TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
S 14 85
2a Camera in qualità di Tribunale delle assicurazioni
presieduta da
Priuli, vicepresidente, e composta dalla giudice Moser e dal presidente Meisser, attuaria Krättli-Keller
SENTENZA
dell'11 novembre 2014
nella vertenza di diritto amministrativo
A._____,
rappresentato dalla DAS Protezione Giuridica SA,
ricorrente
contro
B._____ SA,
rappresentata dall'avvocato lic. iur. Reto Caflisch,
convenuta
concernente prestazioni assicurative LAINF (diniego o ritardata giustizia)
1. A._____, alle dipendenze dell'omonima società anonima, era vittima in data 10 settembre 2004 di un incidente della circolazione stradale. Per le conseguenze di tale infortunio la B._____ SA, con cui il datore di lavoro aveva concluso un contratto assicurativo in favore dei suoi dipendenti, versava le legali prestazioni assicurative fino metà del 2005. In seguito veniva dall'assicuratore infortuni messa in dubbio la copertura assicurativa, non potendo essere l'infortunato considerato come un lavoratore dipendente, e richiesta la restituzione delle prestazioni versate indebitamente. Mentre il Tribunale amministrativo nel giudizio del 27 aprile 2010 (procedimento S 09 177) reputava difendibile considerare l'insorgente come persona occupata a titolo dipendente, nel giudizio 30 maggio 2011 (procedimento 8C_691/2010) il Tribunale federale annullava la sentenza cantonale, stabiliva che il ricorrente fosse da qualificare come lavoratore indipendente, non avendo tempo per svolgere anche un'attività dipendente per la A._____ SA, e ritornava gli atti al Tribunale amministrativo affinché venisse statuito sulla richiesta restituzione delle prestazioni. Il 13 dicembre 2011 (procedimento S 09 177A), il Tribunale amministrativo confermava parzialmente l'obbligo di restituzione. Nella sentenza 8C_113/2012 del 21 dicembre 2012, il Tribunale federale stabiliva invece che le prestazioni versate indebitamente fossero andate perente.
2. Attendendo l'esito del ricorso presentato al Tribunale federale e concernente la restituzione delle prestazioni indebitamente ottenute, già il 6 aprile 2012 A._____ pretendeva che la polizza assicurativa stipulata con B._____ SA a partire dal 1995 andasse considerata come un'assicurazione facoltativa e non come un'assicurazione obbligatoria, per cui le prestazioni non sarebbero state versate a torto. Il 22 maggio 2012 la B._____ SA prendeva ampiamente posizione sul tema, esponendo i motivi per i quali riteneva del tutto infondata la pretesa. Tra le argomentazioni addotte l'assicuratore infortuni evocava la richiesta fatta di contrarre un'assicurazione obbligatoria, la chiara indicazione figurante sulla polizza assicurativa, la stipulazione della stessa da parte della società anonima per il proprio dipendente e il calcolo del guadagno assicurato. Del resto anche dal considerando 7.1 della sentenza 8C_691/2010 dell'alta Corte federale risulterebbe che: "dal 1989 A._____ è dipendente della A._____ SA e che da quella data percepisce un salario annuo fisso che costituisce la maggior parte delle sue entrate". Poiché la B._____ SA riteneva che non vi fosse in tali circostanze alcun motivo per statuire su detta questione, nello scritto del 22 maggio 2012 essa precisava di non essere intenzionata ad emanare una decisione formale.
3. Il 14 marzo 2013, A._____ scriveva nuovamente a B._____ SA ribadendo la teoria sostenuta in precedenza quanto all'esistenza di un'assicurazione facoltativa e chiedeva il versamento di prestazioni assicurative a tale titolo. Il 3 aprile successivo, B._____ SA prendeva nuovamente posizione sulla questione, ritenendo accertato che la polizza stipulata dalla società anonima fosse un'assicurazione obbligatoria per i dipendenti e che pertanto non sussisterebbe alcun diritto a prestazioni. In seguito A._____ avviava senza successo una procedura esecutiva nei confronti di B._____ SA per un ammontare di circa mezzo milione di franchi.
4. Il 7 maggio 2014, A._____ tornava a chiedere l'emanazione di una decisione formale riguardo alla qualifica della polizza assicurativa e la corresponsione di prestazioni per un ammontare di fr. 72'222.35.--. Tramite messaggio di posta elettronica 12 giugno 2014, la B._____ SA ribadiva le proprie posizioni quanto all'infondatezza della pretesa e quindi alla carente necessità di emanare un provvedimento formale, essendo tale questione già da tempo cresciuta in giudicato.
5. Il 25 giugno 2014, A._____ si aggravava al Tribunale amministrativo chiedendo che venisse fatto ordine a B._____ SA di emanare un provvedimento impugnabile riguardo alla richiesta di prestazioni fatta valere in precedenza. Già di fronte al Tribunale federale nell'ambito del procedimento 8C_113/2012 l'istante avrebbe sostenuto la tesi della polizza assicurativa facoltativa, ma la massima istanza federale non si sarebbe espressa in merito, ritenendo tardiva la richiesta di restituzione. Per questo, ora l'istante avrebbe diritto ad ottenere un provvedimento impugnabile su tale questione, persistendo un danno irreparabile alla sua integrità fisica.
6. Nella presa di posizione del 20 agosto 2014, la B._____ SA concludeva all'irricevibilità del ricorso o eventualmente alla sua reiezione. L'istante avrebbe già per ben tre volte fatte valere le stesse pretese, chiedendo l'emanazione di un provvedimento impugnabile. In ossequio al principio della buona fede, egli avrebbe però dovuto opporsi al preteso diniego di giustizia già dopo il primo rifiuto di emanare un provvedimento impugnabile. Il ricorso sarebbe conseguentemente tardivo e quindi irricevibile. Per il resto, la convenuta considera corretto il rifiuto di emanare un provvedimento impugnabile, essendo da tempo stata decisa la questione del tipo di contratto che legherebbe le parti e non essendo nell'evenienza possibile concludere all'esistenza di una polizza assicurativa facoltativa.
7. Nell'ambito del secondo scambio di scritti processuali, le parti si riconfermavano essenzialmente nelle loro precedenti allegazioni e proposte di cui si dirà, per quanto utile ai fini del giudizio, nelle considerazioni di merito che seguono.
Considerando in diritto:
1. a) Giusta l'art. 52 cpv. 1 della legge federale sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA; RS 830.1), le decisioni possono essere impugnate entro trenta giorni facendo opposizione presso il servizio che le ha notificate. A norma dell’art. 56 cpv. 1 LPGA le decisioni su opposizione e quelle contro cui un’opposizione è esclusa possono essere impugnate mediante ricorso. Secondo l'art. 56 cpv. 2 LPGA il ricorso può essere interposto anche se l'assicuratore, nonostante la domanda dell'assicurato, non emana una decisione o una decisione su opposizione. L’art. 56 cpv. 2 LPGA include sia i ricorsi per ritardata giustizia che per denegata giustizia (Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, Zurigo-Basilea-Ginevra, 2a edizione, 2009, art. 56 marginale 12, pag. 705). Nei Grigioni, lo stesso principio è sancito anche all’art. 49 cpv. 3 la legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CS 370.100), il quale parifica alle decisioni impugnabili anche la denegata o ritardata giustizia. Secondo la prassi del Tribunale federale (sentenza 1P.253/2004 cons. 3.1 del 20 aprile 2005 e riferimenti), nel caso di denegata giustizia, l'autorità competente rimane del tutto inattiva o esamina l'istanza in modo insufficiente (DTF 135 I 6 cons. 2.1, 117 Ia 116 cons. 3a, 114 V 147 cons. 3a e riferimenti ivi menzionati); in quello di ritardata giustizia essa non si pronuncia entro un termine adeguato (DTF 107 Ib 160 cons. 3b e c; sentenza 1P.315/2001 del 20 giugno 2001, cons. 2), tenuto conto della natura dell'affare nonché dell'insieme delle altre circostanze (DTF 107 Ib 164 cons. 3b e riferimenti).
b) L'oggetto di un ricorso per denegata o ritardata giustizia è soltanto la verifica del preteso diniego o del sostenuto ritardo. In caso di accoglimento di un ricorso per ritardata o denegata giustizia, il Tribunale ordina all’assicuratore sociale di concludere entro un termine ragionevole la procedura, rispettivamente di dar seguito alla richiesta misura (DAS 2001 AM no. 38 cons. 2b), ma il giudice non può sostituire l’indagine che compete all’assicuratore con propri atti di verifica e di istruttoria e non deve neppure, conseguentemente, analizzare il merito della fattispecie. Il giudizio si limita all’accertamento, o meno, di una ritardata o denegata giustizia, senza che sia possibile decidere sulla fondatezza del diritto a prestazioni assicurative (sentenza del Tribunale amministrativo U 09 8 del 26 marzo 2009 cons. 2).
