U 09 19
1a Camera
SENTENZA
del 15 dicembre 2009
nella vertenza di diritto amministrativo
concernente rescissione del rapporto di servizio e pretese salariali
La continua diminuzione del numero di bambini portava alla chiusura - a partire dall’anno scolastico 2004/2005 - della scuola dell’infanzia di ... Il 29 gennaio 2004 a … veniva data formale disdetta del rapporto d’impiego, mentre … poteva continuare la propria attività al 50% con la collega … a ...
2. Agli inizi dell’anno scolastico 2006/2007, la consigliera scolastica responsabile della scuola dell’infanzia, …, organizzava una serata con tutte le insegnanti per discutere eventuali problemi o desideri. Al ritrovo … scusava la collega … dichiarando che comunque esse avrebbero intenzione di partecipare a tali incontri a turno e non assieme. Il 6 settembre 2006, il consiglio scolastico, tramite …, si vedeva costretto a ricordare alle docenti che l’obbligo di partecipare agli incontri di lavoro avrebbe riguardato ambedue congiuntamente. … prendeva in seguito posizione sull’ammonimento criticando il modo di agire della sua redattrice e il contenuto dello stesso. Nella primavera del 2007, a livello comunale veniva accettata la richiesta di poter nuovamente mandare alla scuola dell’infanzia anche i bambini di quattro anni. La questione animava il clima politico locale, diviso tra sostenitori e contrari alla decisione presa. Tra i contrari si schierava apertamente e pubblicamente anche …, che nell’agosto del 2008 esprimeva sulla stampa il proprio punto di vista e sottoscriveva nonché raccoglieva firme a favore di una petizione, con la quale veniva chiesta una revoca della decisione presa, in considerazione della pretesa incompatibilità tra classi grandi con bambini tra i quattro ed i sei anni e una buona qualità dell’insegnamento. Nell’agosto del 2008 la docente prendeva pure pubblicamente posizione sulle sue convinzioni. Dopo aver rivestito per sette anni la qualità di responsabile delle scuole dell’infanzia, … dimissionava in quanto a suo dire esasperata e delusissima dall’atteggiamento delle insegnanti soprattutto nei rapporti tra di loro (mancanza di disponibilità, di collaborazione e di fiducia reciproca) e in generale (mancanza di professionalità, di etica professionale, minimalismo nella disponibilità di tempo per le attività sociali, slealtà verso le istituzioni e il datore di lavoro). Il 19 settembre 2007 aveva luogo una riunione tra il consiglio scolastico e le insegnanti della scuola dell’infanzia in quanto dall’introduzione dei bambini di quattro anni all’asilo si riscontrava un clima di paura, insicurezza e sfiducia da parte dei genitori, causato non solo dal mancato sostegno, ma dall’aperta ostilità dimostrata delle insegnanti verso la decisione presa dal loro datore di lavoro.
3. Nella primavera del 2008, il consiglio scolastico conduceva un’inchiesta tra i genitori dei bambini dell’asilo e scuole comunali. Alla domanda se l’insegnamento a metà tempo con due insegnanti per la stessa classe fosse ritenuto positivo, il 29% degli intervistati si esprimeva favorevolmente, il 26% riteneva il metodo solo in parte positivo e il 45% non lo considerava positivo. Il 21 ottobre 2008, nell’ambito di un incontro tra una delegazione del consiglio scolastico e le insegnanti della scuola dell’infanzia venivano discusse diverse tematiche tra le quali la questione del metà tempo. Dall’indagine condotta era infatti emerso che la codocenza non trovava il sostegno della maggioranza dei genitori, per cui il consiglio scolastico comunicava alle interessate di riflettere seriamente su di una modifica della situazione. Dopo che … dubitava di poter portare avanti la codocenza, il consiglio scolastico organizzava un incontro con … In detta occasione in data 18 novembre 2008, tutti concordavano sulla valenza di una codocenza solo qualora le insegnanti avessero dato prova di sintonia, intesa e simpatia tra di loro. Poiché anche l’ispettrice scolastica riteneva che tali presupposti non fossero soddisfatti riguardo la codocenza in questione, la miglior soluzione sembrava essere quella di assegnare l’incarico ad un insegnante a tempo pieno. Durante la seduta veniva pertanto comunicato a … che per l’anno 2009/2010 sarebbe stato probabilmente pubblicato un impiego al 100%. Alla specifica domanda in merito alle possibilità di successo di una propria candidatura, il consiglio comunale riteneva che per l’assegnazione del posto di lavoro potesse concorrere qualsiasi interessata.
4. Poiché nell’estate del 2008 il comune si era dotato di una nuova legislazione comunale sul personale conforme alle modifiche nel frattempo apportate alla legislazione cantonale, si rendeva necessaria la sistematica conclusione di nuovi rapporti di lavoro con tutti i dipendenti, compresi i docenti, impiegati presso il comune. Il 1. dicembre 2008, veniva in questo contesto concluso un nuovo contratto di lavoro al 50% con .... Alla fine di dicembre 2008, … dava formale disdetta del rapporto di servizio per la fine dell’anno scolastico 2008/2009. Nella seduta del consiglio scolastico del 13 gennaio 2009 veniva deciso di rimettere in questione il funzionamento delle due classi con codocenza alla scuola dell’infanzia a favore di una soluzione a tempo pieno. Per questo a tutte le tre docenti interessate veniva dato il diritto di determinarsi sulla probabile disdetta del rapporto di servizio. In seguito la codocenza della sede di … veniva mantenuta, essendo stata introdotta solo un anno prima e volendo il consiglio scolastico dare alle due docenti interessate l’opportunità di dimostrare la valenza della scelta operata. Dal canto suo, … si opponeva, il 29 gennaio 2009, alla misura ventilata ritenendo che la stessa non fosse sostenuta da validi motivi per recedere dal rapporto d’impiego, mancasse dei necessari presupposti per una revoca della decisione sulla codocenza e violasse il principio della parità di trattamento e tra i sessi.
