TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
A 13 3
Priuli in qualità di Giudice unico e Zanolari come attuaria ad hoc
SENTENZA
del 31 gennaio 2014
nella vertenza di diritto amministrativo
A._____,
rappresentato dall‘Avvocato lic. iur. Andrea Toschini,
ricorrente
contro
Comune X._____,
rappresentato dall‘Avvocato lic. iur. Fabrizio Keller,
convenuto
concernente tassa per le acque luride
1. In data 9 ottobre 2012 il Comune X._____ ha staccato una decisione con la quale poneva a carico di A._____, residente a Y._____ e proprietario di una casa di vacanze a X._____, la tassa per l’uso canalizzazione 2012, calcolata in conformità a due unità per un importo totale di fr. 470.00 più IVA, ovvero fr. 507.60. Con decisione dell’11 dicembre 2012, comunicata il 12 dicembre 2012, il Municipio X._____ ha respinto il reclamo di A._____ del 24 ottobre 2012 contro la rispettiva fattura.
2. Nel tempestivo ricorso presentato il 25 gennaio 2013 al Tribunale amministrativo, A._____ chiedeva l’annullamento della decisione dell’11 dicembre 2012 e della tassa per l’uso canalizzazione 2012 emessa il 9 ottobre 2012. In via eventuale chiedeva il rinvio degli atti al comune convenuto per prendere una nuova decisione. A mente del ricorrente, i principi determinanti per la protezione delle acque a livello di legge federale e cantonale dovrebbero avere la precedenza. In particolare il principio della causalità, che negli ultimi anni avrebbe assunto sempre maggior importanza e indicherebbe la necessità di allestire un sistema contributivo per il prelievo di tasse ricorrenti che non considererebbe solo il probabile o possibile uso dell’infrastruttura pubblica degli impianti per le acque di scarico, ma anche dell’effettivo uso della stessa e della quantità di acque di scarico consegnate. Il comune convenuto invece considererebbe in base al regolamento canalizzazioni soltanto gli abitanti adulti per immobile, senza tener conto, in modo inammissibile, dei minori di diciotto anni e le case di vacanze in modo arbitrario sempre con un’unica tassa (fattore 2 unità), senza tenere minimamente conto del volume, del valore e dell’occupazione dell’edificio. Concludendo il ricorrente affermava che i principi dell’uguaglianza di trattamento, dell’equivalenza e di causalità sarebbero inequivocabilmente violati.
3. Nella sua presa di posizione il comune convenuto postulava la reiezione del ricorso, affermando che al comune non sarebbe noto se il ricorrente, in qualità di proprietario di una casa di vacanze a X._____, avesse una compagna o dei figli e tanto meno sarebbero disposti dei controlli relativi all’utilizzazione della casa di vacanze, la quale sarebbe dotata di quattro camere con una superficie abitativa di 84.7 m² e un volume abitativo di 599 m³ e con un fondo su cui sorge di 125 m². Le normative della legge federale e cantonale sulla protezione delle acque e i principi dedotti dalle stesse dell’esistenza di una base legale in senso formale, della copertura dei costi, dell’equivalenza e dell’uguaglianza di trattamento sarebbero pienamente rispettati in merito alle tasse per l’uso della canalizzazione. Giusta l’art. 43 del regolamento canalizzazioni comunale la tassa base per unità verrebbe stabilita in base al risultato d’esercizio, ripartito sul numero di abitanti equivalenti e moltiplicato con fattori di schematizzazione che avrebbero un’oggettiva giustificazione (per ogni abitante adulto fattore 1; per unità abitativa casa di vacanze fattore 2; alberghi, ristoranti e pensioni per numero posti letto fattore 0.50; etc.). Considerando che per l’anno 2011 il comune avrebbe avuto in merito allo smaltimento delle acque di scarico delle uscite di fr. 129'144.40 (capitolo 710 canalizzazione del consuntivo annuale), l’unità base della tassa per l’uso canalizzazione sarebbe stata fissata a fr. 235.00, IVA esclusa. Siccome il ricorrente non sarebbe persona domiciliata nel comune convenuto e nemmeno minorenne, il presente ricorso sarebbe irricevibile per quanto atterrebbe l’esenzione dei minori ai diciotto anni domiciliati nel comune. Per quanto riguarda la tassa per principio dovuta dal ricorrente, siccome la sua casa di vacanze sarebbe allacciata alla canalizzazione comunale, si dovrebbe tenere conto che potrebbe ospitare come abitazione primaria da ben quattro a sei persone adulte e dunque la tassa sarebbe da due a tre volte superiore alla tassa che sarebbe stata prelevata. Il fatto che il ricorrente abbia un’utilizzazione limitata della casa di vacanza non potrebbe essere considerato. In ogni caso visto che l’abitazione potrebbe essere affittata o messa a disposizione gratuitamente a terzi, significherebbe, che l’intensità d’uso potrebbe essere alquanto elevata. Inoltre andrebbe considerato che il solo fatto di essere allacciati alla canalizzazione causerebbe al comune spese fisse di fr. 80’000.00 (capitolo 710.331.00 e 01, 710.380.00, 710.390.00 del consuntivo annuale), ovvero oltre il 60% dei costi totali, che andrebbero comunque addebitati alle abitazioni secondarie allo stesso modo che per le abitazioni dei domiciliati.
