VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
R 19 97
5a Camera
PresidenzaRacioppi
GiudiciMeisser, Audétat
AttuarioPaganini
SENTENZA
del 25 giugno 2020
nella vertenza di diritto amministrativo
A._____,
ricorrente
contro
Comune di X._____,
rappresentato dall'avv. lic. iur. Fabrizio Keller,
convenuto
e
B._____ und C._____,
convocati
concernente domanda di costruzione (notifica)
1. Il 4 dicembre 2012 il Municipio dell'allora Comune di Y._____ (oggi: Comune di X._____) ha rilasciato a A._____ una licenza edilizia per l'innalzamento fino a massimo 60 cm dell'annesso est all'edificio principale e per la ristrutturazione del tetto di detto annesso con isolamento e sostituzione con copertura in lamiera zincata. L'immobile è situato sulla particella 1045 in zona nucleo, in cui vige l'obbligo di copertura del tetto in piode per edifici principali. Questa licenza è stata confermata dal Tribunale amministrativo in rigetto del ricorso del vicino B._____ con sentenza 10 ottobre 2013. Ciononostante, l'intervento autorizzato non è stato eseguito.
2. Con licenza edilizia del 7 marzo 2017 il Municipio ha autorizzato, ai sensi di una modifica della domanda presentata nel 2012, la notifica di A._____ ricevuta il 30 gennaio 2017 di copertura del tetto dell'annesso con tegole in cemento (e non più con lamiera zincata). Per il resto, il Municipio ha ripreso la licenza del 4 dicembre 2012, prolungandola fino al 7 marzo 2018. Anche sulla scorta di questa licenza i lavori non sono però stati eseguiti.
3. Il 15 settembre 2017 il Municipio ha ricevuto un'ulteriore notifica di A._____ datata 14 settembre 2017, in cui questa chiedeva di poter eseguire la posa dell'isolamento termico del tetto nonché l'innalzamento e l'allineamento della falda dell'annesso con il tetto principale onde ottenere una falda unica che intendeva ricoprire in tegole di cemento.
4. Dopo che la notifica ha fatto oggetto di verifiche e pareri, tra l'altro da parte dell'Ufficio per lo sviluppo del territorio dei Grigioni (UST), il quale, a differenza del Servizio monumenti, non intravedeva le condizioni per concedere un'eccezione all'obbligo di copertura in piode, con decisione 20 febbraio 2019 il Comune decretava di non poter accettare la notifica, essendo necessaria una regolare domanda di costruzione. A._____, tuttavia, ha solamente ripresentato la notifica, completando l'incarto con il piano in prospettiva dell'intervento allestito dall'arch. D._____ (consulente edile del Comune). Ella ha poi fatto riferimento al parere del Servizio monumenti dei Grigioni del 2 maggio 2018, secondo cui esso concedeva eccezionalmente la possibilità di sostituire il tetto esistente con nuove tegole di cemento di colore scuro.
5. Il Municipio ha quindi deciso di pubblicare l'incarto come domanda edilizia. L'esposizione pubblica definitiva è avvenuta dal 31 luglio 2019 al 19 agosto 2019. Durante questo periodo di pubblicazione, in data 14 agosto 2019 il Municipio ha comunicato a A._____ di prevedere la concessione di una deroga per coprire il tetto con tegole di cemento quale soluzione transitoria in forma di manutenzione con unificazione dell'annesso al tetto principale e posa dell'isolamento senza innalzamento del tetto. Questa proposta non è stata finalizzata da parte del Comune, siccome il 19 agosto 2019 B._____ e C._____ hanno inoltrato una formale opposizione alla domanda di costruzione (risp. notifica pubblicamente esposta) del 14 settembre 2017. Il 31 agosto 2019 A._____ ha presentato le proprie osservazioni a detta opposizione.