5. Con decisione 18 febbraio 2009, il consiglio scolastico scioglieva il rapporto d’impiego con … per la fine dell’anno scolastico 2008/2009. A motivo veniva addotta la negativa esperienza fatta durante i cinque anni di codocenza con … e durante i due anni di codocenza con …, confermata dai dati del sondaggio eseguito e dalla esplicita richiesta di alcuni genitori di assegnare il figlio o la figlia ad una classe con docente unica. Anche l’opposizione alla decisione del consiglio scolastico di ammettere all’asilo bambini di quattro anni avrebbe compromesso seriamente il rapporto di fiducia tra le parti. La disdetta dell’altra docente avrebbe in questo senso permesso di portare a termine il cambiamento, già ventilato da tempo, entro breve termine. In ogni caso e indipendentemente dalle considerazioni sulla ristrutturazione dei tempi d’impiego, per il consiglio scolastico l’atteggiamento assunto dalla docente nei confronti delle colleghe e del proprio datore di lavoro avrebbe reso palese l’impossibilità di appianare i divari e pertanto la disdetta si imporrebbe anche per tali motivi.
6. Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo in data 23 marzo 2009, … chiedeva l’annullamento della decisione presa, la constatazione giudiziaria dell’abusività della disdetta e un risarcimento di fr. 44'701.--. Formalmente, le motivazioni a fondamento della disdetta del febbraio 2009 non sarebbero esattamente le stesse di quelle contenute sull’invito a determinarsi al riguardo del gennaio 2009. Su alcune censure pertanto, la docente non avrebbe neppure potuto previamente esprimersi, per cui il provvedimento sarebbe da considerare nullo, giacché lesivo del diritto di audizione. Sostanzialmente, la ricorrente contesta che siano soddisfatti i presupposti per una disdetta, non avendo essa dato adito a difficoltà definibili come tali nell’ambito della collaborazione tra colleghe, nei confronti del proprio datore di lavoro e tanto meno nell’esercizio della propria attività, dove sarebbe particolarmente apprezzata e stimata. In ogni caso, anche qualora fossero insorti dei disappunti, sarebbe spettato al consiglio scolastico intervenire attivamente per appianare le cose e prendere le necessarie misure, anziché assistere passivamente al deteriorarsi della situazione. La disdetta risulterebbe poi anche abusiva venendo alla ricorrente rimproverato il sostegno dimostrato a favore della petizione contro l’introduzione all’asilo dei bambini di quattro anni. L’istante avrebbe però in detto contesto unicamente esercitati i propri diritti costituzionali della libertà di opinione e di petizione, senza che vi fosse stata alcuna lesione degli obblighi derivanti dal contratto di lavoro. L’eliminazione del metà tempo per la scuola dell’infanzia di … sarebbe una forma di discriminazione indiretta fondata sul sesso, giacché la forma di lavoro a tempo parziale sarebbe tipicamente femminile. Nel caso concreto poi, avendo l’istante ancora due bambini piccoli a carico, la decisione le precluderebbe la possibilità di continuare con la propria professione. Anche il fatto che la soppressione della codocenza riguardasse solo una sede e non l’altra ingenererebbe un’ingiustificata disparità di trattamento. L’istante verrebbe poi discriminata anche avverso tutti gli altri docenti a tempo pieno, i quali non avrebbero nulla da temere dalla ristrutturazione. La misura non sarebbe in ogni caso proporzionale, essendo possibile affiancare all’istante un’altra docente al 50%. Come indennità per la disdetta abusiva, la ricorrente chiede la corresponsione di un salario annuale pari a fr. 44'701.--. Infine, il licenziamento contravverrebbe al principio della buona fede e della fiducia. Nel dicembre del 2008 sarebbe stato presentato all’istante il nuovo contratto di lavoro e neppure due mesi dopo sarebbe seguito il licenziamento, anche se la decisione di sopprimere il metà tempo sarebbe in effetti già stata presa nell’autunno del 2008. In tali condizioni il consiglio scolastico non avrebbe potuto sottoporre alla docente un contratto di lavoro a tempo parziale senza alcuna riserva. Infatti, così facendo egli avrebbe dato modo all’istante di supporre che l’eliminazione del metà tempo non sarebbe più stata d’attualità.
7. Nella propria presa di posizione, il Comune di … postulava la reiezione del ricorso per quanto lo stesso fosse da considerare ammissibile. Sulla pretesa indennità infatti, il Tribunale amministrativo non sarebbe legittimato a statuire in assenza di un oggetto d’impugnazione. Il comportamento dell’insegnante sarebbe stato a più riprese motivo di malcontento per la carente collaborazione con le colleghe, a seguito del minimalismo già oggetto di richiami precedenti e per gli atteggiamenti assunti avverso il datore di lavoro. Il consiglio scolastico dal canto suo sarebbe ripetutamente intervenuto per migliorare la situazione ed avrebbe più volte cercato di sostenere le insegnanti nel loro lavoro. La decisione di sopprimere l’incarico a tempo parziale presso l’asilo dove esercitava l’istante sarebbe stata dettata dall’insoddisfazione dei genitori, dalla prevalente richiesta degli stessi di affidare i loro bambini alla docente a tempo pieno e dalle dimissioni dell’altra insegnante. In termini di proporzionalità e d’interesse pubblico, una diversa soluzione a favore della codocenza con l’istante sarebbe esclusa, non essendo questa una persona adatta ad un tale tipo d’impiego, e avendo la soluzione che perorerebbe l’istante già dato adito ad innumerevoli rimostranze sull’arco di diversi anni. Del tutto infondata sarebbe poi la pretesa che la collega … fosse stata licenziata per carenze di tipo professionale. Il rinnovo del contratto di lavoro mirava ad adattare il rapporto d’impiego alla nuova normativa comunale e da tale agire non sarebbe dato desumere alcun diritto per la ricorrente, che sarebbe stata a due riprese previamente informata dell’intenzione di abolire il metà tempo della classe che la riguardava. La decisione a favore di una classe con docenza unica per “…” sarebbe poi stata presa in considerazione della concreta insoddisfacente situazione di tale classe.