4. Replicando il ricorrente sottolineava che lui vivrebbe da solo e utilizzerebbe l’abitazione di vacanze al massimo da cinque a sei settimane l’anno. Alla luce dell’art. 43 del regolamento canalizzazioni i dati delle dimensioni delle abitazioni o il valore assicurativo dell’immobile sarebbero totalmente ininfluenti; unico criterio base per la tassazione sarebbe il numero di abitanti maggiorenni. Tenendo conto del fatto che la tassa per unità sarebbe di fr. 235.00, risulterebbe la presa in considerazione di 549 unità (fr. 129'144.40 ÷ fr. 235.00). Dal sito internet del comune convenuto risulterebbe un numero di 487 abitanti. Se nel calcolo fosse stata considerata una popolazione di minorenni del 20%, equivalente a ca. 100 persone, la tassa per unità sarebbe stata di ca. fr. 202.00 (fr. 129’144.40 ÷ 639). Il ricorrente, che sarebbe solo e che soggiornerebbe soltanto circa un mese all’anno a X._____, pagherebbe la stessa tassa come una famiglia di residenti composta da due adulti e tre figli minorenni. Alla luce della prassi del Tribunale amministrativo illustrata nella sentenza STA A 11 55 ciò sarebbe però inammissibile. Questa prassi consentirebbe una riscossione del 70% della tassa fissa per la copertura dei costi fissi in base al valore di stima del fabbricato.
5. Il comune convenuto rinviava nella duplica agli argomenti della presa di posizione e precisava, che la schematizzazione del comune sarebbe lecita in base alla prassi del Tribunale amministrativo. Soltanto il cittadino domiciliato che non avrebbe figli minorenni potrebbe essere penalizzato dalla norma. Il ricorrente invece non sarebbe nella stessa situazione come i cittadini domiciliati e sarebbe trattato come tutti gli altri proprietari di residenze secondarie. La citata sentenza STA A 11 55 riconoscerebbe che la metà dei costi potrebbe essere considerata come costo fisso. Il comune non potrebbe installare per motivi economici contatori per le acque di scarico e infine, per le residenze secondarie, non sarebbe possibile controllare la reale presenza di tutti i villeggianti sul territorio. Il regolamento canalizzazione del comune inoltre rispetterebbe il criterio del consumo medio pro capite di un cittadino adulto e pertanto anche il principio di causalità, perché la tassa si fonderebbe esattamente sulla spesa contenuta nel consuntivo.
Considerando in diritto:
1. a) Giusta l'art. 43 cpv. 3 della legge sulla giustizia amministrativa [LGA; CS 370.100]), il Tribunale amministrativo decide nella composizione di Giudice unico, quando il valore litigioso non supera i fr. 5'000.00 e non è prescritta una composizione di cinque giudici. Nel caso in oggetto, il valore litigioso è di fr. 507.60. Ne consegue che la controversia è di competenza del Giudice unico.
b) Oggetto del presente ricorso è la decisione su reclamo dell’11 dicembre 2012, comunicata il 12 dicembre 2012, che conferma la tassazione dell’uso canalizzazione del 9 ottobre 2012. La questione che si pone è se la decisione impugnata – inclusa la tassazione antecedente – rispetti o meno i principi dell’equivalenza, dell’uguaglianza di trattamento e di causalità. Nell’ambito di ricorsi giudiziari contro decisioni comunali (Art. 49 cpv. 1 lett. a LGA) il Tribunale amministrativo esamina incidentalmente la conformità delle norme applicate a quelle superiori (sia federali che cantonali) e ai principi che ne derivano.
c) In merito alla legittimazione del ricorrente va sottolineato che pure le sue obiezioni inerenti i criteri sulla tassazione degli abitanti domiciliati compresa l’esenzione dei minorenni nel comune convenuto, che vengono confrontati con quelli dei proprietari di case di vacanze, sono in ogni caso ricevibili e devono quindi essere esaminate.
2. a) Giusta l’art. 10 della legge federale sulla protezione delle acque (LPAc; RS 814.20), i cantoni provvedono alla costruzione di canalizzazioni pubbliche e di stazioni centrali di depurazione per le acque di scarico inquinate provenienti dalle zone edificabili e da gruppi di edifici esistenti che si trovano fuori dalla zona edificabile (cpv. 1 lett. a e b). I cantoni provvedono affinché i costi di costruzione, esercizio, manutenzione, risanamento e sostituzione degli impianti per le acque di scarico che servono per scopi pubblici siano finanziati mediante emolumenti o altre tasse conformemente al principio di causalità. L’ammontare delle tasse è fissato tenendo conto in particolare del tipo e della quantità di scarico prodotte, degli ammortamenti necessari a mantenere il valore degli impianti, degli interessi, degli investimenti pianificati per la manutenzione, il risanamento e la sostituzione degli impianti nonché per il loro adattamento alle esigenze legali o per l’ottimizzazione del loro esercizio (art. 60a LPAc). Anche se le condizioni quadro dell’art. 60a LPAc aumentano le esigenze quanto ai criteri di ripartizione dei costi, spetta attualmente ancora sempre al diritto cantonale e a quello comunale concretizzarli (DTF 128 I 50; STA A 04 99).
b) Secondo la prassi del Tribunale federale (vedi sentenza 2C_103/2010 del 27.9.2010, cons. 4.2) il principio di causalità permette essenzialmente di definire la cerchia delle persone tenute al pagamento anche delle tasse di utilizzazione. Dal punto di vista della commisurazione, le tasse citate soggiacciono per contro ai principi della copertura dei costi e dell’equivalenza. Il principio della copertura dei costi, anch’esso ancorato nell’art. 60a LPAc, esige una ragionevole correlazione fra il gettito globale delle tasse di utilizzazione e l’ammontare complessivo dei costi generati (art. 60a cpv. 3 LPAc; DTF 126 I 180 cons. 3a aa pag. 188; 124 I 111 cons. 6c pag. 20; sentenze 2C_817/2008 del 27 gennaio 2009 cons. 9.1 e 2P.45/2003 del 28 agosto 2003 cons. 5.3). Il principio dell’equivalenza, che discende da quello della proporzionalità, dispone invece che l’ammontare della singola tassa deve rimanere in rapporto adeguato con la prestazione fornita dall’ente pubblico (DTF 126 I 180 cons. 3a bb pag. 188; sentenza 2C_656/2008 del 28 agosto 2008 cons. 3.3.). Infine il divieto dell’arbitrio e il principio dell’uguaglianza giuridica pongono ulteriori limitazioni all’esazione (Wyss, Kausalabgaben, 2009, pag. 56 s.). In questo contesto il Tribunale federale ha comunque ripetutamente deciso che, salvo nei casi in cui la loro applicazione porti a risultati manifestamente ingiustificati, le tasse in oggetto possono essere prelevate anche in base a criteri schematici (sentenze 2C_847/2008 dell’8 settembre 2009 cons. 2 e 2C_656/2008 del 29 maggio 2009 cons. 3.3).
c) A livello cantonale l’art. 6 della legge d'introduzione della legge federale sulla protezione delle acque (Legge cantonale sulla protezione delle acque, LCPAc; CS 815.100) sottolinea il principio di causalità e stabilisce che deve sopportare i costi colui che causa provvedimenti ai sensi della presente legge o della legge federale. Giusta l’art. 39 della legge sui comuni del Cantone dei Grigioni (CS 175.050) viene imposto ai comuni di coprire il proprio fabbisogno fra l’altro con tasse per le prestazioni speciali e per quanto possibile ed esigibile, secondo il principio di causalità mediante tasse causali. Nel comune convenuto il prelievo della tassa d'uso delle canalizzazioni è retto dall'art. 43 del regolamento canalizzazioni del 23 settembre 2003, giusta il quale:
“Le tasse annuali d’utilizzazione e d’esercizio dovute dai proprietari degli immobili vengono stabilite dal Municipio in base al risultato d’esercizio e sul numero degli abitanti equivalenti.
Per il calcolo dell’abitante equivalente (AE) valgono le disposizioni dell’Associazione Svizzera degli specialisti per canalizzazioni in analogia al Consorzio Depurazione B._____:
Descrizione: Fattore
·Abitanti (da 18 anni) 1.00
·Abitazioni di vacanza (per unità abitative) 2.00
·Alberghi, Ristoranti, pensioni (numero letti) 0.50
·Alberghi, Ristoranti, Pensioni (numero posti
a sedere, terrazze escluse) 0.25
·Case di cura (numero posti letto) 1.00
Campeggi:
·Accantonamento rifugi militari e PC 0.10
·Industrie e artigianato per dipendente 0.10
Altro:
·Piscine (ogni 50 m3 allacciate alla rete comunale) 0.50
Le tasse stato 1.1. come pure per i casi non contemplati dal presente regolamento, sono stabilite dal Municipio.“
d) Nell’ottica materiale del diritto tributario il cittadino è chiamato su base legale a versare delle tasse all’amministrazione pubblica come singolo indennizzo per una prestazione da questa ricevuta (tasse causali). Tenor costante prassi, le tasse per l’uso della canalizzazione sono delle tasse d’utilizzazione, le quali costituiscono, a causa del loro scopo, degli oneri preferenziali che il cittadino versa allo stato onde contribuire ai costi di gestione e manutenzione di una struttura pubblica dalla quale trae vantaggi particolari (sentenza del TF, ZBl 105 [2004] 263, 266). La tassa d’utilizzazione della canalizzazione deve rispettare i principi menzionati nel precedente cons. 2 a e b di causalità, della copertura dei costi e della proporzionalità ovvero dell'equivalenza secondo la terminologia comunemente invalsa in materia di tributi causali (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6a ed., Zurigo/San Gallo 2010, n. 2625a e 2625b). Infine per poter esigere il versamento di una retribuzione a titolo di tassa, l’amministrazione pubblica necessita di una base legale in senso formale che deve almeno stabilire le premesse, la misura dell’impostazione e la cerchia dei soggetti fiscali (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit., n. 2625c).
3. a) Nel presente caso non è controversa la conformità della decisione impugnata al principio della base legale in senso formale e al principio della copertura dei costi. Entrambi i principi non vengono contestati dal ricorrente. Quindi è da esaminare la conformità della decisione impugnata che viene retta dal citato art. 43 del regolamento comunale ai principi di causalità, dell’equivalenza nonché all’uguaglianza di trattamento.
b) Il ricorrente rinvia nella sua motivazione in merito alla violazione del principio di causalità alla sentenza del Tribunale amministrativo A 11 55, nella quale viene riassunta la prassi giudiziaria. Sia dapprima rilevato che la citata sentenza nel frattempo con sentenza del 16 dicembre 2013 2C_995/2012 è stata confermata in merito alla tassa per le acque luride (cons. 6) e annullata per quanto riguarda la tassa per l’acqua potabile). La sentenza A 11 55 contiene le indicazioni per comuni che calcolano le tasse ricorrenti in base al valore di stima del fabbricato. Secondo il Tribunale amministrativo è inammissibile prelevare tasse d’uso soltanto in base al valore fisso del valore di stima e quindi è irrinunciabile ripartire la tassa in una tassa base che non può superare il 70% della tassa percepita e una tassa variabile basata sul consumo effettivo. Nel presente caso il comune convenuto riscuote invece le proprie tasse sulla base del risultato d’esercizio annuo in merito allo smaltimento delle acque di scarico, ripartito sul numero d’abitanti equivalenti. Trattandosi di due modi di esazione delle tasse completamente differenti, il rinvio alle regole stabilite nella sentenza A 11 55 non può essere pertinente e nemmeno ammesso.
c) Alla luce delle determinanti basi legali e dei principi che ne derivano enunciati nel precedente cons. 2 la riscossione delle tasse d’uso nel comune convenuto in applicazione dei costi totali effettivi causati dallo smaltimento delle acque di scarico, nonostante la mancanza di contatori nelle singole unità allacciate, è sostenibile. L’occorrenza che lo scarico del singolo utente non possa essere individuato per motivi giustificabili a titolo di economia amministrativa non esclude che la totalità degli utenti sia chiamata a pagare i costi dello smaltimento delle acque di scarico. Per questa ragione il principio di causalità è rispettato in quanto vengono considerati esclusivamente i costi effettivi causati da tutti gli allacciati alla canalizzazione del comune convenuto. Questi costi effettivi a mente dell’art. 43 del regolamento canalizzazioni vengono poi ripartiti sul numero degli abitanti equivalenti (AE) secondo le disposizioni dell’Associazione svizzera degli specialisti per canalizzazioni in analogia al Consorzio Depurazione B._____, che per l’anno in questione è risultato di 549 unità, vale a dire in ogni caso paragonabile al totale degli abitanti del Comune X._____, che secondo l’Annuario cantonale 2012 per il 2010 raggiungeva un totale, comprese tutte le fasce d’età e quindi pure i minorenni, di 535 abitanti. Il totale di 487 abitanti ripreso dal ricorrente dal sito internet del comune convenuto si riferisce esplicitamente al 2007 ed è quindi superato. Visto comunque che per la ripartizione dei costi da una parte sono stati ripresi i valori degli abitanti equivalenti riconosciuti dagli specialisti svizzeri competenti in materia e che le schematizzazioni sono per principio ammesse dalla prassi sia del Tribunale federale che del Tribunale amministrativo, i calcoli teorici del ricorrente non possono in alcun modo scalfire il metodo di ripartizione stabilito dal comune convenuto, che tiene in definitiva conto in generale in modo corretto appunto dei costi effettivi di ogni anno e di tutti gli abitanti equivalenti.
d) In particolare il ricorrente critica il fatto che per la ripartizione dei costi totali sul singolo utente il comune convenuto si fondi su schematizzazioni che distinguono fra la popolazione domiciliata e i proprietari delle case di vacanze. Questa distinzione è sia comprensibile che giustificabile per il motivo, che i domiciliati noti al comune vengono tassati in misura più precisa rispetto ai proprietari delle case di vacanze, dove al comune è soltanto nota l’esistenza dell’immobile e dunque deve per forza ricorrere a ulteriori schematizzazioni. Inoltre non regge il confronto avanzato da un proprietario di casa di vacanze, che sostiene di vivere da solo, con una famiglia domiciliata composta di due adulti e tre minorenni. Semmai è lecito paragonare una famiglia domiciliata composta di due adulti e tre minorenni con un’altra famiglia, proprietaria di una casa di vacanze, composta anch’essa di due adulti e tre minorenni; entrambi pagano – in virtù dell’art. 43 del regolamento in questione – il contributo per due persone rispettivamente per due unità. Inoltre la tassa percepita non è manifestamente sproporzionata alla prestazione offerta dall’amministrazione pubblica, considerando che oltre il 60% dei costi per lo smaltimento delle acque di scarico figura come costo fisso. Seguendo la prassi che le fattispecie uguali sono da trattare in senso uguale e quelle disuguali in senso disuguale (crf. DTF 134 I 23, 42 con riferimenti) e ricordando il fatto che obiettivamente è più difficile controllare la presenza dei proprietari di vacanze che quella dei domiciliati, la tassazione dei proprietari di case di vacanze per l’utilizzazione della canalizzazione in base alla quantità totale annuale d’acqua di scarico effettiva è coerente ai principi sia dell’equivalenza che dell’uguaglianza di trattamento.
e) In sintesi quindi il ricorso deve essere respinto e merita conferma la decisione impugnata concernente la tassa d’uso canalizzazione per il 2012.
4. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza (art. 73 cpv. 1 LGA) mentre al comune convenuto, che ha agito nell’esercizio delle proprie attribuzioni ufficiali, non spettano ripetibili (art. 78 cpv. 2 LGA).
Il Giudice unico decide:
1. Il ricorso è respinto.
2. Vengono prelevate
fr.
300.--
fr.
266.--
totale
fr.
566.--
il cui importo sarà versato da A._____ entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira.
[Vie di diritto]
[Comunicazioni]
Con sentenza del 14 ottobre 2014 il Tribunale federale ha, per quanto ammissibile, accolto il ricorso e annullata la sentenza del 31 gennaio 2014 del Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni (2C_244/2014).