R 10 56 - 63
5a Camera
SENTENZA
del 16 agosto 2010
nella vertenza di diritto amministrativo
concernente pianificazione di quartiere (revoca decreto d'inizio, ripetibili)
1. Il 19 aprile 2005, il Municipio del Comune di … dava avvio alla procedura di piano di quartiere per la zona “…”. Questa zona con obbligo di piano di quartiere giusta il piano generale delle strutture del 24 giugno 2001 includeva un’area attraversata dalla linea aerea dell’alta tensione di proprietà delle società … e … SA. Contro il decreto d’inizio, tredici proprietari interponevano tempestiva opposizione, contestando la necessità d’introdurre una tale procedura, la delimitazione del territorio e criticando il pregiudizio apportato dalla linea dell’alta tensione alla sottostante area edilizia. In seguito si evidenziava la necessità di trovare un accordo in vista dell’allontanamento della condotta elettrica dell’alta tensione, pregiudicando questa drasticamente le possibilità edificatorie della zona. L’8 giugno 2009, l’esecutivo concludeva un accordo con le due società elettriche per la sostituzione della linea aerea dell’altra tensione con un cavo interrato da posarsi lungo il fiume ...
2. Lo spostamento della condotta elettrica e l’entrata in vigore il 1. novembre 2005 di nuove norme cantonali sulla procedura di piano di quartiere spingevano l’esecutivo comunale a revocare la procedura di piano di quartiere avviata nel 2005 per dare inizio ad una nuova procedura in base alla legislazione attuale. La decisione di revoca del piano di quartiere datata 21 aprile e comunicata il 7 maggio 2010 veniva intimata direttamente ai proprietari fondiari e non al loro rappresentante legale. L’avvocato … chiedeva in seguito l’intimazione della decisione di revoca per gli otto proprietari da lui patrocinati e il riconoscimento di un’indennità a titolo di ripetibili per la procedura comunale di opposizione pari a fr. 1'697.45 per ognuna delle otto pratiche.
3. Il 17 maggio 2010, il Comune di … intimava al rappresentante legale la decisione di revoca 21 aprile/7 maggio 2010 e un decreto sulle spese, giusta il quale i costi della procedura sarebbero stati assunti dal comune e non sarebbero state corrisposte ripetibili, in quanto non previste dalla normativa cantonale.
4. Contro la decisione di revoca e il decreto aggiuntivo del 17 maggio 2010, otto proprietari insorgevano davanti al Tribunale amministrativo. Nei loro ricorsi, … (R 10 56), … (R 10 57), … (R 10 58), … (R 10 59), … (R 10 60), …, in nome proprio (R 10 61) e come subentrante del nel frattempo defunto … (R 10 62), nonché … (R 10 63) chiedevano in sostanza il riconoscimento delle ripetibili per la procedura di opposizione davanti all’autorità comunale, come previsto dalla normativa cantonale applicabile, nonché per quella di ricorso.
5. Nella propria presa di posizione, il Comune di … postulava la reiezione dei ricorsi, essendo la pretesa dei ricorrenti sprovvista di una qualsivoglia base legale sia a livello comunale che cantonale.
Considerando in diritto:
1. Le otto procedure oggetto di ricorso riguardano lo stesso tema e le parti propongono le stese conclusioni. Per questo, facendo uso della facoltà prevista dall’art. 6 lett. a della legge sulla giustizia amministrativa (LGA) - il quale prevede che nell'interesse di un'efficace evasione, l'autorità possa unire in un unico oggetto le procedure, in caso di istanze inoltrate separatamente – in data 14 giugno 2010 il giudice dell’istruzione ha proceduto alla riunione dei ricorsi ni. R 10 56 – 63. Si giustifica pertanto l’evasione della presente controversia mediante un’unica sentenza.
2. a) L’oggetto d’impugnazione è rappresentato dalla decisione di revoca comunicata il 7 maggio 2010 e dal decreto sulle spese del 17 maggio successivo. Come non è neppure contestato, per la decorrenza del termine di ricorso è determinante la data della corretta intimazione del decreto sulle spese al rappresentante legale dei ricorrenti. Materialmente i tempestivi ricorsi presentati in questa sede riguardano la questione di sapere se il comune ha a giusto titolo respinto la richiesta degli istanti volta all’ottenimento di un’indennità a titolo di ripetibili per la procedura di opposizione svoltasi davanti all’autorità comunale o se era invece tenuto, in virtù dei principi generali del diritto o di un’esplicita disposizione legale, a riconoscere agli istanti un’indennità per le spese di patrocinio sostenute.
b) La questione di sapere se i ricorrenti possano essere considerati come vincitori nell’ambito della procedura di opposizione o se invece, come preteso dal comune, le loro argomentazioni non abbiano influito che marginalmente sull’esito della procedura assumerà rilevanza solo per la valutazione dell’indennità dovuta, ciò che previamente presuppone l’esame del diritto di fondo alle ripetibili.