8. Replicando l’istante riconfermava il petito di ricorso, insistendo in modo particolare sull’incondizionato rinnovo del contratto di lavoro e quindi sull’irrisorietà delle rimostranze ora addotte nei suoi confronti e antecedenti al 1. dicembre 2008. Dal canto suo, il comune convenuto in sede di replica ribadiva l’impossibilità di apportare una riserva al nuovo contratto d’impiego nel senso proposto dall’istante, senza la previa osservanza dei regolari termini di disdetta.
9. Il 16 novembre 2009 veniva sentita in rogatoria la responsabile delle scuole dell’infanzia di … all’epoca dei fatti qui ritenuti determinanti. Su quanto esposto da … e sulle ulteriori argomentazioni avanzate in merito dalle parti al presente procedimento si tornerà, per quanto utile ai fini del giudizio, nelle considerazioni che fanno seguito.
Considerando in diritto:
1. La controversia verte in primo luogo sulla liceità della disdetta del rapporto d’impiego della ricorrente. La competenza di questo Giudice a statuire sul ricorso è incontestatamente data giusta quanto previsto all’art. 49 cpv. 1 lett. a della legge sulla giustizia amministrativa (LGA) in concomitanza con l’art. 66 cpv. 4 della legge sul rapporto di lavoro dei collaboratori del Cantone dei Grigioni (LCPers), applicabile per analogia ai sensi dell’art. 2 dell’ordinanza comunale per il personale (OPCo). Per quanto riguarda la pretesa pecuniaria, questa va fatta valere mediante azione ai sensi dell’art. 63 cpv. 1 lett. e LGA. Contrariamente a quanto preteso dal comune, sulla legittimità della pretesa non poteva previamente esprimersi l’autorità convenuta nell’ambito di una decisione. Come il Tribunale amministrativo ha già avuto modo di precisare, la fondatezza di una pretesa pecuniaria come quella in parola non può essere oggetto di una decisione impugnabile mediante ricorso, anche se questa deriva dal rapporto di diritto pubblico. All'autorità manca la competenza per statuire, mediante decisione, su indennità finanziarie derivanti dal rapporto di servizio di diritto pubblico. In questi casi, poiché la decisione di constatazione negativa relativa ad una prestazione pecuniaria non può essere oggetto di decisione, la via del ricorso al Tribunale amministrativo non è data. L’eventuale comunicazione dell’autorità comunale va allora intesa come la semplice espressione di una volontà (rifiuto) rispetto alle pretese avanzate dalla danneggiata (cfr. sull'intera questione: H. Kistler, Die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Graubünden, Zurigo 1979, pag. 99 ss.; PTA 1995 no. 10, DTA 712/95 e 287/96). Dal fatto che l’istante abbia introdotto un ricorso, nel quale viene inclusa anche una pretesa promuovibile solo mediante azione, non può comunque derivarle alcuno svantaggio.
2. a) L’istante contesta a priori la possibilità di poter pronunciare una disdetta nei propri confronti, dopo il rinnovo incondizionato del contratto di lavoro al 50% ancora nel dicembre 2008, poiché cosi facendo l’autorità comunale contravverrebbe al principio della buona fede. Il principio della buona fede ancorato all’art. 9 CF - applicabile a tutto l’ambito dell’attività dello Stato - conferisce ad ogni individuo la facoltà di esigere che l'autorità statale si conformi alle sue promesse e sia coerente nei propri comportamenti, evitando di contraddirsi o di deludere la fiducia da essa ragionevolmente suscitata (DTF 131 II 627 cons. 6.1, 130 I 26 cons. 8.1, 125 I 219 cons. 2c, 122 II 123 cons. 3b/cc e 121 I 181 cons. 2a). Esso vuole che l’amministrazione e le amministrate si comportino reciprocamente in modo leale. In particolare, l’amministrazione deve astenersi da qualsiasi comportamento proprio a trarre in inganno l’amministrata e non deve poter trarre alcun vantaggio da un atteggiamento scorretto o poco chiaro da parte sua (DTF 129 II 381 cons. 7.1 e 124 II 269 cons. 2a). A certe condizioni, la cittadina può anche esigere che l’amministrazione si conformi alle promesse o alle assicurazioni che questa le ha fatto e che non inganni la fiducia che lei ha legittimamente posto in essa (DTF 128 II 125 cons. 10b/aa e 118 Ib 582 cons. 5a). Allo stesso modo il diritto alla tutela della buona fede può essere invocato in presenza di un comportamento dell’amministrazione suscettibile di risvegliare nell’amministrata un’aspettativa o una legittima speranza (DTF 129 II 381 cons. 7.1 e 126 II 387 cons. 3a con riferimenti). Questo diritto esiste soltanto a determinate e cumulative condizioni: l'autorità deve anzitutto essere intervenuta in una circostanza concreta nei confronti di una persona determinata (DTF 125 I 274 cons. 4c); essa deve avere o essere reputata avere agito nel rispetto dei limiti della sua competenza; l'invalidità o l'errore dell'atto sul quale l'amministrato ha improntato il suo comportamento non doveva essere immediatamente riconoscibile; l'amministrato stesso deve essersi fondato su queste assicurazioni o su tale comportamento per prendere disposizioni che non può modificare senza subire un pregiudizio (DTF 121 V 66 cons. 2a); infine, e in ogni caso, la situazione giuridica non deve essersi modificata tra il momento in cui l'autorità si è pronunciata e quello in cui l'amministrato ha preso le sue disposizioni (DTF 131 II 636 cons. 6, 129 I 170 cons. 4.1 e 122 II 123 cons. 3b/cc).