6. Con decisione 16 ottobre 2019 il Municipio ha respinto la "notifica lavori così come presentata" specificando che "un'eventuale domanda di costruzione dovrà essere riproposta nel rispetto della Legge edilizia (LE) tenendo anche conto di quanto compreso come contenuto nella sentenza, riferito all'oggetto specifico (precedente domanda di costruzione) del Tribunale amministrativo del 10 ottobre 2013. Comunque nell'interpretazione della stessa da parte del Municipio". Nella motivazione il Municipio ha concluso che:
"1. Il Municipio nel caso sia provata la non possibilità a livello statico dell'edificio, tenendo conto come annotazione che parte della motivazione può essere addebitata ad interventi passati inappropriati, eseguiti su parte della struttura portante.
1. Tenendo conto di quanto emanato nella sentenza del Tribunale amministrativo del 10.10.2013, in particolare:
1. Che un’elevazione dello stabile può essere tenuta in considerazione con le dovute deroghe e con il solo scopo di ricomporre, anche se parzialmente, l'architettura dello stabile stesso.
2. Che un’eventuale elevazione delle murature porti ad ottenere una pendenza del tetto del 50 % nel rispetto della Legge edilizia comunale.
3. Che l’elevazione sia contenuta nei parametri ristretti necessari alla riproposta storica/architettonica, tenendo però anche conto del rispetto del diritto di terzi.
4. Che per una copertura in piode sia accertata una non possibilità esecutiva (sovraccarico del peso della copertura in piode), nel caso potrà essere valutata, come per altro espresso dal Tribunale amministrativo, una copertura con lamiera piatta grigia aggraffata.
5. Che sia proposta una domanda di costruzione completa, come richiesto dalla Legge edilizia comunale, nel rispetto di quanto espresso sul presente documento e nel diritto di terzi. Se date le premesse il Municipio può essere disposto ad analizzare ed eventualmente rilasciare una licenza edilizia, anche in deroga alla Legge stessa."
7. Avverso questa decisione A._____ (qui di seguito: ricorrente) ha inoltrato ricorso al Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni il 25 novembre 2019 chiedendo, in annullamento di essa, che l'incarto sia ritornato al Municipio perché conceda la sistemazione dell'edificio come alla variante del 14 settembre 2017.
8. Nella presa di posizione del 28 gennaio 2020 il Comune di X._____ (qui di seguito: convenuto) chiedeva il rigetto del ricorso.
9. Nel secondo scambio di scritti le parti si riconfermavano nei loro petiti.
10. Nella presa di posizione del 23 aprile 2020 B._____ e C._____ (qui di seguito: convocati) chiedevano il rigetto del ricorso e di conseguenza la conferma della decisione impugnata.
11. Nella triplica del 6 maggio 2020 la ricorrente manteneva invariati i propri petiti.
Considerando in diritto:
1. La competenza del Tribunale amministrativo per giudicare sulla decisione impugnata del 16 ottobre 2019 è data dall'art. 49 cpv. 1 lett. a della legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CSC 370.100). La legittimazione della ricorrente è pacifica (cfr. art. 50 LGA). Essendo tempestivo e rispondendo alle condizioni di forma (cfr. art. 52 cpv. 1 e art. 38 LGA) il ricorso è dunque ricevibile.
2. Controverso è il rigetto della notifica del 14 settembre 2017 dei lavori concernenti l'innalzamento e l'allineamento con il tetto principale della falda dell'annesso nonché l'isolamento e la copertura dell'intero tetto con tegole in cemento in procedura semplificata. Le tegole in cemento dell'edificio principale a due falde verrebbero riutilizzate, mentre quelle sulla falda dell'annesso verrebbero sostituite (si noti che dagli atti non risulta chiaramente se quelle attuali siano in ardesia risp. tipo Schiefer oppure di Eternit).
3. Anzitutto si precisa che i lavori richiesti, non possono fare oggetto di una procedura semplificata (risp. di notifica).
3.1. Giusta l'art. 50 cpv. 1 dell'Ordinanza cantonale sulla pianificazione territoriale (OPTC; CSC 801.110), la procedura semplificata per il rilascio della licenza edilizia viene applicata a progetti di costruzione subordinati per i quali non si attendono opposizioni, segnatamente in caso di: modifiche minori di progetti di costruzione già autorizzati (cifra 1); misure edilizie non visibili dall'esterno, che sono conformi alla zona e che non determinano cambiamenti riguardo al volume di traffico o all'utilizzazione (cifra 2). Secondo l'art. 50 cpv. 2 OPTC, la procedura semplificata per il rilascio della licenza edilizia viene applicata inoltre a progetti di costruzione che secondo l'art. 40 OPTC sono esentati dall'obbligo della licenza edilizia, ma che sono assoggettati alla procedura semplificata per il rilascio della licenza edilizia conformemente alla legge edilizia comunale (cfr. anche art. 86 cpv. 3 della Legge cantonale sulla pianificazione territoriale [LPTC; CSC 801.100]).
3.2. Nel caso di specie ci si doveva attendere delle opposizioni ai lavori previsti. Inoltre, già solo per via dell'allineamento dei due tetti, i relativi lavori non rientrano nei progetti di costruzione esentati dall'obbligo di licenza edilizia secondo l'art. 40 cpv. 1 OPTC, segnatamente lavori di riparazione ai sensi dell'art. 40 cpv. 1 cifra 1, e assoggettati alla procedura di notifica secondo la legislazione comunale del convenuto. Il convenuto ha segnalato che la ricorrente può presentare un'ordinaria domanda di costruzione e che in un'ordinaria procedura si valuterà soprattutto anche la possibilità di una deroga. La ricorrente è già stata sollecitata con decisione 20 febbraio 2019 (doc. 10 convenuto) a voler inoltrare una regolare domanda di costruzione entro un termine di 30 giorni, cosa che questa però non ha fatto, limitandosi a completare l'incarto. Il fatto che il convenuto abbia pubblicato una notifica non è previsto dalle norme procedurali (cfr. art. 51 cpv. 1 seconda frase OPTC: "Si rinuncia alla posa di modine e all'esposizione pubblica, compresa la pubblicazione". Irrilevante è dunque il fatto che il convenuto abbia proceduto a un'esposizione pubblica della notifica del 14 settembre 2017 e che la pubblicazione sia avvenuta per due volte (la domanda pubblicata il 19 luglio è stata ripubblicata il 31 luglio 2019). Il convenuto ha peraltro precisato che la ripubblicazione è avvenuta a causa di una svista nella prima pubblicazione che non era stata esposta nell'albo di Z._____. A tal proposito va aggiunto che quale organo di pubblicazione ufficiale per l'esposizione di domande di costruzione (cfr. art. 45 cpv. 2 LE), secondo la risoluzione municipale del 29 agosto 2017 riportata dalla ricorrente, è designato unicamente il sito del portale (www.X.\_\_\_\_\_.ch); tuttavia il convenuto espone le domande edilizie anche nei rispettivi albi delle frazioni.
3.3. Visto che occorre una procedura ordinaria per il rilascio di una licenza edilizia, passa in secondo piano l'opposizione dei qui convocati e il quesito se la loro opposizione del 19 agosto 2019 era tempestiva o meno risp. se questi erano legittimati. Pure la ricorrente, del resto, afferma che oggetto del suo gravame è la mancata autorizzazione e non l'accoglimento o meno dell'opposizione dei convocati. Ad ogni modo, non occorre chinarsi oltre su questi punti (opposizione, ripubblicazione, pubblicazione di una notifica), perché irrilevanti ai fini del giudizio sulla domanda se il convenuto poteva respingere la notifica in questione.
4. Dal profilo formale, la ricorrente censura una motivazione carente della decisione impugnata.
4.1. Dal diritto di essere sentito codificato nell'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera (Cost.; RS 101) la giurisprudenza ha dedotto l'obbligo dell'autorità di motivare le proprie decisioni. Una decisione risulta essere sufficientemente motivata, allorquando la parte interessata è messa nelle condizioni di rendersi conto della sua portata e di poter far uso con piena cognizione di causa dei rimedi di diritto a sua disposizione per impugnare la medesima dinanzi a un'istanza giudiziaria superiore. Per questa ragione è sufficiente che l'autorità menzioni, almeno brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che in un altro. Essa non deve per contro pronunciarsi su tutti gli argomenti sottopostile, ma può occuparsi delle sole circostanze rilevanti per il giudizio, atte a influire sulla decisione di merito (DTF 139 IV 179 consid. 2.2; STF 4A_248/2013 consid. 3). Il diritto di essere sentiti è una garanzia di natura formale, la cui violazione in linea di principio comporta l'annullamento della decisione impugnata, indipendentemente dalle prospettive di successo del ricorso. Secondo giurisprudenza, tale violazione può tuttavia essere sanata se la parte lesa ha la possibilità di esprimersi dinanzi a un'autorità di ricorso con pieno potere d'esame. Tuttavia, una simile riparazione deve essere l'eccezione e non è fondamentalmente ammessa, eccetto se la violazione dei diritti procedurali della parte lesa non è particolarmente grave. Tuttavia, una riparazione della violazione del diritto di essere sentiti può comunque giustificarsi anche in presenza di un vizio grave, qualora un rinvio costituirebbe una vana formalità e provocherebbe soltanto un prolungamento inutile della procedura, cosa che sarebbe incompatibile con l'interesse della parte toccata affinché la sua causa sia decisa entro un termine ragionevole (cfr. DTF 142 II 218 consid. 2.8.1).
4.2. Dalla decisione impugnata non emergono chiaramente i motivi che hanno indotto il convenuto a respingere la notifica dei lavori. In fase di ricorso, tuttavia, il convenuto a ovviato a questo vizio di carenza di motivazione. Siccome sui punti discussi il Tribunale ha piena cognizione, il vizio può dunque ritenersi sanato, sebbene questo errore formale vada debitamente considerato nella retribuzione delle spese in caso di sconfitta della ricorrente. Posto che la lesione del diritto di essere sentiti verrà – se del caso – considerata nei costi, non appare necessario chinarsi sull'ulteriore critica della ricorrente in forma di lesione del diritto di essere sentiti per diniego di accesso agli atti, secondo cui il convenuto non le avrebbe trasmesso la presa di posizione del Servizio monumenti dei Grigioni del 3 (recte: 2) maggio 2018, che nel frattempo si trova agli atti.
5. La ricorrente ritiene che la licenza edilizia originaria del 2012 sarebbe ancora in essere. La licenza edilizia del 4 dicembre 2012 con modifica del 7 marzo 2017 sembra in effetti essere ancora valida, dato che il convenuto ha prorogato la sua validità (conformemente all'art. 91 cpv. 2 LPTC) fino al 26 giugno 2021 come da lettera del 26 giugno 2019 (doc. 14 ricorrente). Questa licenza del 4 dicembre 2012/7 marzo 2017 (doc. 8 e 3 convenuto) autorizza – per quanto qui di interesse – l'innalzamento (fino a massimo 60 cm) dell'annesso, la ristrutturazione del tetto di detto annesso con isolamento e sostituzione con copertura in tegole in cemento. Non sono autorizzati pertanto né la ricopertura (oltre a isolamento) del tetto dell'edificio principale, in riutilizzo delle stesse tegole di cemento, né l'allineamento del tetto a due falde dell'edificio principale con quello a una falda dell'annesso. Questi lavori – definiti "variante" dalla ricorrente, siccome il consulente architettonico e il tecnico comunale hanno optato per l'allineamento dei due tetti (cfr. 10 ricorrente), sono oggetto della notifica del 14 settembre 2017.
6. La ricorrente non sembra contestare il fatto che – come si vedrà più sotto – gli edifici principali a Z._____ debbano avere il tetto in piode, e che, di conseguenza, un rivestimento in tegole di cemento non è conforme alla LE, bensì il fatto che non le è stata concessa una deroga. Sebbene il convenuto abbia segnalato la sua disponibilità a valutare una deroga in un'eventuale procedura ordinaria, per ragioni di economia processuale ma anche di diritto si entra nel merito delle censure della ricorrente sollevate in questa sede.
7. La ricorrente invoca una violazione del principio di parità di trattamento in relazione a deroghe all'obbligo di copertura in piode precedentemente concesse dal convenuto per edifici principali.
7.1. Giusta l'art. 13 cpv. 4 lett. c LE nel piano generale delle strutture possono essere delimitate, tra le altre, le aree con l’obbligo del tetto in piode: entro queste aree valgono le disposizioni particolari degli art. 36 (Zona nucleo [N]) e 37 (Zona ampliamento nucleo [AN]) LE. Nella zona qui di rilevanza (N), le aree con l’obbligo della copertura in piode in stile tradizionale sono stabilite nei relativi piani generali delle strutture. L’obbligo sussiste solo per l’edificio principale. Per aggiunte e piccole costruzioni come legnaie, conigliere, pollai e simili è permesso l’uso di altri materiali di copertura. Il materiale usato verrà concordato preliminarmente con il consulente architettonico. Per le zone senza obbligo del tetto in piode i tetti devono tener conto della struttura del nucleo (art. 36 cpv. 5 LE).
7.2. L'art. 6 cpv. 1 LE prescrive che, se esistono condizioni straordinarie e l'osservanza delle disposizioni legali costituisce un rigore sproporzionato, l'autorità edilizia può concedere delle deroghe a singole norme, purché in tal modo non si ledano interessi pubblici.
7.3.1. Per giurisprudenza e dottrina, un atto normativo viola il principio di uguaglianza quando, tra casi simili, fa distinzioni che nessun ragionevole motivo in relazione alla situazione da regolare giustifica di fare o sottopone a regime identico situazioni che presentano tra loro differenze tali da rendere necessario un trattamento diverso (DTF 141 I 78 consid. 9.1).
7.3.2. Il diritto all'uguaglianza di trattamento nell'illiceità può essere ammesso, eccezionalmente, soltanto quando, non in un caso isolato e neppure in alcuni casi, bensì secondo una prassi costante un'autorità deroga alla legge e dà a divedere che anche in futuro non deciderà in modo conforme alla legge. Allora il cittadino ha diritto di esigere di beneficiare anch'egli dell'illegalità, sempre che ciò non leda altri interessi legittimi. Qualora un'autorità esplicitamente riconosca l'illegittimità di una determinata prassi anteriore e affermi chiaramente di volersi in futuro conformare alla legge, il principio dell'uguaglianza di trattamento deve cedere il passo a quello della legalità (STF 2C_409/2012 consid. 2.2 con rinvii).
7.4. Le deroghe a cui fa riferimento la ricorrente riguardano la frazione di Y._____ e non quella di Z._____. Tuttavia, si rileva che le particelle menzionate dalla ricorrente n. 137 e 732 RF del Comune convenuto, frazione di Y._____, si trovano entrambe in zona nucleo, come quella in discussione n. 1045 nella frazione di Z._____, e che per entrambe le frazioni fa stato la Legge edilizia dell'ex Comune di Y._____. L'argomentazione del convenuto secondo cui il valore architettonico-paesaggistico delle due frazioni del Comune convenuto sarebbe diverso così come lo sarebbero le pianificazioni per queste due frazioni non può essere condivisa. Certo, per queste frazioni vi sono dei piani diversi (in particolare vi sono due piani delle strutture [PGS]), ma va notato che nella relazione sulla revisione totale della pianificazione locale dell'ex Comune di Y._____ del 4 giugno 2004 si menzionava: "I vecchi nuclei di Y._____, Y.1._____, Y.2._____ e Z._____ rappresentano un patrimonio storico-culturale non indifferente. II piano generale delle strutture è lo strumento che deve garantire la gestione, nei migliori dei modi, di questo patrimonio. Non bisogna inoltre trascurare l'importante ruolo che deve assumere il consulente architettonico per la riuscita di quest'operazione." Non sembra dunque che per queste due frazioni si intendesse differenziare circa l'importanza del valore architettonico dei rispettivi nuclei. D'altra parte, secondo i PGS digitalizzati di queste due frazioni, se a Z._____ in tutto il nucleo vige l'obbligo del tetto in piode, ad Y._____ invece, sono designate delle specifiche aree dove vale questo obbligo. In una di esse si trova in parte la particella n. 137 – presa a paragone dalla ricorrente –, mentre l'altra particella menzionata dalla ricorrente (n. 732) non è situata in una di queste aree. Ne discende che, pur ammesso che il convenuto abbia concesso una deroga all'obbligo di copertura in piode per l'edificio principale sulla particella n. 137, questo unico esempio non basta per ammettere una prassi di tolleranza dell'illegalità, o meglio, di deroga dalla norma. Piuttosto, ammesso che per questo unico caso sia stata concessa un'eccezione, l'applicazione di una deroga in casi isolati dimostra che il convenuto non abusa e non restringe arbitrariamente il suo potere discrezionale accordatogli dall'art. 6 cpv. 1 LE. L'appello al principio dell'uguaglianza di trattamento è quindi infondato. Di conseguenza, si può rinunciare alla richiesta di assunzione agli atti dei dossier relativi alle opere sui succitati mappali.
8. Inoltre, la ricorrente sostiene che la variante (con allineamento dei tetti, come da notifica del 14 settembre 2017) rifiutata dal convenuto, sarebbe stata concertata con quest'ultimo. Parafrasando, la ricorrente fa quindi valere una violazione del principio dell'affidamento, rimproverando al convenuto un comportamento contraddittorio.
8.1.1. Il principio della buona fede (art. 5 cpv. 3 e art. 9 Cost.) – da cui derivano anche il divieto dell'abuso di diritto e il divieto d'adottare un comportamento contraddittorio – vale per l'insieme dell'attività statale e conferisce al cittadino il diritto, a determinate condizioni, di esigere dalle autorità che queste si conformino alle precise promesse o assicurazioni che gli hanno rilasciato e non disattendano la fiducia che egli ha riposto nelle medesime. In particolare, l'autorità deve astenersi da adottare dei comportamenti idonei a ingannare il cittadino e non deve poter trarre profitto dalle conseguenze di una propria scorrettezza o mancanza (STF 2P.173/2002/2A.389/2002 consid. 5.2 con rinvii).
8.1.2. Il divieto di comportamento contradditorio prevede che la stessa autorità non si discosti senza validi motivi da una posizione che ha preso in maniera vincolante nei confronti di un rispettivo cittadino in una concreta procedura (cfr. Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungs-recht, 4a ed., 2014, § 22 n. 22).
8.1.3. Secondo la giurisprudenza, un’informazione di un'autorità al cittadino (anche se errata) può vincolare quest’ultima esercitando effetto giuridico alle seguenti condizioni:
che l’autorità abbia fornito un’informazione senza riserva;
che l'informazione si riferisca a una situazione concreta concernente il cittadino;
che l’ufficio, che ha fornito l'informazione, fosse competente per farlo o che il cittadino avesse fondati motivi per ritenere che lo fosse;
che il cittadino non abbia potuto rendersi conto immediatamente dell'inesattezza dell’informazione ricevuta;
che, confidando nelle informazioni ricevute, il cittadino abbia adottato disposizioni che non potrebbe revocare senza subire pregiudizio;
che il diritto applicabile non sia cambiato dal momento in cui l'informazione è stata rilasciata;
che l’interesse alla corretta applicazione del diritto oggettivo non oltrepassi quello alla tutela dell’affidamento (cfr. per tutto STF 2C_486/2014/2C_487/2014 consid. 2.2 con rinvii). Quanto appena detto vale non solo in merito a informazioni ma pure riguardo a promesse fatte dalle autorità (cfr. DTF 126 II 377 consid. 3a).
Quali conseguenze giuridiche di una lesione del legittimo affidamento entrano in considerazione il vincolo dell'autorità alla base di affidamento, p.es. nel senso che una promessa fatta acquisisce carattere vincolante, oppure sussidiariamente, l'indennizzo del danno alla fiducia se il vincolo dell'autorità alla base di affidamento non è attuabile o se non appare opportuno a causa di interessi pubblici preponderanti (cfr. Tschannen/ Zimmerli/Müller, op. cit., § 22 n. 14 con riferimenti).
8.2. Stando alla ricorrente, sarebbe stata l'autorità comunale a indurla a formulare la domanda di variante del 14 settembre 2017. Questa sarebbe stata la conseguenza di pregressi accordi e discussioni con l'allora tecnico comunale, con il sindaco e con il Municipio. Il convenuto ribatte che la ricorrente confonderebbe un'autorizzazione con una discussione preliminare. Né il tecnico comunale né il sindaco né una delegazione del Municipio avrebbero potuto vincolare il Municipio, che, quale autorità edilizia, sarebbe la sola autorità competente a rilasciare decisioni. Il principio della buona fede non potrebbe dunque essere invocato per decisioni rilasciate da un'autorità o un organo incompetente.
8.3. La ricorrente ha allegato diversi scritti, tra cui un'e-mail del sindaco dell'11 giugno 2019 (doc. 6) in cui questi prospetta – tra l'altro – il rilascio di una licenza per la ricopertura del tetto principale nonché una lettera del 14 gennaio 2019 (doc. 7) in cui il Municipio si dichiara pronto ad accettare la notifica del 14 settembre 2017 senza procedere a pubblicazione e a rilasciare il permesso edilizio a condizione di copertura completa (edificio principale e annesso) in zinco-titanio o ad accettare detta notifica procedendo all'esposizione pubblica nel caso la ricorrente volesse eseguire la copertura completa in tegole di cemento. Con lettera del 22 gennaio 2019 (doc. 7.1) la ricorrente ha rifiutato questa proposta. Anche nell'ulteriore corrispondenza allegata, non si trova alcuna decisione del Municipio, quale autorità edilizia (cfr. art. 4 cpv. 1 LE), che autorizzi quanto notificato dalla ricorrente. La ricorrente, inoltre, non poteva dunque fare affidamento su promesse del sindaco o altri funzionari perché incompetenti per una decisione di rilascio di una licenza edilizia.
8.4. Tuttavia, nella lettera del 14 agosto 2019 (doc. 14 convenuto) il Municipio, dopo aver interpellato consulenti, esperti e uffici competenti, aveva comunicato alla ricorrente quanto segue:
"L'Esecutivo prevede di concedere una deroga per coprire il tetto in questione con le tegole di cemento già presenti attualmente. Solo per l'annesso ci sarebbe un cambiamento da lastre di eternit a tegole di cemento.
Il tetto non ha una pendenza sufficiente per essere coperto con piode, secondo gli esperti non è abbastanza ripido e un tetto completo in titan zinc non sarebbe esteticamente proponibile.
Un’eventuale licenza sarebbe una soluzione transitoria in forma di manutenzione, con l’unificazione dell’annesso al tetto principale e con la posa dell'isolazione senza innalzamento del tetto.
Un’eventuale licenza sarebbe legata ad un vincolo futuro di elaborare un progetto di risanamento definitivo con un tetto in piode."
Il Municipio, quale Autorità edilizia, ha quindi di fatto promesso alla ricorrente di autorizzare quanto da lei notificato, seppure in via transitoria. E ciò durante il periodo di (ri-)pubblicazione della domanda, per cui risulta ancora più difficile spiegare il dietrofront nella decisione qui impugnata di rifiuto del 16 ottobre 2019 con l'inoltro dell'opposizione dei convocati, siccome bisognava aspettarsi l'eventualità di un inoltro di un'opposizione. La ricorrente non ha però adottato delle disposizioni irrevocabili senza subire pregiudizio confidando in questa promessa, per cui non può appellarsi alle conseguenze di vincolo derivanti dal legittimo affidamento. D'altra parte, il principio della buona fede e del divieto di comportamento contradditorio appaiono disattesi, cosa che per motivi di interesse pubblico preponderante non giustifica il riconoscimento di un vincolo del convenuto a suddetta promessa, ma comporta perlomeno l'accollamento in toto dei costi di questa procedura al convenuto nel caso di soccombenza della ricorrente.