3. Contrariamente a quanto sembra essere il tenore dei ricorsi, né i principi generali del diritto, né le garanzie di procedura sancite dalla Costituzione federale (CF) impongono in modo generale alle autorità cantonali, in assenza di un’espressa base legale, di accordare indennità per ripetibili alla parte vincente rappresentata da un avvocato in un procedimento amministrativo (DTF 117 V 402 cons. 1, 112 Ib 449 cons. 3a, 105 Ia 127 e 104 Ia 10; vedi sul tema anche Martin Bernet, Die Parteientschädigung in der schweizerischen Verwaltungsrechtspflege, Zurigo 1986, pag. 5 s. e 59 ss.). Questa giurisprudenza, emanata sotto l’egida del previgente art. 4 vCF, è stata confermata anche dopo l’entrata in vigore dell’attuale CF, il 1. gennaio 2000 (vedi sentenze del Tribunale federale I 829/06 del 29 maggio 2007, 1P.755/2001 dell’11 marzo 2002 cons. 4.2 e 1P.145/2000 cons. 2b/bb del 17 maggio 2000). Sussiste pertanto un diritto al riconoscimento delle ripetibili per la procedura d’opposizione a livello comunale solo qualora un’espressa base legale preveda la necessità di accordare alla parte che vince la causa tale indennità. Le pretese divergenti opinioni della dottrina e della giurisprudenza citate nei ricorsi si riferiscono alle spese della procedura, che nell’evenienza sono state correttamente sopportate dal comune convenuto, e non alla qui contestata indennità a titolo di ripetibili.
4. a) In termini temporali, la procedura di piano di quartiere è stata avviata nell’aprile del 2005, sotto l’egida della, nel frattempo abrogata, legge sulla pianificazione territoriale del Cantone dei Gigioni del 1973 (vLPTC). In applicazione all’art. 108 cpv. 1 cifra 1 della legge sulla pianificazione territoriale cantonale attualmente in vigore (LPTC), procedure di pianificazione pendenti, vengono portate avanti a livello comunale secondo le prescrizioni procedurali finora vigenti fino alla loro conclusione. In questo senso, la procedura di piano di quartiere era retta dalle disposizioni procedurali della vLPTC, rispettivamente vOPTC, le quali non prevedevano alcunché in merito al diritto alle ripetibili per la procedura di opposizione a livello comunale.
b) Dall’avvio della procedura di piano di quartiere nel 2005 alla revoca del decreto d’inizio nel 2010, sono state abrogate, con l’entrata in vigore il 1. gennaio 2007 della LGA (vedi art. 82 LGA), la legge sulla giustizia amministrativa del Cantone dei Grigioni (LTA) e la legge sulla procedura nella pratiche amministrative e costituzionali (LPAC). Anche la LGA prevede, all’art. 85 cpv. 1 delle disposizioni transitorie, l’applicabilità alle procedure ancora pendenti dinanzi alla rispettiva istanza del diritto precedente. Neppure in base alle norme procedurali cantonali contenute nella LTA e nella LPAC è deducibile un diritto ad un’indennità a titolo di ripetibili. L’art. 75 LTA regolava l’assegnazione di tale indennità da parte del Tribunale amministrativo esclusivamente per le pratiche sottoposte a tale istanza. L’art. 41 LPAC, dal canto suo, lasciava libera l’autorità statuente su gravame o su ricorso di assegnare alla parte vincente delle ripetibili per le spese sostenute e per il denaro sborsato a carico della parte perdente. Per espressa volontà del legislatore tale disposto era però applicabile solo alle procedure davanti al Governo, alle autorità cantonali o agli istituti del diritto pubblico cantonale (vedi art. 1 cpv. 1 LPAC). Infatti, in assenza di norme corrispondenti, solo i principi generali di procedura contenuti negli art. da 3 a 14 della LPAC venivano applicati anche nella procedura amministrativa dinanzi ad autorità comunali (art. 2 LPAC).
c) Conformemente all’art. 10 LPAC, le decisioni potevano essere modificate o revocate d’ufficio dall’autorità competente in prima istanza oppure su richiesta dei colpiti, se esisteva una situazione oggettiva o giuridica divergente in modo determinante dalla base originale di decisione e oltre a ciò preponderanti interessi pubblici o privati non si opponevano alla revoca (cpv. 1). Se qualcuno, fiducioso nell’esito di una decisione, prendeva in buona fede dei provvedimenti e subiva senza colpa un danno a causa della modifica o revoca della decisione, aveva diritto ad un indennizzo (cpv. 2). Evidentemente, anche questa disposizione non può essere applicata alle richieste ricorsuali, in quanto il diritto alle indennità di parte esula manifestamente dal contesto che l’art. 10 cpv. 2 LPAC intendeva regolamentare e che era riferito a dei concreti provvedimenti presi sulla base delle assicurazioni contenute nel provvedimento poi revocato e non alle spese sopportate in vista dell’ottenimento dell’abrogazione o della modifica della decisione. Ne consegue che dalle norme procedurali cantonali in vigore all’epoca dell’avvio della procedura di piano di quartiere nel 2005 gli istanti non detengono alcun diritto al riconoscimento di ripetibili.
d) Anche nella legge edilizia comunale (LE) mancano disposizioni riguardanti l’attribuzione di ripetibili nelle procedure di opposizione. Solo l’art. 117 cpv. 3 LE prevede l’accollamento delle spese causate da opposizioni manifestamente infondate agli opponenti.
