravemente minacciate che si trovano all'estero. In virtù dell'art. 2 cpv. 4 OEV, entrato in vigore il 1° ottobre 2012, e conformemente alla normativa Schengen, la SEM può, in determinati casi, accordare un visto d'entrata in Svizzera per motivi umanitari, derogando alle condizioni generali previste dalla normativa Schengen concernenti il rilascio dei visti. La persona che entra in Svizzera in virtù di un visto umanitario deve depositare una domanda di asilo in Svizzera. Se ciò non avviene, essa dovrà lasciare la Svizzera dopo un soggiorno di tre mesi.
4.6 Un visto umanitario può essere rilasciato se, nel caso concreto, si può ritenere che la vita o l'integrità fisica di una persona sono direttamente, seriamente e concretamente minacciate nel suo paese d'origine o di provenienza. La persona interessata deve trovarsi in una situazione di particolare emergenza che renda indispensabile l'intervento delle autorità, da qui la necessità di concederle un visto d'entrata in Svizzera. Ciò può essere il caso per esempio in situazioni di conflitto armato estremamente gravi, situazioni di guerra particolarmente cruente o per sfuggire a una minaccia personale reale e imminente. La domanda di visto va esaminata con cura tenendo conto della minaccia attuale, della situazione personale e della situazione prevalente nello Stato d'origine o di provenienza. È imperativo esaminare attentamente le specificità della domanda di visto. Se l'interessato si trova già in uno Stato terzo, di norma si può considerare che non è più minacciato (cfr. DTAF 2015/5 consid. 4.1.3).
4.7 Le condizioni d'entrata nel quadro della procedura di rilascio del visto sono pertanto più restrittive di quelle vigenti nel quadro delle domande di asilo dall'estero (cfr. Messaggio del Consiglio federale del 26 maggio 2010 concernente la modifica della legge sull'asilo, FF 2010 3889, pagg. 3923- 3924; Istruzione della SEM del 25 febbraio 2014 relativa alle domande di visto per motivi umanitari [di seguito: Istruzione visto umanitario]; sentenza del TAF D-4107/2014 del 24 agosto 2015 consid. 3.6 in fine ed i riferimenti ivi citati).
5.1 C._______ e D._______ sono di nazionalità siriana, di conseguenza al fine di potere entrare in Svizzera essi necessitano dell'ottenimento di un visto (cfr. art. 4 OEV; nonché il regolamento [CE] n. 539/2001 del Consiglio del 15 marzo 2001 [GU L 81 del 21 marzo 2001, pagg. 1-7]).
5.2 Nella fattispecie, come del resto non risulta contestato nel ricorso (cfr. atto ricorsuale del 9 maggio 2016, pag. 2) e come rettamente ritenuto dall'autorità inferiore nella decisione impugnata alla quale si rinvia, un visto Schengen di tipo C non può essere concesso in quanto le condizioni per il rilascio non sono adempiute. In particolare, tenuto conto del contesto di guerra civile e violenza generalizzata in Siria, nonché della situazione personale dei richiedenti, essi non hanno fornito garanzie che lasceranno la Svizzera al momento della scadenza del visto.
6.1 Non essendo adempiute le condizioni per il rilascio di un visto Schengen di tipo C, di seguito verrà analizzato se sono dati i presupposti per la concessione di un VTL ai sensi dell'art. 2 cpv. 4 OEV e sulla base dell'Istruzione visto umanitario.
6.2 Preliminarmente, va rilevato che il Tribunale non è vincolato dalle istruzioni emesse dalla SEM. Tuttavia, senza un valido motivo non dovrebbe scostarsene in quanto queste istruzioni garantiscono soprattutto la parità di trattamento e permettono un'interpretazione adeguata al caso di specie delle norme giuridiche applicabili (cfr. Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, Vol. I, 3a ed. 2012, pagg. 427-430).
6.3 Lo scrivente Tribunale ritiene per i motivi che seguono che, come rettamente rilevato dall'autorità inferiore nel provvedimento querelato, gli interessati non si trovano in una situazione di particolare emergenza che rende indispensabile l'intervento delle autorità.
