11034/84
Weber Franz c. Suisse
Arrêt no. 10/1989/170/226, 22 mai 1990
En l'affaire Weber, [1]
La Cour européenne des Droits de l'Homme, constituée, conformément à l'article 43 (art. 43) de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ("la Convention") et aux clauses pertinentes de son règlement[2]?, en une chambre composée des juges dont le nom suit:
M. R. Ryssdal, président,
Mme D. Bindschedler-Robert,
MM. B. Walsh,
R. Macdonald,
C. Russo,
J. De Meyer,
I. Foighel,
ainsi que de MM. M.-A. Eissen, greffier, et H. Petzold, greffier adjoint,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 26 janvier et 25 avril 1990.
Rend l'arrêt que voici, adopté à cette dernière date:
PROCEDURE
La demande de la Commission renvoie aux articles 44 et 48 (art. 44, art. 48) de la Convention ainsi qu'à la déclaration suisse reconnaissant la juridiction obligatoire de la Cour (article 46) (art. 46), la requête du Gouvernement aux articles 45, 47 et 48 (art. 45, art. 47, art. 48). Elles visent à obtenir une décision sur le point de savoir si les faits de la cause révèlent un manquement de l'État défendeur aux exigences des articles 6 § 1 et 10 (art. 6-1, art. 10).
En réponse à l'invitation prévue à l'article 33 § 3 d) du règlement, le requérant a manifesté le désir de participer à l'instance et a nommé son conseil (article 30).
La chambre à constituer comprenait de plein droit Mme D. Bindschedler-Robert, juge élu de nationalité suisse (article 43 de la Convention) (art. 43), et M. R. Ryssdal, président de la Cour (article 21 § 3 b) du règlement). Le 29 avril 1989, celui-ci en a désigné par tirage au sort les cinq autres membres, à savoir MM. B. Walsh, R. Macdonald, C. Russo, J. De Meyer et I. Foighel, en présence du greffier (articles 43 in fine de la Convention et 21 § 4 du règlement) (art. 43).
Ayant assumé la présidence de la Chambre (article 21 § 5 du règlement), M. Ryssdal a consulté par l'intermédiaire du greffier l'agent du Gouvernement, le délégué de la Commission et le conseil du requérant au sujet de la nécessité d'une procédure écrite (article 37 § 1). Conformément à l'ordonnance ainsi rendue le 6 juillet 1989, le greffe a reçu le mémoire du Gouvernement le 13 octobre et, le 16, celui du requérant.
Par une lettre arrivée le 13 décembre 1989, le secrétaire de la Commission a informé le greffier que le délégué s'exprimerait lors des audiences.
Le 6 juillet 1989, le président de la Cour a fixé au 23 janvier 1990 la date d'ouverture de la procédure orale après avoir recueilli l'opinion des comparants par les soins du greffier (article 38 du règlement).
Les débats se sont déroulés en public le jour dit, au Palais des Droits de l'Homme à Strasbourg. La Cour avait tenu immédiatement auparavant une réunion préparatoire.
Ont comparu:
M. P. Boillat, chef
de la section du droit européen et affaires internationales,
Office fédéral de la justice, agent,
M. C. Vautier, ancien juge cantonal vaudois,
M. J.P. Kureth, chef suppléant
de la section du droit européen et affaires internationales,
Office fédéral de la justice, conseils;
M. S.Trechsel, délégué;
Me R.Schaller, conseil.
La Cour a entendu en leurs déclarations, ainsi qu'en leurs réponses à ses questions, MM. Boillat et Vautier pour le Gouvernement, M. Trechsel pour la Commission et Me Schaller pour le requérant.
EN FAIT I. LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE
M. Franz Weber, journaliste de nationalité suisse, réside à Clarens, dans le canton de Vaud.
Le 2 avril 1980, le requérant et l'une des associations qu'il anime, Helvetia Nostra, portèrent plainte pour diffamation contre R.M., auteur d'une lettre parue dans le "Courrier des lecteurs" du journal "l'Est vaudois" sous le titre "Franz Weber vous berne". La lettre renfermait les passages suivants:
"Comme vous tous probablement, j'ai retiré de ma boîte aux lettres une nouvelle feuille de collecte par laquelle des gens sans scrupule viennent vous taper.
On en a vraiment ras le bol, et je pense que Franz Weber ferait mieux d'aller démolir les cheminées qui foisonnent dans le ciel de Bâle et en même temps protéger ses chers sujets les phoques prisonniers au zoo, que de nous casser les pieds avec ses initiatives, dont il vit à vos dépens si vous ne le savez pas encore.
Si M. Franz Weber avait le courage de présenter son bordereau d'impôt, vous seriez stupéfaits d'en prendre connaissance. Mais voilà, la liste des contribuables de la commune n'est pas rendue publique, et il est facile de se retrancher derrière cette sorte de censure, et de vivre par la bande aux crochets de braves personnes qui croient encore à l'utilité de ces marginaux, et par là témoignent de leur méfiance envers les autorités de notre pays tout entier, oh combien! démocratiquement élues par le peuple.
Que chacun ait le courage de faire comprendre à HELVETIA NOSTRA (que c'est beau pour vous entôler) qu'on en a assez de faire le jeu d'hommes qui vivent à vos crochets et dont la manière d'agir frise le code.
(...)."
Ouï par le juge d'instruction ("juge informateur") de l'arrondissement de Vevey-Lavaux, R.M. reconnut le caractère virulent de ces accusations, l'attribuant à une dépression nerveuse dont il souffrait à l'époque. M. Weber refusa toute conciliation. Afin d'établir la vérité de ses allégations, R.M. l'invita alors à produire un certain nombre de pièces concernant sa situation financière ainsi que celle de ses associations.
Le juge informateur prescrivit, le 4 novembre 1980, la communication des statuts et des comptes des deux derniers exercices d'Helvetia Nostra et de la Fondation Franz Weber. Faute de les avoir reçus, il rendit le 22 janvier 1981 une ordonnance de séquestre, mais il dut la renouveler le 13 avril 1981 car le requérant n'y avait pas obtempéré.