5.a) Gli istanti deducono un diritto alle ripetibili dall’art. 20 LGA, applicabile anche alle procedure davanti alle autorità comunali giusta il rinvio di cui all’art. 2 LGA. In base a detto disposto, nell’ambito di un decreto di stralcio in seguito al ritiro di una decisione, l’autorità è tenuta a decidere sull’attribuzione delle spese d’ufficio e delle ripetibili, se le parti non si accordano (vedi art. 20 cpv. 1 e 2 LGA che riprende il tenore dell’art. 48 cpv. 1 LTA). A prescindere dall’inapplicabilità temporale di tale disposto (vedi cons. 4 che precede), la norma non accorda agli istanti alcun diritto materiale al riconoscimento di un’indennità di parte, bensì si limita a sancire la necessità formale di statuire sull’attribuzione delle ripetibili nel decreto di stralcio. In questo senso nella concreta fattispecie, il 17 maggio 2010, l’autorità comunale ha dato seguito al proprio dovere ed ha deciso di rifiutare il riconoscimento di un’indennità a titolo di ripetibili in ossequio a quanto sancito all’art. 20 LGA. Pertanto, anche qualora fosse applicabile, il disposto di cui all’art. 20 LGA sarebbe comunque stato salvaguardato, avendo l’autorità statuito sulla questione delle ripetibili anche se solo su esplicita sollecitazione del legale ed in un secondo tempo.
b) Neppure le attuali disposizioni sulla procedura amministrativa permettono di concludere nel senso perorato nei ricorsi. Giusta l’art. 78 cpv. 1 LGA, nella procedura di ricorso o d’azione, la parte soccombente viene di regola obbligata a rimborsare alla parte vincente le spese necessarie causate dalla procedura. A contrario, non sussiste alcun diritto al riconoscimento di ripetibili per una procedura di opposizione a livello comunale che non rientra manifestamente nei concetti di ricorso o d’azione giusta la LGA. Il rinvio di cui all’art. 2 LGA, precisa l’applicabilità delle disposizioni sulla spiegazione, la rettifica, la revisione e l’esecuzione alla procedura a livello comunale, ma non include nel campo d’applicabilità le disposizioni sulle spese e ripetibili della LGA. Che questa fosse espressamente la volontà del legislatore emerge dai lavori preliminari (vedi Messaggio del Governo al Gran Consiglio del 30 maggio 2006 sulla riforma giudiziaria, 2006 – 2007 pag. 559). Per la procedura di opposizione e la ripartizione dei costi in relazione ad autorità di circolo e comunali la LGA non prevedeva alcunché, lasciando ai circoli ed ai comuni il compito di eventualmente legiferare in materia (Messaggio citato pag. 539).
c) Il diverso trattamento riservato al pagamento di un’indennità alla controparte a seconda del tipo di procedura in oggetto trova in parte la propria giustificazione nella natura stessa dei rimedi giuridici a disposizione. La procedura di reclamo o di opposizione davanti alla stessa istanza ha come scopo principale quello di alleggerire l’apparato giudiziario, grazie all’evasione della vertenza nell’ambito di una procedura semplice, ovvero alla portata di tutti, e molte volte gratuita. Per questo motivo nell’ambito di tali rimedi giuridici non vengono solitamente accordate alla parte vincente delle indennità di parte (vedi ad esempio per le procedure rette dall’art. 52 cpv. 3 dalla legge federale sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali STF 130 V 573 cons. 2.3.2). Nella procedura di ricorso invece, la condanna della parete soccombente a corrispondere le ripetibili è un corollario ai principi di equità e responsabilità per il danno illecitamente cagionato a terzi ed è un diritto riconosciuto anche nella maggior parte degli altri cantoni svizzeri (vedi sul tema Marco Borghi e Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, 159 ss. e pag. 283).
6. In conclusione, in assenza dell’indispensabile base legale, i ricorrenti non hanno diritto al riconoscimento di indennità a titolo di ripetibili per la procedura amministrativa a livello comunale. Per questo i ricorsi vanno respinti e le spese del presente procedimento accollate agli insorgenti, giusta quanto previsto all’art. 73 cpv. 1 LGA. Agli istanti non spettano ripetibili in quanto soccombenti nell’ambito del presente procedimento (art. 78 cpv. 1 LGA). Anche se vincente neppure al comune convenuto spettano delle ripetibili, avendo agito nell’esercizio delle proprie attribuzioni ufficiali (art. 78 cpv. 2 LGA).
Il Tribunale decide:
1. I ricorsi sono respinti.
2. Vengono prelevate
fr.
1’500.--
fr.
212.--
totale
fr.
1'712.--
il cui importo sarà versato in ragione di ⅛ ciascuno da … (R 10 56), … (R 10 57), … (R 10 58) responsabili in solido dell’⅛ a loro carico, … (R 10 59), … (R 10 60) nonché … (R 10 63) e di ¼ da … (R 10 61 e 62) entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira.
3. Non vengono assegnate ripetibili.