6.4 Va innanzitutto rilevato che quand'anche i ricorrenti abbiano fornito elementi a sostegno delle precarie condizioni di salute di C._______, essendo quest'ultimo stato colpito da un'apoplessia a seguito della quale necessita di cure e di medicamenti difficili da reperire nella regione di J._______, dagli atti all'inserto non risulta che i richiedenti si trovino in una situazione differente da quella dei propri connazionali nelle medesime condizioni. Sebbene sia indubbio che il sistema sanitario nella regione di residenza di C._______ e D._______ non presenti le stesse caratteristiche di quello elvetico per quanto concerne la presa a carico delle persone colpite da attacchi cerebrali, ciò non può indurre il Tribunale a considerare che gli interessati corrano un rischio diretto, serio e concreto per la propria integrità fisica. Occorre peraltro rilevare che i ricorrenti non hanno allegato l'esistenza di minacce o pericoli concreti per C._______ e D._______, inoltre non risulta che essi siano oggetto di persecuzioni. Come si è visto A._______ e B._______ si sono richiamati principalmente alle precarie condizioni di salute di C._______ ed al conseguente bisogno di cure mediche adeguate, tuttavia questa motivazione non può giustificare la concessione di un VTL per motivi umanitari. Lo stesso dicasi per quanto concerne il richiamo alla situazione del figlio dei richiedenti H._______ - il quale a detta dei ricorrenti sarebbe ricercato dall'esercito regolare siriano in quanto astretto all'obbligo di leva e nonostante sia stato ferito in un'esplosione nella città di J._______ - che per sfuggire a tale costrizione, ed alla conseguenze cattura da parte delle autorità, sarebbe costretto a nascondersi.
6.5 Occorre di transenna osservare come in sede d'opposizione i ricorrenti abbiano sostenuto che la situazione di minaccia nei confronti dei richiedenti sarebbe ulteriormente esacerbata in ragione della loro fede cristiana, in quanto questa minoranza sarebbe oggetto di regolari persecuzioni (cfr. opposizione del 9 marzo 2016, incarto Simic, pag. 53). Al proposito il Tribunale considera che, contrariamente a quanto asserito da A._______ e B._______, a I._______, città di residenza di C._______ e D._______, non vi siano in atto persecuzioni a danno della comunità cristiana. Il fatto che la popolazione di tale confessione debba fare fronte a carenze nella protezione contro atti di violenza perpetrata da entità criminali, così come al generale peggioramento delle condizioni di sussistenza e di sicurezza - ciò che comporta inevitabili, spiacevoli ed indubbiamente difficili conseguenze - non può essere ricondotto ad una persecuzione intensa e mirata contro detta minoranza religiosa, ma al contrario è da inserirsi nel contesto delle conseguenze della guerra civile che affligge la Siria e di conseguenza l'insieme della popolazione ivi residente.
6.6 In sintesi, sebbene la situazione personale di C._______ e D._______ sia indubbiamente difficile, viste le precarie condizioni di salute di C._______ ed in ragione del clima di violenza generalizzata che contraddistingue la regione in cui abitano, non vi sono elementi o indizi concreti per potere concludere che essi si trovano in un contesto tale da rendere indispensabile l'intervento delle autorità.
Pertanto, visto quanto precede, l'autorità inferiore ha rettamente ritenuto che gli interessati non si trovano in una situazione di pericolo concreta giustificante il rilascio di un visto per motivi umanitari, il ricorso non merita tutela e la decisione impugnata deve essere confermata.
Visto l'esito della procedura, le spese processuali andrebbero poste a carico dei ricorrenti (art. 63 cpv. 1 PA). Tuttavia, tenuto conto delle circostanze particolari del caso in esame, della domanda di assistenza giudiziaria formulata nel ricorso del 9 maggio 2016 e della situazione precaria dei richiedenti, si rinuncia a prelevare tali spese (art. 63 cpv. 1 in fine PA in combinato disposto con l'art. 6 lett. b del regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, RS 173.320.2]).
Non essendo impugnabile con ricorso in materia di diritto pubblico dinanzi al Tribunale federale, la presente pronuncia è quindi definitiva (art. 83 lett. c cifra 1 LTF).
(dispositivo alla pagina seguente)
Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronuncia:
Il ricorso è respinto.
Non si prelevano spese processuali.
Comunicazione a:
ricorrenti (raccomandata)
autorità inferiore (n. di rif. [...] + [...]; incarti di ritorno)
Il presidente del collegio: Il cancelliere: Daniele Cattaneo Reto Peterhans
Data di spedizione: