Praxis Verwaltungsgericht

Enteignung 11

Espropriazione

Indennità d’espropriazione. Buona fede.

• **Affermazioni fattedall’autorità in merito al valoredi stima diun fondoassegnato alla****ZP/IP (cons.**4a).

• Principio dellabuona fede(cons. 4b).

• **Nell’evenienza, violazionedella buonafede ammessa (cons.**4c–h).

Enteignungsentschädigung. Treu und Glauben.

• Behördliche Angaben bezüglich des Schätzungswertes eines indie ZöBAeingezonten Grundstückes**(E. 4a).**

• **Grundsatz vonTreu undGlauben (E.**4b).

• **Verletzung von****Treu und Glauben vorliegend bejaht (E.**4c–h).

Considerandi:

4. a) In data 5 luglio 2000 ai privati convenuti nell’ambito

del presente procedimento veniva comunicatoche la loro speci- fica particella veniva inclusa nella ZP/IP eche«la commissione di stima, incaricata dall’autorità edilizia, ha stimato il valore della particella in questione a 25.–* fr./m2».** Mentre per il comunericor- rente tale comunicazione non potrebbe in alcun modo pregiudi- care la fissazione del valore dell’indennità d’espropriazione do- vuta per i fondi nellaZP/IP, i privati convenuti ritengono di aver potuto in buona fede intendere la comunicazione come un’assicu- razione sul prezzoche il comune sarebbe stato disposto acorri- spondere per i loro fondi e di aver conseguentemente accettato la revisione della pianificazione del 2001, affidandosi a tale impegno. Nell’evenienza in esame, già dalla semplice interpretazione della comunicazione fatta ai proprietari fondiari si palesa il ben fondato delle loro pretese. Questa interpretazione corrisponde del resto al sensoche i destinatari potevano e dovevanoragionevolmente dare a tale comunicazione in virtù delle regole della buona fede (ocosiddetto«principio** dell’affidamento»DTF 120V 452cons. 5a), considerando il testo e il contesto della comunicazione e tenendo conto anche di tutte le circostanzeche l’hanno preceduta e ac- compagnata, e questo per i motiviche seguono.*

1. Ilprincipio dellabuona fedeancorato all’art.9 CF*–** ap- plicabile a tutto l’ambito dell’attività dello Stato – conferisce ad ogni individuo la facoltà di esigereche l’autorità statale si con- formialle suepromesse esia coerentenei propricomportamenti, evitando di contraddirsi o di deludere la fiducia da essa ragione- volmente suscitata**(DTF** 131II 627cons. 6.1,130 I26 cons.8.1, 125 I219 cons.2c, 122II 123cons. 3b/cce 121I 181cons. 2a).Esso vuole chel’amministrazione egli amministratisi comportinoreci- procamente inmodo leale.In particolare,l’amministrazione deve astenersida qualsiasicomportamento proprioa trarrein inganno l’amministrato e non deve poter trarre alcun vantaggio da un at- teggiamentoscorretto opoco chiaroda partesua (DTF129 II381 cons. 7.1e 124II 269cons. 2a).A certecondizioni, ilcittadino può ancheesigere chel’amministrazione siconformi allepromesse o alleassicurazioni chequesta gliha fattoe chenon ingannila fidu- ciache egli ha legittimamente posto in essa (DTF 128 II 125 cons.10b/aa e118 Ib582 cons.5a). Allostesso modoil dirittoalla tutela della buona fede può essere invocato in presenza di un comportamento dell’amministrazione suscettibile di risvegliare nell’amministrato un’aspettativa ouna legittimasperanza (DTF 129 II 381 cons. 7.1e 126 II 387 cons. 3a con riferimenti). Questo diritto esiste soltanto a determinate e cumulative condi- zioni: l’autorità deve anzitutto essere intervenuta in una circo-stanza concretanei confrontidi unapersona determinata**(DTF** 125 I274 cons.4c); essadeve avere,o esserereputata avere,agito nel rispetto dei limiti della sua competenza; l’invalidità o l’errore dell’atto sul quale l’amministrato ha improntato il suocomporta- mentonon dovevaessere immediatamentericonoscibile; l’ammi- nistratostesso deveessersi fondatosu questeassicurazioni osu tale comportamentoper prenderedisposizioni chenon puòmodi- ficare senzasubire unpregiudizio (DTF121 V66 cons.2a); infine, ein ognicaso, lasituazione giuridicanon deveessersi modificata trail momentoin cuil’autorità siè pronunciatae quelloin cuil’am- ministrato hapreso lesue disposizioni**(DTF** 131II 636cons. 6,129 I 170cons. 4.1e 122II 123cons. 3b/cc).*
2. Comeemerge inconfutabilmentedalle duetestimonian- ze raccolteil 6novembre 2007e comenon vieneneppure seria- mentemesso indubbio, loscritto del5 luglio2000è* statoredatto su incarico della commissione incaricata di gestire la revisione della pianificazione,che asua voltaorientava regolarmenteil con- sigliocomunale sull’attivitàsvolta. Lacomunicazione impegnava pertanto l’esecutivo comunale a tutti gli effetti. Con**l’indicazione*

dell’inclusione della specifica particella nella ZP/IP e la precisa- zione*«la** commissionedi stima,incaricata dall’autoritàedilizia, ha stimatoil valoredella particellain questionea 25.–fr./m2» eraevi- dente chel’autorità ediliziacomunale intendesseinformare gliin- teressati in merito all’indennità cheera disposta a versare in se- guito aquesta specificamisura pianificatoria,come attestavadel resto chiaramente a senza l’ombra di alcun dubbio il presidente della commissione incaricata di gestire e portare a termine la re- visione dellapianificazione localein occasionedella suatestimo- nianza del6 novembre2007. Indetta sede,il presidentedella com- missione incaricata di condurre in porto la revisione della pianificazione locale affermavache«la decisione di procedere a una** stimaera statapresa dalgruppo dilavoro, dopoaver consta- tatoche delle 262 opposizioni trattate alcuni proprietari toccati chiedevanoquanto fossel’indennizzo delterreno nelcaso venisse azzonatoin IPe EP.Io neavevo informatoil consigliocomunale, cheha datoil suobenestare.» Lostesso testeripeteva, riguardoal motivo dell’incaricoassegnato allacommissione distima cheque- sto«era** datodalla richiestadei proprietaridi saperea quantoam- montasse laindennità incaso diazzonamento delleloro particelle nelleispettive zonee inoltrel’obiettivo eraquello difar passarela votazione.» Questetestimonianze vengonopoi confermateanche dal protocollodel 4maggio 2002della Giuntacomunale, dalquale si deduce la legittimità dell’incarico assegnato al competente di- partimento, il chiaro scambio di informazioni tra la commissione incaricata dellarevisione dellapianificazione el’autorità preposta nonchéle finalitàperseguite conla creazionedi unacommissione di stima, nel senso esposto dal teste.*

1. I ragionamenti invocati dalla ricorrente a sostegno di motivi diversi a fondamento della decisione di procedere alle stimedei fondiin ZP/IP,soprattutto dopola testimonianzadell’al- lora luogotenente e dopo l’edizione del protocollo della seduta della Giuntacomunale del4 maggio2002, sonodifficili daseguire. Non vi è, infatti, alcuna spiegazione logica per informare gli inte- ressati sulprezzo almetro quadratodel terrenofissato suincarico dell’autorità comunalein casodi assegnazionealla ZP/IPse non quelladi fornireuna indicazionesul futurovalore incaso diripresa da partedell’ente pubblico.Per ilcomune, compitodella commis- sione di stima era quello di stabilire i diversi valori perdetermi- narel’onere chela revisionedella pianificazionepoteva compor- tare. Se però tali valori si fondavano sulle stime dei diversi fondi previstiassegnati allazona ZP/IP,era altrettantoevidente che**que-

stivalori distima eranoritenuti gliindennizzi daversare airispet- tivi proprietari.Solo inquesto casone sarebbederivato unonere per ilcomune corrispondentealla stimaeffettuata (vedianche l’in- dicazione contenuta nel citato protocollo della Giunta comunale allatrattanda«Entrata* inmateria», dove**«si** prendeatto cheil va- loredei terreniinseriti inzona ZP/IPammonta acirca 2,8milioni di franchi»).Unica questioneche potrebbeporsi inquesto contestoè quella relativaalla necessitàdi unastima perl’eventuale determi-nazione delvalore massimodei costidella pianificazione.In que- sto caso però tale dato andava precisato. Invece, né il valore di stima, né i costi complessivi dell’opera volevano essere intesi comevalori massimi,in assenzadi qualsiasiprecisazione aque- sto riguardo.Nella comunicazionedel 5luglio 2000viene ripreso esattamente il prezzo indicato dalla commissione di stima per i fondi della specifica zona in oggetto, motivo per cui la promessa fattadall’autorità concernevaun ammontaredi fr./m225.–. Sel’in- tenzione eraun’altra, l’autoritàcomunale checonosceva odoveva conoscere i ben più ridotti prezzi fino ad allora corrisposti per la zona agricolaera tenutaa precisarela propriaposizione. L’indica-zione del valore di stima senza riserva alcuna conferma ben più chiaramente la volontà finalizzata dell’autorità comunale di riu- scire finalmente nell’intento propostosi e volto alla realizzazione della revisione della pianificazione locale, promettendo agli inte- ressati la corresponsione di una interessante indennità d’espro- priazione e garantendosi in questo modo l’approvazione o perlo-meno la non contrarietà al progetto di revisione.*

1. Per la ricorrente, l’autorità non intendeva certo fare un’offertae nonne sarebbedel restostata autorizzata.Anche que- statesi nonpuò essereseguita. Cheuna formaleofferta perl’ac- quisto dei fondi non potesse intervenire prima dell’approvazione della pianificazione locale da parte del Sovrano comunale e dell’autorità cantonaleè evidente.La stimaresa notaai proprietari colpitidall’assegnazione nellaZP/IP nonpoteva essereun’offerta, ma era un impegno chel’esecutivo si assumeva nei confronti degli interessati, qualora fosse stata accettata la revisione della pianificazione. Cosìed inalcun altromodo potevae dovevaessere oggettivamente inteso lo scritto in questione. In questo contesto era emersapure laquestione deltermine ditre anni,entro il**quale «il terreno poteva essere venduto al comune a questo prezzo, oppure*(il** fondo)sarebbe statoriazzonato allostato anteriore,se il comunenon avessefatto usodi questodiritto dicompera» (vedi latestimonia dell’alloraluogotenente ela confermadi tale**ter-*

mine anche da parte del tecnico comunale nei protocolli dell’in- terrogatorio del 6 novembre2007). Appellandosi a questoter- mine,la ricorrenteconsidera comunqueandata prescrittal’offerta fatta nelluglio 2000,ad oltresei annidall’accettazione dellarevi- sione della pianificazione locale. La questione non è però deter-minante ai fini del giudizio. In primo luogo, è probabile chedetto termine sia stato evocato per giustificare la scelta dell’assegna- zione alla ZP/IP.Infatti, l’interesse pubblico all’assegnazione di fondi privatinella ZP/IPpuò essereattuale ofuturo, madeve trat- tarsi di un fabbisogno concreto del comune e la destinazione a scopi pubblici deve essere prevista con una certa sicurezza nel prossimo futuro. A questo punto i proprietari fondiari sono solita- menteinteressati asapere quandoil loroterreno potràessere pre- teso dall’ente pubblico o comunque quali sono gli usuali termini peril trapasso.Determinanteè* comunqueche laZP/IP nonperde il proprio carattere al trascorrere di questi fatidici tre anni, come invece sembravaessere statoil tenoredell’informazione oralefor- nita agli interessati nell’ambito dell’esposizione pubblica dei piani. Inoltre, in base alla testimonianza raccolta non è compro- vato e non viene neppure pretesoche tutti i privati convenuti in ricorso siano stati edotti su questo presunto termine di tre anni, con la conseguenza che, pur non avendo incidenza sulpresente procedimento, lo stesso non potrebbe venir loro opposto in pro- seguo di causa.*

1. Allegando all’incarto i contratti di compravendita già conclusi in precedenza con altri proprietari di fondi in zona agri- cola, il comune vorrebbe mettere in dubbio la buona fede dei pri- vati convenuti, giacché il prezzo preteso non avrebbe alcuna rela- zione con quanto corrisposto in precedenza per fondi di uguale qualifica. In questo contesto l’esecutivo comunale sembra però dimenticareche tale dato di fatto doveva essere in primo luogo a conoscenza dell’autorità stessa e non dei privati. Spettava quindi all’esecutivo dar prova della diligenza richiesta e vagliareche non venissero comunicate stime di fondi senza alcuna pertinenza con quanto corrisposto in precedenza per la zona agricola, se l’inten- zione fosse effettivamente stata quella di corrispondere il prezzo della zona agricola.Poiché l’autorità voleva riuscire nella revisione della pianificazione locale, era per i proprietari indubbiamentenor- maleche la proposta loro fatta fosse di entità tale da lasciarli sod- disfatti al punto da acconsentire alla revisione della pianificazione. Sapendo quali erano gli obiettiviche l’esecutivo si prefiggeva, es- sendo già stata in precedenza bocciata una revisione della**pianifi-

cazionelocale, laproposta fattanon potevae tantomeno doveva essere interpretata come un errore**manifesto.

1. Nello scritto del 24 agosto1999, gli stimatori incaricati comunicavano al competente dipartimento comunaleche i valoridi stima erano riferiti unicamente alla nuova proposta di pianifica- zione e chein nessun modo erano state considerate possibili ri- vendicazioni di risarcimenti per investimenti avvenuti e tasse pa- gate. Sulla base di tali affermazioni, chesarebbero state note a tutti i privati convenuti in ricorso, il comune ritiene chedoveva es- sere chiaro chele stime non volevano corrispondere ai valori da indennizzare. Anche se da questo scritto non possono essere sen- z’altro tratte le conclusioni chepropone la ricorrente – gli stimatori precisavano solo chenon erano stati tenuti in considerazioni dei particolari tipi di investimenti e tasse e non chei valori come tali non andassero intesi come dei risarcimenti – l’invio fatto agli in- teressati il 5 luglio successivo doveva certamente essere reputato conseguente a quanto addotto in precedenza. Quindi anche se gli stimatori fossero partiti da dei valori riferibili all’avvenuta pianifi- cazione, restava impregiudicata all’esecutivo la possibilità, per motivi di carattere politico, di promettere questi compensi quali risarcimento per i fondi assegnati alla ZP/IP.E’ comunque in que- sto contesto escluso chepossa agli interessati essere opposto il contenuto di un documento interno antecedente la comunicazione individuale e concreta di diverso tenore. Del resto, anche il co- mune non reagiva alla comunicazione del convenuto del 22 lu- glio2000, rendendolo attentoche il valore indicato sulla comuni- cazione del 5 luglio precedente non era comunque da intendere nel senso dell’indennizzoche avrebbe ricevuto per l’assegnazione della sua particella alla**ZP/IP.
2. Anche la pretesache i privati convenuti non avrebbero subito alcuno scapito dalla promessa fatta, giacché il Sovrano co- munale avrebbe a larga maggioranza approvata la revisione della pianificazione locale non è pertinente. Sulla base della promessa loro fatta il 5 luglio2000 i privati convenuti hanno ritenuto di po-ter approvare la pianificazione. Quali sarebbero state le conse- guenze di una compagna denigratoria avverso il progetto di revi- sione e/o di un eventuale opposizione al progetto non è attualmente definibile. Sarebbe però riduttivo e ingenuo pensare chesul risultato finale avessero inciso solo e unicamente i volti contrari dei quattro interessati dal presente procedimento o chela procedura di revisione si sarebbe conclusa tanto brevemente come è avvenuto, se alcuni interessati avessero usufruito delle**vie

didiritto aloro disposizione.La questionedeterminante restaperò solo quella di sapere se con la propria promessa l’autorità abbia indotto gli interessati ad agire in un determinato modo a salva- guardia deiloro interessianziché inun altroe talequestione vari- solta affermativamente. La promessa fatta ai proprietari era tale da influenzare positivamente il loro atteggiamento avverso la re- visione della pianificazione. Anche per questo motivo, i privati convenuti vanno protetti nella loro buona fede.

R08 13-16Sentenza del 4 aprile 2008