b) Il 1. gennaio 2009 entrava in vigore sul territorio comunale la nuova OPCo, approvata dalla giunta comunale il 18 agosto 2008. Onde conformare la situazione di tutti i dipendenti comunali alla nuova normativa, si rendeva necessaria la sistematica sostituzione dei precedenti contratti di lavoro con dei nuovi contratti di diritto pubblico. A tutto il corpo insegnanti, il nuovo contratto veniva inviato il 5 settembre 2008 ed in seguito potevano essere richieste informazioni o un colloquio personale. Anche se inizialmente la sottoscrizione dei nuovi contratti era prevista tra il 22 e il 26 settembre 2008, la necessità di un incontro con gli insegnanti per discutere la proposta di contratto rendeva necessaria una posticipazione. Il 18 settembre 2008, gli insegnanti venivano informati che “senza ulteriori comunicazioni entro i termini legali (art. 34 della legge per le scuole popolari del Cantone dei Grigioni, LS), il grado d’occupazione resta invariato”. Giusta l’art. 34 cpv. 3 in fine LS, la rescissione ordinaria del rapporto di servizio deve avvenire per la fine dell’anno scolastico. Essa deve essere comunicata in forma scritta all’insegnante rispettivamente all’ente responsabile entro la fine di febbraio. La ricorrente sottoscriveva il proprio contratto il 1. dicembre 2008, senza subire alcuna modifica delle proprie condizioni d’impiego. Essa poteva pertanto concepire tale contratto come la continuazione del precedente grado di occupazione al 50% fintanto non fosse sopraggiunta (entro la fine di febbraio appunto) un’eventuale disdetta ordinaria giusta l’art. 34 LS.
c) Parallelamente, il consiglio scolastico discuteva a due riprese, una volta con tutte le insegnanti toccate dalla codocenza (21 ottobre 2008) e una volta personalmente con la ricorrente (18 novembre 2008), la probabilità che per l’anno 2009/2010 venisse messo a concorso un posto di lavoro a tempo pieno per la scuola dell’infanzia. Da questa cronologia è evidente che l’istante e il consiglio scolastico sapevano della necessità di rinnovare il contratto di lavoro già dal settembre 2008 (anzi prevedevano già di sottoscrivere tali modifiche entro il mese di settembre 2008) e che malgrado questo alla docente veniva ventilata la possibilità di una soppressione dell’impiego per il nuovo anno scolastico. Essa non poteva pertanto concludere che con la sottoscrizione del nuovo contratto venissero a cadere tutte le reticenze in merito alla codocenza, giacché era stata informata il 18 settembre 2008 di una possibile disdetta entro i termini legali del grado di occupazione e in seguito concretamente messa al corrente dell’intenzione di creare un posto a tempo pieno. In ogni caso poi, agli inizi di dicembre 2008 era per il consiglio scolastico legalmente impossibile proporre all’istante un contratto a tempo determinato, come proposto nel ricorso, o una qualsivoglia clausola contrattuale suscettibile di pregiudicare la situazione occupazionale della ricorrente, senza il previo ossequio dei termini di disdetta. Non è poi in ogni caso dato sapere quali sarebbero le disposizioni prese dalla docente e che non potrebbe più modificare senza subire un pregiudizio. Per l’anno scolastico allora in corso la ricorrente era impiegata al 50% sotto l’egida del vecchio e del nuovo contratto di lavoro. Per l’anno successivo come già le era stato ventilato, veniva licenziata entro la fine di febbraio 2009, in ossequio ai regolari termini di disdetta. Ne consegue che l’appello alle regole della buona fede risulta ingiustificato e non può giovare alla causa dell’istante.
3. a) L’istante invoca una violazione del diritto di audizione. Giusta la giurisprudenza del Tribunale federale, dal diritto di essere sentito deve in particolare essere dedotto il diritto per l'interessata di esprimersi prima della resa di una decisione sfavorevole nei suoi confronti, di fornire prove circa i fatti suscettibili d’influire sul provvedimento, di poter prendere visione dell'incarto, di partecipare all'assunzione delle prove, di prenderne conoscenza e di determinarsi al riguardo nonché di ottenere una decisione motivata (cfr. DTF 126 I 15 cons. 2a/aa e riferimenti). Scopo del diritto costituzionale è che una parte debba essere orientata sulle disposizioni a suo scapito che l’autorità intende prendere, in modo tale che possa determinarsi sugli aspetti essenziali della questione, prima che venga emanato il provvedimento.
b) L’istante non sarebbe stata previamente informata che anche la precedente codocenza avrebbe dato adito a critiche, che l’ispettorato scolastico avrebbe preferito per i bambini della scuola dell’infanzia un’unica persona di riferimento e che a motivo della disdetta sarebbe stata presa in considerazione anche la sottoscrizione della petizione a favore del preasilo. Evidentemente, la censura relativa al diritto di audizione cade a lato, essendo queste questioni dei corollari ai temi indicati nello scritto del 20 gennaio 2009. In detta comunicazione venivano indubbiamente sufficientemente esposti i motivi essenziali a sostegno della probabile disdetta. La cattiva esperienza fatta nell’ambito della prima codocenza si aggiungeva alla seconda esperienza ed era all’istante perfettamente nota, essendo stata personalmente invitata per iscritto il 20 novembre 2003 a voler trovare un migliore accordo con la collega nell’interesse di tutti. Nell’ambito del colloquio personale con la ricorrente del 18 novembre 2008, l’ispettrice confermava che la soluzione ideale fosse una docenza al 100%, in quanto il 50% avrebbe potuto funzionare solo in caso di perfetta intesa tra le due docenti. Anche su tale punto pertanto l’istante sapeva quale fosse il punto di vista almeno dell’ispettrice. Per quanto riguarda infine la sottoscrizione della petizione per il preasilo, questa considerazione era stata ripresa nella decisione di licenziamento essenzialmente per motivare la mancanza di fiducia che si era nel frattempo istaurata tra le parti in seguito a diversi precedenti. Del resto che la sottoscrizione della petizione avesse dato adito a diverse critiche in seno al consiglio scolastico era all’istante perfettamente noto. Infatti, il 19 settembre 2007, aveva avuto luogo un colloquio con le insegnanti nell’ambito del quale alla ricorrente veniva opposto un atteggiamento sleale verso il proprio datore di lavoro sia sottoscrivendo che raccogliendo consensi per la petizione. Come si evince chiaramente dal protocollo, la discussione era stata oltremodo accesa e l’istante si era rivolta al consiglio scolastico “con un tono assai forte”. Per questo Giudice, in base allo scritto del 20 gennaio 2009 l’stante ha potuto indubbiamente esprimersi sugli aspetti essenziali della questione e il suo diritto d’audizione è stato salvaguardato.
4. a) I rapporti d’impiego dei docenti delle scuole comunali sono nell’evenienza retti dall’OPCo e per quanto non previsto dalla stessa dalla LCPers e dall’ordinanza sul personale (OCPers) in virtù di quanto previsto all’art. 2 OPCo, il quale precisa ancora che in caso di norme divergenti fa stato il diritto comunale. Ai sensi dell’art. 4 OPCo, per la nomina e la disdetta degli insegnanti è competente il consiglio scolastico. In merito alla disdetta ordinaria, analogamente a quanto previsto dalla LCPers all’art. 9 cpv. 1, l’art. 5 OPCo presuppone l’esistenza di un motivo materialmente giustificato. Sono considerati motivi concreti sufficienti in particolare prestazioni insufficienti o comportamenti insoddisfacenti come il consumo di alcol durante l’orario di lavoro. Quali motivi sufficienti la LCPers considera ancora la violazione di obblighi legali o contrattuali, l’incapacità, il venir meno rispettivamente l’inadempimento di condizioni di assunzione legali o contrattuali nonché la soppressione di un posto di lavoro per motivi di ordine aziendale o economico. La disdetta amministrativa, a differenza della destituzione, non ha alcuna valenza afflittiva. Non è una sanzione disciplinare. È un semplice provvedimento di natura amministrativa, che pone termine al rapporto d'impiego. Essa non presuppone in particolare un comportamento colpevole da parte della dipendente. È sufficiente che subentrino circostanze tali da far apparire ragionevolmente inesigibile la continuazione del rapporto d'impiego da parte del datore di lavoro. L'autorità di nomina gode di un margine discrezionale relativamente ampio, che l'autorità di ricorso può censurare unicamente nella misura in cui integra gli estremi di una violazione del diritto, compreso l’uso eccessivo o l’abuso del potere discrezionale (art. 51 cpv. 1 lett. a LGA). Ipotesi, questa, che si verifica quando l'apprezzamento è esercitato in spregio dei principi fondamentali del diritto, quali l'uguaglianza davanti alla legge, la legalità, la proporzionalità, la sicurezza del diritto e la buona fede (DTF 119 Ib 452, 104 Ia 206). Censurabili, in particolare, sono decisioni di licenziamento che procedono da considerazioni estranee alla materia, che si fondano su argomenti contrari alla logica o che appaiono altrimenti insostenibili.
b) Per quanto riguarda il tipo di contratto che lega l’istante al comune convenuto, giova precisare che questo è letteralmente un impiego al 50%. Concretamente e per atti concludenti, il rapporto presentava pure degli aspetti propri del contratto di lavoro ripartito (assenze di una collaboratrice compensate dalla presenza dell’altra, attività in comune, responsabilità solidale per la prestazione dovuta). Nell’ambito di tale tipo di contratto, spetta in primo luogo alle persone che si impegnano solidalmente a fornire la prestazione il compito di pianificare il loro lavoro di comune accordo e l’intervento del datore di lavoro è necessario solo qualora tra le (solitamente) due coobbligate non sia possibile trovare un’intesa (U. Streiff /A. von Kaenel, Arbeitsvertrag, 6a edizione, art. 321 marginale no. 4). L’art. 16 della legge cantonale sulle scuole dell’infanzia (LSI), in vigore dall’inizio dell’anno scolastico 2005/2006, autorizza la doppia occupazione di posti d’insegnante, senza però specificare se in tal modo viene inteso il sistema di contratto di lavoro ripartito. La questione riveste una certa importanza anche per quanto riguarda la disdetta pronunciata nei confronti di una delle persone coobbligate da parte del datore di lavoro o introdotta dall’impiegata, venendo solitamente in questo caso a cessare il contratto per ambedue le cointeressate, salvo pattuizione contraria. Nel caso che ci occupa, almeno per quanto riguarda la questione qui determinante, ovvero la disdetta del rapporto d’impiego, le due insegnanti erano state assunte tramite un contratto di lavoro al 50% separatamente, senza che nei due contratti venisse specificato con quale coobbligata la prestazione dovesse essere fornita. Per questo, non è dato concludere che le dimissioni di una delle due insegnanti comportassero già automaticamente la rescissione del contratto anche per l’altra docente.
5. a) Nell’evenienza in oggetto, non è contestato che l’istante sia una docente competente e apprezzata per quanto riguarda l’insegnamento in senso stretto, come attestano del resto le conferme espresse dai docenti delle scuole dell’obbligo e come risulta pure dai rapporti del 2006 e 2007 dell’ispettrice e ispettore scolastici. Anche l’impegno in materia didattica non viene in questa sede messo in discussione. Poiché questo Giudice, in base ad un apprezzamento coscienzioso delle prove, è convinto che altri provvedimenti probatori non potrebbero modificare il risultato (valutazione anticipata delle prove), esso rinuncia ad assumere altre prove sulle qualifiche professionali della docente strettamente connesse all’insegnamento (DTF 122 II 469, 122 V 162, 119 Ib 505), non venendo queste messe in dubbio e non costituendo neppure il motivo di disdetta.
b) In primo luogo e come motivo prevalente a fondamento della disdetta, il consiglio scolastico invoca l’inidoneità della ricorrente a svolgere il proprio lavoro nell’ambito di una docenza ripartita. Contrariamente a quanto enfaticamente preteso nel ricorso, la censura è indubbiamente motivata. L’istante manca della necessaria collegialità per esplicare una codocenza. Questa carenza veniva espressamente evidenziata anche dalla responsabile della scuola dell’infanzia allorquando costatava l’insufficiente sostegno dimostrato dall’istante nei confronti della collega proveniente da un’altra scuola in palese contrasto a quello che invece la dovuta professionalità avrebbe richiesto (vedi verbale d’interrogatorio, pag. 3). La ricorrente aveva infatti indubbiamente avuto dei problemi già nell’abito della codocenza a …. Allora si era trattato di una docenza ripartita imposta da motivi di contingentamento. La negativa esperienza fatta con le due docenti non era però, contrariamente a quanto ventilato dall’istante, da ricondurre a delle mancanze della collega italiana, ma ad un’incompatibilità tra le due insegnanti. All’epoca e onde appianare la situazione il consiglio scolastico aveva emanate delle direttive sul metà tempo per la scuola dell’infanzia. Il preambolo di tali direttive - sottoscritte delle due docenti in data 24 marzo 2004 - ricordava che la scuola dell’infanzia “può funzionare solo se tra le due insegnanti l’intesa è buona e se da entrambe le parti esiste volontà di collaborare”. Tra gli impegni presi in virtù di tali direttive veniva poi espressamente sancito il dovere di collegialità reciproco.
c) La seconda esperienza di docenza ripartita, questa volta tra due insegnanti che si erano per così dire “scelte”, avendo un’unità di dottrina e frequentato la stessa scuola negli stessi anni (vedi verbale d’interrogatorio della responsabile delle scuole dell’infanzia del 16 novembre 2009, pag. 3), terminava con le dimissioni della collega di lavoro per incompatibilità di carattere con la ricorrente. Anche questa docenza ripartita che vedeva impegnata l’istante aveva dato adito a critiche, giacché le insegnanti come già in precedenza mancavano di collegialità, avevano difficoltà a partecipare congiuntamente a manifestazioni comuni o a incontri organizzati dall’ispettrice scolastica. Nell’organizzazione del metà tempo ognuna propendeva a partecipare alternativamente alle attività comuni, malgrado il consiglio scolastico avesse chiaramente ribadito alle insegnanti l’obbligo di partecipazione congiunta a tali avvenimenti (vedi verbale d’interrogatorio della responsabile delle scuole dell’infanzia del 16 novembre 2009, pag. 2, lettera alle due docenti del 6 settembre 2006 e protocollo del consiglio scolastico 9/06). Nel protocollo della seduta del 28 settembre 2006, la responsabile delle scuole dell’infanzia riferiva al consiglio scolastico altre vicende in cui le due docenti “mancano di collaborazione, assumendo un atteggiamento di minimalismo e malcontento nei confronti della loro responsabile”. Il disagio tra le due docenti traspare poi chiaramente anche dal protocollo del 2 settembre 2008 riferito ad un incontro tra di esse e dal quale sembra scaturire che al “ momento ognuna continua per la sua strada”. Anche senza voler fare pieno affidamento sulle “osservazioni dei genitori degli allievi della scuola dell’infanzia” la questione della mancanza di collaborazione tra le maestre impegnate nella codocenza era però indubbiamente un tema anche per le persone estranee al contratto d’impiego. Parimenti ne è della preferenza di affidare i bambini al “sistema con una docente”, espressamente richiesta da 14 genitori, per gli anni scolastici 2006/2007, 2007/2008 e 2008/2009, mentre solo una richiesta chiedeva espressamente l’assegnazione del bambino alla scuola con la codocenza di cui faceva parte la ricorrente.
d) Per l’istante l’inchiesta condotta non sarebbe affidabile in quanto anonima e il risultato della stessa non sarebbe stato preso troppo sul serio dall’autorità scolastica, avendo questa optato per una seconda codocenza per il successivo anno scolastico 2008/2009. Come si è già detto, l’inchiesta condotta attestava un certo malcontento nei genitori per la doppia occupazione, essendo percepibile che le insegnanti non collaboravano bene tra loro. In questo senso, indipendentemente dall’anonimato, il risultato dell’inchiesta confermava quanto era già ampiamente a conoscenza dell’autorità scolastica. Per le iscrizioni all’asilo invece, le maggiori preferenze per la docenza unica non erano anonime. Effettivamente poi, l’inchiesta condotta non impediva d’introdurre una nuova doppia occupazione nella parallela classe della scuola dell’infanzia. Come giustamente addotto dal comune convenuto, questa decisione era però già stata presa in precedenza. Infatti, la scelta a favore di una docente unica avrebbe comportato la necessità di disdire il rapporto di lavoro con una insegnante o ambedue le docenti interessate già entro la fine di febbraio 2008, fatto impossibile da eseguirsi essendo stata l’inchiesta condotta solo nella primavera successiva.
e) Alla luce delle due negative esperienze fatte in precedenza, è per questo Giudice indubbiamente dato un motivo materialmente giustificato per la disdetta in quanto il comportamento dell’istante per una codocenza andava qualificato indubbiamente d’insoddisfacente, per la mancanza di disponibilità verso la collega, per un certo minimalismo nella concezione della ripartizione dell’attività a metà tempo e per i conflitti, avvertibili anche dall’esterno, che ne risultavano. Già per questi motivi la continuazione del rapporto d'impiego con il sistema della codocenza appariva ragionevolmente inesigibile. La censura stando alla quale il consiglio scolastico avrebbe dovuto sostenere meglio le insegnanti non può essere sentita. Già nell’ambito della prima codocenza il consiglio scolastico aveva convocato le due insegnanti e discusso la problematica, incaricato l’ispettorato di seguire le due colleghe oltre ad emanare delle direttive per il metà tempo per quanto riguardava la ricorrente. In seguito poi, l’istante stessa riteneva giustificato partecipare alternativamente con la collega di doppia occupazione alle sedute organizzative previste per l’inizio dell’anno, ignorando quanto era già stato materia di discussione nella precedente codocenza. Anche nei confronti della responsabile della scuola, che cercava di discutere e organizzare il metà tempo, l’istante e la collega non assumevano certo un atteggiamento positivo, dal momento che ritenevano sufficiente una presenza alternata e che la ricorrente addirittura rinfacciava alla responsabile di aver agito d’impeto nel pretendere la presenza delle due insegnanti (vedi lo scambio di corrispondenza elettronica del settembre 2006, allegato no. 22 del comune convenuto e verbale d’interrogatorio della responsabile delle scuole dell’infanzia del 16 novembre 2009, pag. 2). Considerato poi che le docenti si sentivano addirittura spiate e controllate del consiglio scolastico (vedi verbale d’interrogatorio della responsabile delle scuole dell’infanzia del 16 novembre 2009, pag. 5), la pretesa di un maggiore impegno e intervento dell’autorità di vigilanza per appianare la situazione risulta in queste circostanze se non inspiegabile perlomeno in contraddizione con l’atteggiamento assunto dall’istante in precedenza. In tali condizioni è evidente che al consiglio scolastico non può essere promosso alcun rimprovero.
6. La decisione di sopprimere il metà tempo per la docenza che vedeva impegnata la ricorrente non costituisce neppure una forma di discriminazione indiretta fondata sul sesso. Come emerge dall’intera documentazione agli atti, la decisione di sopprimere il metà tempo non era dettata da una volontà di fondo di sopprimere la doppia occupazione, bensì nel caso concerto dalla ripetuta mancata volontà (e forse anche facoltà) dell’istante di collaborare con l’altra coobbligata come si addice a tale forma d’impiego. Come anche chiaramente comunicato a tutti gli insegnanti il 19 febbraio 2009, il consiglio scolastico non era contrario agli impieghi a metà tempo nella scuola elementare e superiore. Soprattutto per la scuola dell’infanzia, in considerazione delle classi con un elevato numero di bambini anche ancora molto piccoli e del fatto che per molti di loro si tratterebbe del primo impatto con una nuova persona di riferimento fuori dall’ambito familiare, il consiglio scolastico e l’ispettorato ritenevano “ideale una sola insegnante. Può senz’altro andare bene anche una codocenza, questa però richiede il massimo impegno ed un’ottima intesa fra le due docenti”. Del resto, la decisione di occupazione doppia per la parallela classe di scuola dell’infanzia non è stata revocata, a sostengo del fatto che l’autorità non è, di principio, contraria a tale forma d’insegnamento.
7. a) La decisione di sopprimere la codocenza non viola neppure il principio della parità di trattamento. Detto principio non vieta che vengano effettuate distinzioni, ma richiede che le stesse siano giustificate da ragioni serie e obbiettive. In altre parole, esso impone unicamente che fattispecie giuridicamente uguali siano trattate in modo uguale e che fattispecie giuridicamente diverse lo siano in modo diverso (DTF 131 I 103 cons. 3.4, 129 I 357 cons. 6 e 121 I 100 cons. 3a). Va in primo luogo ricordato che alla scuola dell’infanzia vengono occupate docenti a tempo pieno e in codocenza. Rispetto alle altre docenti impiegate a metà tempo, la situazione dell’istante è diversa. In primo luogo, una delle due coobbligate all’insegnamento ha dimissionato per incompatibilità di carattere con l’altra collega, mentre nella parallela sezione non vi sono dimissioni. In secondo luogo, il consiglio scolastico reputava che alla nuova codocenza di solo un anno andasse accordata ancora un’opportunità. Per contro, la negativa esperienza vissuta con l’istante in codocenza si era già protratta per complessivamente sette anni, con due diverse colleghe. Non vi è pertanto nessuna disparità di trattamento con le altre impiegate a metà tempo nell’opzione fatta a favore di una docenza unica.
b) La ricorrente si considera discriminata anche avverso tutto il corpo insegnanti, essendo la sola vittima di una ristrutturazione cha avrebbe invece dovuto coinvolgere tutti. Anche questa censura non può essere accolta. La decisione di sopprimere la doppia occupazione in oggetto è essenzialmente imputabile al comportamento dell’istante e eventualmente della sua collega, incapaci e inadatte per un tale tipo d’impiego. Il motivo che ha portato alla pretesa ristrutturazione è quindi riconducibile alla ricorrente. Una disparità verrebbe perpetrata propriamente qualora tutto il corpo insegnanti dovesse subire delle ristrutturazioni altrimenti evitabili, a causa di specifiche persone.