9. Da ultimo, non è nemmeno dato l'asserito uso inammissibile del potere discrezionale da parte del convenuto. In primo luogo, si ricorda che, vista la clausola discrezionale di cui al summenzionato art. 6 LE, il convenuto gode di un certo margine di discrezionalità nella concessione di deroghe, che il Tribunale deve rispettare. In secondo luogo, senza voler anticipare troppo la decisione del convenuto in un'eventuale procedura ordinaria, secondo un giudizio prima facie va detto, innanzitutto, che l'UST sembra essere del parere che una deroga non può essere concessa. Nella nota agli atti del 10 dicembre 2012 (doc. 12 convenuto) l'arch. E._____ ha infatti segnatamente riferito:
"Nel caso in questione non sono riconoscibili condizioni straordinarie (perizia statica: tutti i tetti di piode sono pesanti allo stesso modo, tutti i tetti tradizionali sono di piode e durano da anni: se l’edificio in questione è malmesso, cioè non è in misura di sostenere il peso delle piode, andrà riparato/rinforzato di conseguenza) e nemmeno l'osservanza costituisce un rigore sproporzionato, giacché tutti i tetti del nucleo sottostanno allo stesso obbligo. Il fattore prezzo non è rilevante: al momento della decisione pianificatoria del vincolo già ha fatto oggetto della ponderazione degli interessi. Inoltre, il prezzo come argomento vale per ogni tetto nell'area vincolata. Infine, l’ammissione di un’eccezione basata sul solo fattore prezzo significherebbe lo svuotamento di significato della norma (ogni altro proprietario si appellerebbe allo stesso principio rendendo la norma inapplicabile)."
Appaiono così inficiati gli argomenti contrari alla ricostruzione del tetto in piode esposti nella perizia ingegneristica del 25 gennaio 2011 allegata alla notifica del 14 settembre 2017 (doc. 4 ricorrente). A ciò nulla cambia che l'ex tecnico comunale e il consulente architettonico abbiano preferito la soluzione di allineamento delle falde dell'edifico principale e dell'annesso per formare un unico tetto (a due falde; cfr. doc. 10). Tantomeno sembra rivelarsi utile per la ricorrente la valutazione del Servizio monumenti dei Grigioni, il quale, da un lato, in via del tutto eccezionale ha concesso la possibilità di sostituzione delle tegole esistenti con delle tegole in cemento più scure, incorporando l'annesso laterale nella stessa pendenza del tetto principale. Dall'altro lato però, detto Servizio ha pure precisato che qualora in futuro si dovessero eseguire dei lavori di miglioria, sistemazione o consolidamento alla parte strutturale dell'edificio, quest'ultimi devono essere realizzati in modo tale da permettere una nuova copertura in piode (cfr. presa di posizione del Servizio citato del 2 maggio 2018 [doc. 11 convenuto]). Siccome i lavori notificati dalla ricorrente comprendono anche l'isolamento del tetto dell'edificio principale e quindi una sua miglioria, la decisione di rifiuto del convenuto sembra conciliarsi anche con l'opinione di detto Servizio. Ad ogni modo, a prescindere da questa presa di posizione, in fin dei conti la decisione spetta al convenuto.
10. Indipendentemente da quanto già stabilito nella sentenza di questo Tribunale R 13 57 del 10 ottobre 2013, la decisione di rifiuto della notifica del 14 settembre 2017 dei rispettivi lavori non può essere contestata, per cui il ricorso va respinto e la decisione impugnata del 16 ottobre 2019 confermata.
11. La sopra constatata violazione del diritto di essere sentiti nonché del principio della buona fede giustifica tuttavia l'accollamento dei costi di questa procedura pari a CHF 2'000.-- al convenuto. Ripetibili non ne vengono assegnate.
Il Tribunale decide:
1. Il ricorso è respinto.
2. Vengono prelevate
CHF
2'000.--
CHF
390.--
totale
CHF
2'390.--
il cui importo sarà versato dal Comune di X._____ entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira.
[Rechtsmittelbelehrung]
[Comunicazioni]