2. a) Nella fattispecie in esame, la convenuta non ha ritenuto di dover dar seguito alla richiesta formulata dall'istante di emanare una decisione impugnabile, adducendo la mancanza di un interesse ad ottenere un simile provvedimento. Materia del contendere è pertanto un preteso diniego di giustizia, al quale però la convenuta oppone la tardività del ricorso. In principio, il ricorso per denegata giustizia non è soggetto a termini. Una eccezione è data quanto l'autorità si rifiuta formalmente di agire (Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3a edizione, 2014, pag. 447, marginale 1310). In una recente sentenza del 24 giugno 2014, il Tribunale amministrativo federale si occupava dei limiti temporali per proporre ricorso e riteneva che questi andassero definiti in base alle regole sulla buona fede. Se l'atteggiamento o una manifestazione esteriore dell'autorità dà motivo di proporre ricorso per denegata o ritardata giustizia, non è dato attendere discrezionalmente tutto il tempo che si vuole per insorgere contro tale atteggiamento, ma occorre che il ricorso avvenga entro un termine ragionevole. Cosa si intenda per termine ragionevole va definito a seconda delle circostanze concrete, in funzione della necessaria diligenza che poteva essere pretesa dal ricorrente. Nella citata sentenza E-2877/2014 cons. 1.3, veniva deciso che se l'amministrazione rifiuta espressamente l'emanazione di una decisione impugnabile, il termine di impugnazione è di 30 giorni. Questa prassi si riallaccia a quella del Tribunale federale (sentenza 2P.16/2002 del 18 dicembre 2012), giusta la quale il chiaro rifiuto di emanare un provvedimento impugnabile deve essere deferito mediante ricorso per denegata giustizia entro i regolari termini di ricorso. La dottrina dominante condivide questa giurisprudenza (vedi sul tema Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, op. cit., pag. 447, marginale 1310; BSK BGG - Kathrin Amstutz/Peter Arnold/in, art. 100 marginale 24 s., pag. 1339; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl., 1999, marginale 26 al § 22; Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Berna, 1997, marginale 72 all'art. 49; René Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, 1996, pag. 270, marginale 1416; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2a edizione, 1983, pag. 226).
b) Nel caso in parola, in risposta alla richiesta del 6 aprile 2012 concernente l'emissione immediata, in caso di contestazione, di una decisione formale, la convenuta comunicava all'istante il 22 maggio 2012 i motivi per i quali essa riteneva la richiesta infondata e concludeva precisando "non si emette una decisione formale". Giusta la menzionata prassi di cui al considerando che precede è pertanto evidente che a partire dal giorno successivo alla notifica di questa decisione negativa (vedi sull'impugnabilità dei provvedimenti con i quali "si decide di non decidere" la sentenza 1A.314/2000 del 5 marzo 2001 cons. 2c) per l'istante decorreva il termine di 30 giorni di cui all'art. 60 LPGA per impugnare il preteso diniego di giustizia. E' vero che il provvedimento 22 maggio 2012 non veniva verosimilmente intimato mediante raccomandata, la nuova richiesta di emanare un provvedimento impugnabile presentata dal ricorrente il 14 marzo 2013 fa però inconfondibilmente riferimento a tale missiva, per cui non vi possono essere dubbi sul fatto che lo scritto sia stato notificato alla rappresentanza dell'istante nel corso del mese di maggio 2012. Il ricorso per diniego di giustizia presentato al Tribunale amministrativo il 25 giugno 2014, ovvero due anni dopo, è pertanto manifestamente tardivo.
c) La manifesta tardività del ricorso è del resto sostenuta anche dalla successione di eventi intercorsi tra la comunicazione del 22 maggio 2012 e il ricorso del 25 giugno 2014. Durante questi due anni il ricorrente ha a due riprese richiesto una decisione formale riguardo al suo diritto a prestazioni in base alla presunta polizza assicurativa facoltativa. In risposta alla richiesta del 14 marzo 2013, la convenuta ribadiva in data 3 aprile 2013 i motivi per i quali non riteneva di dover statuire sulla questione e in esito alla nuova petizione del 7 maggio 2014 veniva all'istante riassunto il punto di vista dell'assicuratore nel messaggio di posta elettronica del 12 giugno 2014. Pur sapendo quindi perfettamente fin dal 22 maggio 2012 che nessuna decisione formale sarebbe stata emessa, il ricorrente, patrocinato, ha in pratica sollecitato un altro scritto al quale non ha parimenti dato alcun seguito, per poi decidersi a intervenire per denegata giustizia solo contro il terzo rifiuto, il cui contenuto era però a lui già noto dalla corrispondenza intercorsa due anni prima. Le ripetute prese di posizione della convenuta in merito al rifiuto di emanare una formale decisione non possono in queste condizioni essere considerate come dei provvedimenti contro i quali sarebbe stato di volta in volta possibile proporre gravame per denegata giustizia, non essendo cambiato nulla rispetto alla prima decisione negativa. Ammettere una simile tesi equivarrebbe poi ad accordare all'istante un'inammissibile restituzione dei termini di ricorso, quando sarebbe stata del tutto esigibile l'introduzione di un ricorso per denegata giustizia sin dalla prima comunicazione negativa.
3. In conclusione il ricorso è manifestamente tardivo e quindi inammissibile. Giusta l’art. 61 cpv. 1 lett. a LPGA, la procedura è gratuita. Il ricorrente non ha diritto alle ripetibili (art. 61 lett. g LPGA a contrario).
Il Tribunale decide:
1. Il ricorso è inammissibile.
2. La procedura è gratuita.
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