En mai 1981, M. Weber transmit sous pli scellé les comptes d'Helvetia Nostra mais non ceux de la Fondation. Deux ordonnances ultérieures de séquestre ne furent pas exécutées.
Mécontent de la manière dont le juge informateur s'acquittait de sa tâche, le requérant déposa, le 1er mars 1982, une plainte pénale pour abus d'autorité et contrainte, mais le juge d'instruction du canton de Vaud refusa d'y donner suite, sur quoi M. Weber récusa en bloc le tribunal cantonal.
Inculpé de diffamation (article 173 du code pénal), R.M. fut déféré le 1er mars 1982 au tribunal de police du district de Vevey. Il en appela de l'ordonnance de renvoi, mais le tribunal d'accusation le débouta le 25 mai 1982.
Le 2 mars 1982, lors d'une conférence de presse tenue à Lausanne, le requérant informa le public de la poursuite en diffamation contre R.M., des ordonnances de production et de séquestre des comptes des associations et de la remise de ces derniers sous pli scellé. Il indiqua, en outre, qu'il avait introduit une demande en récusation et une plainte contre le juge informateur. M. Weber avait déjà divulgué les trois premiers renseignements lors d'une conférence de presse tenue le 11 mai 1981 à Berne et au cours de laquelle il avait dénoncé "le complot que les autorités vaudoises [avaient] monté contre lui dans le but de l'intimider".
A. La procédure devant le président de la cour de cassation pénale du Tribunal cantonal vaudois
Le 3 mars 1982, les quotidiens "Gazette de Lausanne", "24 heures" et "Tribune/Le Matin" rapportèrent les déclarations du requérant.
Le président de la cour de cassation pénale du canton de Vaud ouvrit d'office, en vertu de l'article 185 § 3 du code vaudois de procédure pénale, une instruction sommaire pour violation du secret de l'enquête. Par une lettre du 10 mars 1982, il enjoignit à M. Weber de fournir, dans les dix jours, des informations sur ce qu'il avait dit exactement le 2 mars 1982.
Le requérant répondit le 22 mars 1982. Il nia avoir donné des "renseignements sur les opérations de l'enquête" et invoqua les articles 6 et 10 (art. 6, art. 10) de la Convention.
"II. 1. Franz Weber invoque l'article 6 (art. 6) de la Convention européenne des Droits de l'Homme (CEDH) et critique la procédure prévue par l'art. 185 al. 3 du code de procédure pénale (CPP) qui est la même que celle prévue aux art. 384 al. 2, 386 al. 2 et 336 CPP. Ce grief n'est pas pertinent, car l'art. 6 (art. 6) CEDH ne s'applique pas à la procédure sommaire d'instruction prévue pour ces contraventions de procédure du droit cantonal, réservé par l'art. 335 ch. 1 al. 2 du code pénal (CP), au motif qu'il ne s'agit pas d'une 'accusation en matière pénale'.
(...)
Franz Weber fait encore valoir qu'il n'a pas révélé des faits secrets le 2 mars 1982, ces faits étant déjà tombés dans le domaine public à la suite de sa conférence de presse du 11 mai 1981.
Aucune instruction n'ayant été ouverte à la suite de la conférence de presse du 11 mai 1981 et Franz Weber n'ayant pas eu l'occasion d'user de son droit d'être entendu, il n'y a pas lieu de s'en occuper dans la présente procédure. En outre, l'action pénale sera prescrite (art. 12 de la loi pénale vaudoise, 4 de la loi sur les contraventions, 109 CP) à bref délai.
Il est exact qu'à la suite de la conférence de presse du 11 mai 1981, les faits relatés lors de la conférence de presse du 2 mars 1982 étaient connus de tout le monde, mais cela est sans importance, car la violation du secret de l'enquête consiste à 'révéler' un fait qui devrait être tenu secret. Peu importe dès lors que le fait qui devait être tenu secret fût connu d'un nombre limité ou indéterminé de personnes parce que le secret a déjà été violé par un tiers ou par le même auteur.
L'élément objectif de l'infraction prévue et réprimée par l'art. 185 CP est donc réalisé. Cette contravention est punissable même si elle a été commise par négligence (art. 4 de la loi pénale vaudoise, 6 de la loi sur les contraventions). Il est manifeste qu'en l'espèce Franz Weber a agi intentionnellement.
En révélant qu'il avait demandé la récusation du magistrat instructeur, Franz Weber révélait l'existence de l'enquête, mais l'on peut douter qu'il s'agisse là d'un 'renseignement sur l'enquête'.
La révélation du dépôt d'une plainte pénale, qui peut être constitutive d'une autre infraction, ne tombe pas sous le coup de l'art. 185 CP, notamment lorsque la plainte fait l'objet d'un refus de suivre.
Franz Weber admet lui-même que la violation du secret de l'enquête était délibérée. L'argument d'une sorte d'état de nécessité qu'il invoque ne vaut rien puisqu'il avait la possibilité de recourir au Tribunal d'accusation contre les ordonnances de séquestre des comptes de la fondation Franz Weber et de l'association Helvetia Nostra, possibilité qu'il utilisa deux jours plus tard.
(...)."
B. La procédure devant la cour de cassation pénale du Tribunal cantonal vaudois
"(...)
En l'espèce, le fait de révéler le dépôt d'une plainte pénale - le 2 avril 1980 contre [R.M.] et le 1er mars 1982 contre le magistrat instructeur - n'est pas un renseignement sur l'enquête, sinon dans la mesure où il implique - et révèle - que l'enquête a été ouverte (...), mais il est exact qu'il peut constituer une infraction (diffamation, calomnie, de la part du plaignant). L'article 185 du code de procédure pénale (CPP) n'est donc pas applicable à la révélation du dépôt de la première plainte parce qu'elle était punissable comme diffamation et à la révélation du dépôt de la seconde plainte parce qu'il n'y a pas eu d'enquête ouverte. Le prononcé est donc bien fondé sur ce point.
La révélation de la récusation n'est pas un renseignement sur l'enquête. L'objet de l'enquête n'est pas la récusation et en révélant une demande de récusation, on ne dit rien sur l'objet de l'enquête, son contenu, ses résultats. Reste en revanche qu'on révèle l'existence de ladite enquête; mais une telle révélation n'est pas punissable selon l'art. 185 CPP, puisque la révélation était punissable comme diffamation.
La révélation des ordonnances de production et de séquestre des comptes au dossier constitue des renseignements sur l'enquête.
Reste à savoir si l'on peut parler de révélation dans la mesure où les faits avaient déjà été livrés au public lors d'une précédente conférence de presse.
(...)
L'article 185 CPP, qui tend aussi et même principalement à protéger l'intérêt public au déroulement d'une enquête dans les meilleures conditions, interdit la communication par une partie de renseignements tirés du dossier; il suffit donc que les faits soient de nature secrète, sans qu'ils soient nécessairement encore secrets; la communication de faits de nature secrète à quelqu'un qui les connaît déjà à la suite d'une précédente indiscrétion est donc punissable. D'ailleurs, le recourant ne saurait se prévaloir de la notoriété alors que celle-ci est due à une première révélation faite par lui-même.
C'est donc à juste titre que le recourant a été condamné.
(...)."
Enfin, la cour de cassation pénale annula d'office l'inscription de l'amende au contrôle cantonal. Elle nota que d'après le droit vaudois et nonobstant leur convertibilité en journées d'"arrêts", les amendes pour "contravention de procédure", telle que la violation du secret de l'enquête, revêtaient un caractère disciplinaire car elles visaient à assurer le déroulement normal de l'instruction. Sur ce point, le droit cantonal se distinguait du droit fédéral.
C. La procédure devant le Tribunal fédéral
M. Weber saisit le Tribunal fédéral d'un recours de droit public. Il invoquait les articles 10 et 6 (art. 10, art. 6) de la Convention. A ses yeux, ce dernier trouvait à s'appliquer en raison de la nature pénale de l'amende infligée, convertible, selon l'article 18 bis d'un arrêté du 23 janvier 1942, en une peine privative de liberté.
Le 16 novembre 1983, le Tribunal fédéral rejeta le recours. Il releva notamment:
"(...)
(...)
En l'espèce, le recourant encourait une amende maximale de 500 fr. (art. 185 al. 1 CPP vaud.) et s'est vu infliger une amende de 300 fr. Au regard du droit vaudois, une telle sanction relève typiquement du domaine de la discipline procédurale. Cela n'est cependant pas décisif selon les juridictions européennes.
De telles règles visent en général surtout les avocats, auquel cas leur caractère disciplinaire ne fait pas de doute; les parties à une procédure pénale peuvent cependant être soumises elles aussi à une certaine discipline. On doit certes admettre que la mesure prise à l'égard du recourant aurait pu l'être sur la base d'une combinaison entre l'art. 184 CPP vaud., qui instaure le secret de l'enquête, et de l'art. 293 du code pénal (CP), qui punit des arrêts ou de l'amende celui qui aura livré à la publicité des actes d'une instruction ou des débats d'une autorité qui sont secrets en vertu de la loi. L'application du code pénal aurait alors justifié celle de l'art. 6 par. 1 (art. 6-1) CEDH. Tel n'a cependant pas été le cas, et c'est sur la base d'une règle de procédure cantonale que le recourant s'est vu infliger une sanction dont le caractère disciplinaire ou pénal ne peut être déterminé qu'en appréciant son degré de sévérité.
Le recourant démontre, non sans pertinence, qu'une telle amende est convertible en 10 jours d'arrêts en vertu de l'art. 12 de l'arrêté vaudois sur le recouvrement des amendes et leur conversion en arrêts. Une telle procédure ne laisse en effet qu'un pouvoir d'appréciation très limité à l'autorité et ne lui permet en tout cas pas de répondre après coup aux exigences posées par l'art. 6 (art. 6) CEDH. Le recourant perd cependant de vue que l'art. 49 ch. 3 al. 2 du code pénal suisse (CPS) permet au juge d'exclure la conversion lorsque le condamné aura apporté la preuve qu'il est, sans sa faute, dans l'impossibilité de payer l'amende. Dans de telles conditions, l'éventualité d'une peine privative de liberté ne saurait fonder le caractère pénal de la sanction prise en l'espèce.
Au demeurant, si l'amende infligée en l'espèce n'est pas d'un montant négligeable, elle entre cependant dans la catégorie des sanctions qui, par leur nature, leur durée ou leurs modalités, sont réputées ne pas causer un préjudice important. L'éventualité d'une conversion en une peine privative de liberté n'y change rien, puisqu'elle est possible dans le seul cas où le recourant refuserait de s'acquitter de l'amende par pure mauvaise volonté. Les garanties instituées à l'art. 6 par. 1 (art. 6-1) CEDH n'étaient donc pas applicables, en l'occurrence."
Le requérant s'acquitta de l'amende en janvier 1985.
II. LE DROIT INTERNE PERTINENT
A. Le code vaudois de procédure pénale
Article 184
"Toute enquête demeure secrète jusqu'à sa clôture définitive.
Les magistrats ou fonctionnaires ne peuvent communiquer ni pièce ni renseignement sur l'enquête, sinon aux experts, aux témoins ou à une autorité, dans la mesure où la communication est utile à l'instruction ou justifiée par des motifs d'ordre administratif ou judiciaire."
Article 185
"Les parties, leurs conseils et les employés de ceux-ci, ainsi que les experts et les témoins, sont tenus de respecter le secret de l'enquête, sous peine d'une amende jusqu'à cinq cents francs, à moins que l'acte ne soit punissable en vertu d'autres dispositions.
La peine prévue à l'alinéa précédent est prononcée, d'office ou sur dénonciation, par le président de la Cour de cassation.
Celui-ci statue après une instruction sommaire."
En 1983, le requérant fut le promoteur de l'initiative constitutionnelle "pour une justice pénale à visage humain", qui tendait, entre autres, à voir abroger l'article 185. Elle correspondait à la démarche des auteurs du code genevois de procédure pénale de 1977, qui n'assortit d'aucune sanction l'obligation de respecter le secret de l'instruction, dont il exempte même complètement les témoins, le plaignant, l'accusé et leurs conseils. Au référendum du 20 mai 1984, le peuple du canton de Vaud rejeta l'initiative Weber à une nette majorité.
B. Le code pénal suisse
"Celui qui, sans en avoir le droit, aura livré à la publicité tout ou partie des actes, d'une instruction ou des débats d'une autorité qui sont secrets en vertu de la loi ou d'une décision prise par l'autorité dans les limites de sa compétence sera puni des arrêts ou de l'amende."
C. L'arrêté cantonal vaudois du 23 janvier 1942 sur la poursuite des amendes et leur conversion en arrêts
Article 8
"Si le condamné n'a ni payé, ni racheté l'amende et qu'une poursuite paraît devoir rester infructueuse, le préfet convertit l'amende en arrêts.
(...)
Le préfet peut toutefois exclure en tout temps la conversion si le condamné lui apporte la preuve qu'il est, sans sa faute, dans l'impossibilité de payer l'amende."
Article 12
"Le taux de conversion est d'un jour d'arrêts pour trente francs d'amende; il n'est pas tenu compte des fractions inférieures à trente francs; la durée des arrêts ne peut pas dépasser trois mois.
(...)."
Article 14
"Le département adresse dans les 24 heures dès leur réception, au préfet du for du tribunal qui a statué, les expéditions des jugements et décisions comportant condamnation à une amende qui lui sont communiqués.
Il ordonne au préfet d'exécuter le jugement ou la décision."
Article 15
"Si le condamné n'a ni payé, ni racheté l'amende et qu'une poursuite paraît devoir rester infructueuse, le préfet en informe le département en vue de faire convertir l'amende en arrêts, à moins que cette conversion n'ait d'emblée été exclue par le jugement ou la décision en cause."
Article 17
"Le président du tribunal décide s'il y a lieu de convertir l'amende en arrêts, conformément à l'article 49 du code pénal, et procède selon les articles 459 et 460 du code de procédure pénale.
(...)."
Article 18 bis
"En cas d'amendes prononcées à raison de contraventions à des dispositions de procédure pénale ou civile, les articles 14 et 15 sont applicables.
Dans le cas de l'article 15, le département fera rapport au magistrat compétent, lequel pourra convertir l'amende en arrêts, totalement ou partiellement; il avisera le département de sa décision.
Les articles 8 et 10 à 13 sont applicables à la conversion, avec cette réserve que le magistrat compétent pour statuer est:
a) le président du tribunal cantonal pour les amendes prononcées par lui-même ou par le tribunal en corps;
b) le président des différentes sections ou cours du Tribunal cantonal pour les amendes prononcées par lui-même ou par la section ou cour;
(...)."
III. LA RÉSERVE DE LA SUISSE À L'ARTICLE 6 § 1 (art. 6-1) DE LA CONVENTION
A. Libellé
"Le principe de la publicité des audiences proclamé à l'article 6, paragraphe 1 (art. 6-1), de la Convention ne sera pas applicable aux procédures qui ont trait (...) au bien-fondé d'une accusation en matière pénale et qui, conformément à des lois cantonales, se déroulent devant une autorité administrative.
Le principe de la publicité du prononcé du jugement sera appliqué sans préjudice des dispositions des lois cantonales de procédure civile et pénale prévoyant que le jugement n'est pas rendu en séance publique, mais est communiqué aux parties par écrit."
B. L'arrêt Schaller
"Au demeurant, l'expression 'autorité administrative' ne figure pas dans le texte de la Convention, mais bien dans celui de la réserve que la Suisse a faite au sujet du principe de la publicité des débats et des jugements énoncé à l'art. 6 (art. 6) de la Convention européenne des Droits de l'Homme (CEDH). Il ne s'agit donc pas d'une notion conventionnelle qui devrait être interprétée selon le principe de la confiance, c'est-à-dire dans le sens que les autres États signataires pourraient et devraient de bonne foi lui donner, ni directement selon les art. 31 et 32 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969, que la Suisse n'a pas encore ratifiée. Une réserve faite au moment de la ratification d'un traité est une déclaration unilatérale qui doit être interprétée, en général, par référence au droit interne de l'État qui l'a adoptée, comme une disposition légale ou réglementaire.
Une interprétation conforme à la volonté de l'État déclarant permet, s'agissant d'une réserve, de prendre en considération l'objectif réel visé par cette dernière, dont la justification découle précisément des particularités du droit national (...).
Dès lors, il convient de prendre en considération le sens que le Gouvernement et le Parlement helvétiques ont voulu donner à cette expression 'autorité administrative'. Si les Chambres fédérales ont accepté la réserve sans discussion ni commentaire, le Conseil fédéral a donné les précisions suivantes dans son Message de 1968 (FF [Feuille fédérale] 1968 II p. 1118/1119):
'(...) En Suisse, ainsi que nous l'avons relevé plus haut, les autorités administratives peuvent être appelées à trancher des litiges de droit privé et à prononcer des peines comme le ferait un juge pénal. Or la procédure administrative n'est en principe pas publique. Il en va de même de la procédure devant les tribunaux administratifs, malgré son caractère contradictoire. Il est en outre douteux que le principe de la publicité soit applicable de manière générale à la procédure en matière pénale administrative.'
En revanche, dans son Message du 4 mars 1974 (FF 1974 I p. 1020), le Conseil fédéral s'est contenté d'affirmer que la procédure devant les autorités administratives n'est pas publique.
Il est donc possible de confirmer la jurisprudence de l'arrêt R. et consorts du 25 novembre 1982 précité. Au regard du Message de 1968, on constate que la Suisse entendait exclure l'application du principe de la publicité des débats et du jugement non seulement devant l'administration, mais aussi devant les tribunaux administratifs malgré le caractère contradictoire de cette procédure. D'ailleurs, il serait compatible avec le principe de la bonne foi d'admettre que la réserve n'est pas applicable à telle ou telle autorité en raison de son organisation, mais bien plutôt des fonctions qu'elle exerce, en l'occurrence des fonctions administratives.
cc) C'est avec raison que l'autorité intimée a considéré pouvoir faire application de la réserve faite au sujet de l'art. 6 (art. 6) CEDH et a admis qu'en Suisse 'le droit disciplinaire relève du droit administratif et les autorités qui l'appliquent exercent une compétence administrative'."
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION 25. M. Weber a saisi la Commission le 15 mai 1984 (requête no 11034/84). Il alléguait un manquement aux exigences de l'article 6 § 1 (art. 6-1) de la Convention (droit à un procès équitable et public en vue d'une décision sur une "accusation en matière pénale"), en ce que la procédure sommaire avait été menée en chambre du conseil et sans audition des parties et des témoins. Il prétendait aussi que l'imposition d'une amende constituait une atteinte injustifiée à son droit à la liberté d'expression, garanti par l'article 10 (art. 10).
Le texte intégral de son avis et de l'opinion dissidente dont il s'accompagne figure en annexe au présent arrêt[3].
CONCLUSIONS PRESENTEES A LA COUR PAR LE GOUVERNEMENT 27. À l'audience, le Gouvernement a confirmé les conclusions qui figuraient dans son mémoire. Elles invitaient la Cour à dire
"quant à l'article 6 § 1 (art. 6-1) de la Convention
à titre principal, que cette disposition n'est pas applicable au cas d'espèce;
à titre subsidiaire, que compte tenu de la réserve formulée par la Suisse à cette disposition, le principe de publicité n'était pas applicable à la procédure litigieuse;
quant à l'article 10 (art. 10) de la Convention
EN DROIT I. SUR LA VIOLATION ALLEGUEE DE L'ARTICLE 6 § 1 (art. 6-1)
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement [et] publiquement (...), par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera (...) du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice."
Eu égard aux thèses respectives du Gouvernement et de la Commission, il échet de trancher en premier lieu la question de l'applicabilité de l'article 6 (art. 6).
A. Sur l'applicabilité de l'article 6 § 1 (art. 6-1)
La Commission se prononce dans le même sens à la majorité.
La Cour a déjà eu à se prononcer sur un problème analogue dans deux affaires relatives à la discipline militaire (arrêt Engel et autres du 8 juin 1976, série A no 22) et au maintien de l'ordre dans le contexte carcéral (arrêt Campbell et Fell du 28 juin 1984, série A no 80). Tout en reconnaissant aux États le droit de distinguer entre droit pénal et droit disciplinaire, elle s'est réservé le pouvoir de s'assurer que la frontière ainsi tracée ne porte pas atteinte à l'objet et au but de l'article 6 (art. 6). Elle utilisera en l'espèce les critères qui se dégagent sur ce point de sa jurisprudence constante (voir entre autres, outre les deux arrêts précités, l'arrêt Öztürk du 21 février 1984, série A no 73).
Il importe d'abord de savoir si les dispositions définissant l'infraction litigieuse relèvent, selon la technique juridique de l'État défendeur, du droit pénal, du droit disciplinaire ou des deux à la fois. De valeur relative, cet élément ne constitue qu'un simple point de départ.
La base légale de la condamnation de M. Weber résidait dans l'article 185 du code vaudois de procédure pénale (paragraphe 20 ci-dessus) et non dans l'article 293 du code pénal suisse (paragraphe 21 ci-dessus). Dans son arrêt du 16 novembre 1983, le Tribunal fédéral admit que la mesure prise à l'encontre du requérant aurait pu se fonder sur leur combinaison (paragraphe 19 ci-dessus), mais ajouta qu'il n'en allait pas ainsi en l'occurrence. Quant au mot "peine" employé à l'article 185, il fournit une certaine indication mais n'est pas déterminant.
D'après le Gouvernement, la condamnation incriminée visait à réprimer la violation d'une règle destinée à protéger la personnalité de l'inculpé et le déroulement objectif de la procédure en mettant à l'abri de toute pression, et notamment de celle des media, le juge chargé de la conduire. De son côté, la Commission estime que l'article 185 vaut pour un cercle limité de personnes ayant pour caractéristique commune de participer à une enquête judiciaire; bien qu'étrangères au personnel rattaché à l'administration de la justice, elles entreraient dans un "rapport spécial de sujétion" avec les autorités compétentes, ce qui justifierait de les astreindre à une discipline spéciale.
La Cour ne souscrit pas à cette argumentation. Les sanctions disciplinaires ont en général pour but d'assurer le respect, par les membres de groupes particuliers, des règles de comportement propres à ces derniers. Par ailleurs, la divulgation de renseignements sur une enquête encore pendante constitue, dans une large majorité des États contractants, un acte incompatible avec de telles règles et réprimé par des textes de nature diverse. Tenus par excellence au secret de l'instruction, les magistrats, les avocats et tous ceux qui se trouvent étroitement mêlés au fonctionnement des juridictions s'exposent en pareil cas, indépendamment de sanctions pénales, à des mesures disciplinaires qui s'expliquent par leur profession. Les "parties", elles, ne font que participer à la procédure en qualité de justiciables; elles se situent donc en dehors de la sphère disciplinaire de la justice. Comme l'article 185 concerne virtuellement la population tout entière, l'infraction qu'il définit, et qu'il assortit d'une sanction punitive, revêt un caractère "pénal" au regard du deuxième critère.
En ce qui concerne le troisième - la nature et le degré de sévérité de la sanction encourue - la Cour note que l'amende pouvait s'élever à 500 francs suisses (paragraphe 20 ci-dessus) et être convertie en arrêts sous certaines conditions (paragraphe 22 ci-dessus). L'enjeu revêtait donc une importance assez grande pour entraîner la qualification pénale, au sens de la Convention, du manquement imputé au requérant.
En conclusion, l'article 6 (art. 6) s'appliquait en l'espèce.
B. Sur la validité de la réserve suisse à l'article 6 § 1 (art. 6-1)
Dans son rapport, la Commission n'aborde pas la question puisqu'elle conclut à l'inapplicabilité de l'article 6 (art. 6). Son délégué a cependant plaidé que si la Cour ne la suivait pas sur ce terrain, elle se trouverait inévitablement amenée à constater, nonobstant la réserve, une violation dudit article (art. 6), que les autorités cantonales compétentes aient rempli des fonctions judiciaires ou des tâches administratives: dans le premier cas il y aurait méconnaissance manifeste de l'exigence de publicité, dans le second un organe administratif aurait jugé au fond une affaire pénale.
Il incombe à la Cour de rechercher si la réserve sous examen répond aux conditions de l'article 64 (art. 64).
Elle ne remplit manifestement pas l'une d'elles, le gouvernement suisse n'y ayant pas joint "un bref exposé de la loi" - ou des lois - "en cause". Or l'exigence du paragraphe 2 de l'article 64 (art. 64-2) "constitue à la fois un élément de preuve et un facteur de sécurité juridique"; elle "vise à offrir, notamment aux Parties contractantes et aux organes de la Convention, la garantie que la réserve ne va pas au-delà des dispositions explicitement écartées par l'État concerné" (arrêt Belilos précité, série A no 132, pp. 27-28, § 59). Sa méconnaissance ne viole pas "une simple exigence de forme", mais "une condition de fond" (ibidem). Partant, il échet de considérer comme non valide la réserve suisse en question.
Cela étant, il ne s'impose pas de déterminer si ladite réserve revêtait un "caractère général" incompatible avec l'article 64 § 1 (art. 64-1).
C. Sur l'observation de l'article 6 § 1 (art. 6-1)
Le requérant avait par conséquent droit, en principe, à une audience publique sur le bien-fondé de l'"accusation" portée contre lui. Or le président de la cour de cassation pénale n'en tint aucune: il rendit sa décision après une instruction sommaire et purement écrite, comme le prévoit l'article 185 du code vaudois de procédure pénale (paragraphe 20 ci-dessus). De son côté, la cour de cassation pénale rejeta le recours de l'intéressé sans débats préalables ainsi que l'y autorisait l'article 431 §§ 2 et 3 du même code (paragraphe 17 ci-dessus). La publicité de la procédure devant le Tribunal fédéral n'a pas suffi à combler la double lacune ainsi observée: saisi par la voie du recours de droit public, il ne put contrôler que l'absence d'arbitraire et non trancher l'ensemble des questions de fait et de droit en litige (voir, mutatis mutandis, l'arrêt Belilos précité, série A no 132, pp. 31-32, §§ 71-72). En outre, le Gouvernement ne prétend pas que M. Weber eût renoncé au bénéfice de pareilles audiences; l'affaire ne relevait du reste d'aucune des exceptions énumérées dans la seconde phrase de l'article 6 § 1 (art. 6-1).
Il y a donc eu violation de l'article 6 § 1 (art. 6-1).
II. SUR LA VIOLATION ALLEGUEE DE L'ARTICLE 10 (art. 10)
"1. Toute personne a droit à la liberté d'expression. Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération de frontière. Le présent article n'empêche pas les États de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d'autorisations.
Le Gouvernement combat cette thèse, tandis que la Commission y souscrit.
Il y a eu sans conteste ingérence d'une autorité publique dans l'exercice du droit garanti par l'article 10 (art. 10). Elle résulte de la décision du président de la cour de cassation pénale, du 27 avril 1982, que cette dernière a confirmée le 15 octobre 1982. Une telle immixtion n'enfreint pourtant pas la Convention si les exigences du paragraphe 2 (art. 10-2) du texte précité se trouvent observées.
Il s'agissait bien d'une sanction "prévue par la loi", parce que fondée sur l'article 185 du code vaudois de procédure pénale; les comparants s'accordent d'ailleurs à le reconnaître.
Commission, Gouvernement et requérant concentrent leurs argumentations respectives sur la légitimité du but poursuivi par la mesure litigieuse et sur sa nécessité "dans une société démocratique".
A. Légitimité du but poursuivi
Pour la Commission, l'article 185 vise manifestement à assurer l'autorité du pouvoir judiciaire; rien ne donnerait à penser qu'on l'ait utilisé en l'occurrence à quelque autre fin.
Selon M. Weber au contraire, le dessein véritable, mais inavoué, des juridictions cantonales consistait à intervenir dans un combat politique pour "écraser dans l'oeuf" toute critique du fonctionnement de la justice vaudoise. Pareil objectif d'intimidation et de censure irait à l'encontre du pluralisme et de la tolérance qui caractérisent la société démocratique.
B. Nécessité "dans une société démocratique"
La Commission n'estime pas "nécessaire", "dans une société démocratique", l'ingérence dont se plaint M. Weber. D'après elle, celui-ci avait un "intérêt légitime" à "s'exprimer sur une procédure qui le concern[ait] au premier chef", intérêt "rejoi[gnant] celui du public à être informé". Du reste, infliger une sanction "pour révélation de faits déjà livrés au public" ne saurait passer pour correspondre à un "besoin social impérieux".
Le Gouvernement ne méconnaît pas la réalité de pareil intérêt du public, mais il en dénonce l'exploitation "partisane" par l'accusé. Il reproche à M. Weber d'avoir tenté de porter le débat sur la place publique afin d'obtenir un procès conforme à ses propres conceptions de l'équité.
Selon la jurisprudence constante de la Cour, les États disposent d'une certaine marge d'appréciation pour juger de la nécessité d'une ingérence, mais elle va de pair avec un contrôle européen s'exerçant à la fois sur la loi et sur les décisions qui l'appliquent, même quand elles émanent d'une juridiction indépendante (voir notamment l'arrêt Groppera Radio AG et autres du 28 mars 1990, série A no 173, p. 28, § 72). La Cour a donc compétence pour rechercher, eu égard aux faits et circonstances de la cause, si une "sanction" se concilie avec la liberté d'expression. La nécessité d'une restriction visant l'un des buts qu'énumère l'article 10 § 2 (art. 10-2) doit se trouver établie de manière convaincante (arrêt Barthold du 25 mars 1985, série A no 90, p. 26, § 58).
La Cour relève, sans y attribuer un poids décisif, que le requérant jouissait d'une notoriété certaine en raison de son engagement pour la protection de la nature. Ses interventions énergiques, sur les plans tant national qu'international, avaient soulevé de vifs débats dans le public, éveillant un large écho dans la presse. Partant, un procès le concernant, et dont le déroulement s'avéra, par certains de ses aspects, "peu orthodoxe" selon l'expression du Tribunal fédéral (paragraphe 19 ci-dessus), ne pouvait que susciter l'intérêt de tous ceux qui suivaient de près son action.
Il importe surtout de relever que lors de sa conférence de presse du 2 mars 1982 à Lausanne, M. Weber répéta pour l'essentiel ses déclarations du 11 mai 1981. Il n'y ajouta que deux renseignements nouveaux: le fait qu'il avait récusé le juge d'instruction et porté plainte contre lui pour abus d'autorité et contrainte (paragraphe 11 ci-dessus). Le président de la cour de cassation pénale concéda lui-même, dans sa décision du 27 avril 1982 (paragraphe 16 ci-dessus), que "tout le monde" connaissait déjà les trois autres circonstances relatées, à savoir la poursuite en diffamation contre R.M., les ordonnances de production et de séquestre des comptes et la remise de ces derniers sous pli scellé (paragraphe 13 ci-dessus). Or dans son arrêt du 15 octobre 1982, la cour de cassation pénale jugea que seule la révélation des ordonnances de production et de séquestre des comptes tombait sous le coup de l'article 185 (paragraphe 17 ci-dessus). Ces informations avaient déjà été fournies au public par le requérant le 11 mai 1981 à Berne; par là même, elles avaient perdu leur caractère secret.
Pour le Gouvernement il ne s'agit pas là d'une constatation déterminante, en raison de la nature formelle du secret visé aux articles 184 et 185 du code. D'après la jurisprudence et la doctrine suisses en la matière, la simple communication de l'un des éléments d'une instruction judiciaire suffirait à consommer l'infraction; leur notoriété antérieure, leur importance ou leur caractère plus ou moins secret n'entreraient en ligne de compte que pour la fixation du montant de l'amende.
Cet argument ne convainc pas la Cour. Aux fins de la Convention, l'intérêt de garder secrets les faits susmentionnés n'existait plus le 2 mars 1982. A cette date, la sanction infligée au requérant n'apparaissait donc plus nécessaire pour atteindre le but légitime poursuivi. Il en serait allé, peut-être, différemment lors de la première conférence de presse, mais les autorités vaudoises n'ayant pas engagé de poursuites à l'époque, la Cour n'a pas à se pencher sur la question.
Quant à la thèse selon laquelle les déclarations incriminées de M. Weber pouvaient s'interpréter comme une tentative de pression sur le juge informateur et donc nuire à la bonne marche de l'enquête, la Cour relève qu'au 2 mars 1982 l'enquête se trouvait pratiquement en état, car la veille le juge avait renvoyé R.M. en jugement (paragraphe 12 ci-dessus), et que dès ce moment pareille tentative eût été tardive et, partant, inefficace. Sans doute R.M. recourut-il contre ce renvoi, mais même si son appel empêchait l'ordonnance de renvoi de devenir définitive, les opérations de l'enquête n'en restaient pas moins suspendues (paragraphe 12 ci-dessus). Sous cet aspect non plus, il ne s'imposait pas d'infliger une sanction à l'intéressé.
III. SUR L'APPLICATION DE L'ARTICLE 50 (art. 50)
"Si la décision de la Cour déclare qu'une décision prise ou une mesure ordonnée par une autorité judiciaire ou toute autre autorité d'une Partie Contractante se trouve entièrement ou partiellement en opposition avec des obligations découlant de la (...) Convention, et si le droit interne de ladite Partie ne permet qu'imparfaitement d'effacer les conséquences de cette décision ou de cette mesure, la décision de la Cour accorde, s'il y a lieu, à la partie lésée une satisfaction équitable."
Les prétentions formulées par le requérant en vertu de ce texte visent aussi bien l'octroi d'une réparation pécuniaire que le remboursement de frais et dépens.
Pour dommage moral, M. Weber sollicite une indemnité de 5.000 francs suisses. La Cour estime toutefois que le constat de violation des articles 6 et 10 (art. 6, art. 10) constitue sous ce rapport une satisfaction équitable suffisante.
Pour frais et dépens afférents aux instances suivies en Suisse puis devant les organes de la Convention, le requérant réclame une somme de 8.482,50 francs suisses, dont il fournit le détail.
Le Gouvernement juge ce montant "raisonnable" et se déclare prêt à le payer si la Cour conclut à une violation de la Convention. De son côté, le délégué de la Commission le trouve "modeste et tout à fait justifié".
Souscrivant à cette opinion, la Cour accueille la demande en question.
PAR CES MOTIFS, LA COUR
Dit, par six voix contre une, que l'article 6 § 1 (art. 6-1) de la Convention s'appliquait en l'espèce et a été enfreint;
Dit, à l'unanimité, qu'il y a eu violation de l'article 10 (art. 10);
Dit, à l'unanimité, que l'État défendeur doit verser au requérant, pour frais et dépens, la somme de 8.482,50 francs suisses (huit mille quatre cent quatre-vingt-deux cinquante);
Rejette, à l'unanimité, la demande de satisfaction équitable pour le surplus.
Fait en français et en anglais, puis prononcé en audience publique au Palais des Droits de l'Homme à Strasbourg, le 22 mai 1990.
Rolv RYSSDAL
Président
Marc-André EISSEN
Greffier
Au présent arrêt se trouve joint, conformément aux articles 51 § 2 (art. 51-2) de la Convention et 53 § 2 du règlement, l'exposé des opinions séparées suivantes:
opinion dissidente de Mme Bindschedler-Robert;
opinion concordante de M. De Meyer.
R.R.
M.-A.E.
**OPINION DISSIDENTE DE Mme BINDSCHEDLER-ROBERT, JUGE**
En cette affaire, j'ai voté contre l'applicabilité de l'article 6 (art. 6) et cela, pour les raisons suivantes.
La Cour a admis dans les affaires Engel et autres (série A no 22, § 81) et Öztürk (série A no 73, §§ 48 et s.) que la Convention permettait à l'État d'établir une distinction entre affaires pénales, d'une part, et affaires disciplinaires ou contraventions administratives, d'autre part, seules les premières relevant automatiquement de l'article 6 (art. 6) de la Convention; mais elle a ajouté qu'il ne s'ensuivait pas que la qualification ainsi adoptée par l'État était déterminante aux fins de la Convention et qu'une infraction considérée comme non pénale par la législation étatique pouvait entraîner l'applicabilité de l'article 6 (art. 6) selon que la nature de l'infraction et/ou la sévérité de la sanction le justifieraient.
Dans la présente affaire, la majorité a admis le caractère pénal de l'infraction considérée au motif que, l'article pertinent du code vaudois de procédure pénale s'appliquant virtuellement à l'ensemble de la population, elle se situait en dehors de la sphère disciplinaire.
Au vu de l'arrêt prononcé dans l'affaire Engel et autres, où la Cour a admis le caractère disciplinaire de l'affaire parce qu'il s'agissait de normes juridiques "régissant le fonctionnement des forces armées", on pourrait considérer qu'en l'occurrence aussi, où la disposition applicable a pour but de protéger le bon fonctionnement d'un autre service public, la justice, la contravention en question peut être à bon droit qualifiée de disciplinaire. Même si l'on considère que cette conception du droit disciplinaire est trop large, il n'en résulte pas nécessairement que l'infraction revête un caractère pénal au sens de la Convention.
En effet, si l'on veut bien observer que le comportement que l'article 185 entend réprimer se situe dans une sphère bien déterminée, assurer le bon déroulement d'une procédure judiciaire, et qu'en lui appliquant non pas les dispositions du code pénal suisse, mais une disposition du code vaudois de procédure pénale, l'autorité de poursuite qualifiait elle-même l'infraction comme étant d'importance mineure, on peut admettre qu'il s'agit là d'une infraction de caractère administratif violant une simple disposition d'ordre. Quant à la sanction encourue, elle n'est pas d'une gravité telle qu'elle comporterait l'applicabilité de l'article 6 (art. 6). Cela est sans doute une question d'appréciation, mais il me paraît que la Cour n'a pas suffisamment tenu compte des conditions qui régissent la transformation éventuelle d'une amende en arrêts: la volonté délibérée de ne pas la payer et non seulement l'impossibilité de le faire dans laquelle l'intéressé se trouverait sans sa faute. Pour l'intéressé, le non-paiement eût été délibéré et la transformation en arrêts voulue. Il n'y a donc pas lieu, comme le fait la majorité, de prendre en considération la possibilité de transformation pour apprécier la gravité de la sanction encourue. Du reste, ainsi qu'il résulte de l'affaire Engel et autres, toute sanction consistant en une privation de liberté n'a pas nécessairement le caractère pénal au sens de l'article 6 (art. 6), si, ni par sa nature, ni par sa durée, ni par ses modalités d'exécution, elle ne saurait causer un préjudice important. Par ailleurs, le montant maximum de l'amende (500 CHF) - l'amende infligée en l'espèce s'élevait à 300 CHF - n'apparaît pas comme considérable dans le contexte suisse, ni susceptible de provoquer un dommage important. Sous cet angle non plus donc, qualifier la contravention de pénale au sens de la Convention ne m'apparaît pas justifié.
J'ajouterai que le caractère punitif et dissuasif de la sanction encourue ne me paraît pas devoir modifier cette appréciation, ce caractère étant le propre de toute sanction et toute contravention appelant nécessairement une sanction.
Ce qui précède m'amène donc à dire qu'à mon humble avis, l'article 6 (art. 6) n'était en l'occurrence pas applicable et que par conséquent il n'a pu être violé. J'ajouterai que, si j'étais arrivée à une autre conclusion sur l'applicabilité, j'aurais comme mes collègues considéré qu'il y avait violation de cette disposition.
**OPINION CONCORDANTE DE M. DE MEYER, JUGE**
En ce qui concerne la réserve suisse à l'article 6 § 1 (art. 6-1) de la Convention[4], je confirme, pour autant que de besoin, les observations que j'ai faites en 1988 à propos de l'affaire Belilos2.
Note du greffier: L'affaire porte le n° 10/1989/170/226. Les deux premiers chiffres désignent son rang dans l'année d'introduction, les deux derniers sa place sur la liste des saisines de la Cour depuis l'origine et sur celle des requêtes initiales (à la Commission) correspondantes.
? Note du greffier: Les amendements au règlement entrés en vigueur le 1er avril 1989 s'appliquent en l'espèce.
Note du greffier: Pour des raisons d'ordre pratique il n'y figurera que dans l'édition imprimée (volume n° 177 de la série A des publications de la Cour), mais chacun peut se le procurer auprès du greffe.
Arrêt du 29 avril 1988, série A n° 132, p. 36.
Arrêt du 29 avril 1988, série A n° 132, p. 36.
§§ 23, 24 et 36 à 38 de l'arrêt.