8. a) A motivo della disdetta, l’autorità invocava anche il deterioramento del rapporto di fiducia tra impiegata e datore di lavoro. L’istante avrebbe a più riprese mancato di rispetto ai propri superori, avrebbe dovuto essere redarguita per la scarsa collaborazione e l’atteggiamento minimalista nei confronti del proprio datore di lavoro e si sarebbe fatta paladina del preasilo, diversamente da quanto deciso dall’autorità scolastica. Contrariamente a quanto preteso dall’istante, il deterioramento del rapporto di fiducia non è riconducibile unicamente alla sottoscrizione della petizione a favore del preasilo, alla raccolta di firme e alla critica presa di posizione sulla stampa locale riguardo l’ammissibilità alla scuola dell’infanzia di bambini di quattro anni, ma è stato un processo che, come esposto anche nella fattispecie, si trascinava da anni. Basti ricordare l’ammonimento durante l’avvento del 2002, l’intervento del consiglio scolastico nel novembre 2003, l’ammonimento del settembre 2006 al quale l’istante rispondeva per le rime (vedi scambio e-mail del 10 settembre 2006) e l’ “atteggiamento non del tutto rispettoso nei confronti del consiglio scolastico” al quale si rivolgeva “con tono assai forte” il 19 settembre 2007. Pretendere in queste circostanze, ad oltre un anno e mezzo dalla petizione e pubblicazione della critica, che l’istante sia stata licenziata perché esercitava un proprio diritto costituzionale è fuori luogo. Presupposto però per l’applicabilità, anche se solo per analogia, dell’art. 336 cpv. 1 lett. b CO è propriamente quello che l’esercizio del diritto sia una diretta conseguenza del licenziamento (U. Streiff/A. von Kaenel, op. cit., pag. 670 ss).
b) Giova comunque sulla questione fare le seguenti osservazioni. Come il Tribunale amministrativo ha già avuto modo di precisare (STA U 09 40), in qualità di dipendente di un ente pubblico, la ricorrente ha un dovere di fedeltà e dignità che travalica le esigenze peculiari del servizio e che influenza anche la sua vita privata. Lo specifico obbligo di fedeltà di coloro che svolgono una funzione pubblica impone loro di fare quello che l’interesse della comunità esige e di omettere tutto ciò che lo possa oggettivamente compromettere o pregiudicare. L’istante ha indubbiamente in qualità di docente la possibilità di esercitare i propri diritti costituzionali quali la liberà di espressione e di petizione, salvo che tale diritto leda un obbligo derivante dal rapporto di lavoro o pregiudichi in modo essenziale la collaborazione nell’azienda (art. 336 cpv. 1 lett. b CO). Nel caso in parola, che il funzionamento della scuola dell’infanzia fosse stato pregiudicato emerge già dal fatto che il consiglio scolastico aveva dovuto indire una riunione il 19 settembre 2007, poiché dall’introduzione dei bambini di quattro anni all’asilo si riscontrava un clima di paura, insicurezza e sfiducia da parte dei genitori, causato in gran parte dall’aperta ostilità dimostrata delle insegnanti verso la decisione presa dal loro datore di lavoro. Il disagio risentito dai genitori a questo proposito è più che comprensibile. Basti poi a questo riguardo ricordare che la giurisprudenza in materia lascia un certo margine di apprezzamento per quanto concerne la possibilità di esprimere una critica privata (in quanto genitrice per esempio) avverso l’operato del datore di lavoro, mentre è decisamente più severa per quanto riguarda una critica pubblica (vedi gli esempi citati da U. Streiff/A. von Kaenel, op. cit., marginale 6 all’art. 336 CO riguardanti uno psicologo licenziato per aver pubblicamente criticato la prassi di selezione della scuola o la fondatezza di un licenziamento in seguito a divergenze di fondo sull’organizzazione scolastica). Del resto, se è vero che anche l’ex ispettore scolastico abbia approvata materialmente la motivazione contenuta nella petizione, lo stesso si asteneva dal sottoscriverla proprio anche per motivi di deontologia professionale. Ne consegue che in nessun caso al consiglio scolastico può essere accollata una disdetta abusiva, ciò che rende infondata anche la pretesa pecuniaria fondata sull’art. 336 CO.
9. La disdetta è poi anche proporzionale al fine perseguito. Il principio della proporzionalità esige, da un lato, che il mezzo usato sia proprio a conseguire lo scopo che l’autorità si prefigge e che, d’altro canto, esista un rapporto ragionevole tra il risultato che si vuole raggiungere e le restrizioni che sono necessarie per il conseguimento di tale risultato (DTF 126 I 222 cons. 2c in fine, 124 I 44 cons. 3e, 119 Ia 353 cons. 2a, 118 Ia 397 cons. 2b). Nell’evenienza, dopo il licenziamento della collega, la ricorrente considera che l’unica misura proporzionale sarebbe stata l’assunzione di una seconda docente a tempo parziale o eventualmente un rimpasto. Quest’ultima proposta fa però astrazione del fatto che la ricorrente sia già alla seconda negativa esperienza per incapacità di gestire una codocenza. L’istante non ha saputo gestire a soddisfazione del datore di lavoro né la codocenza imposta per motivi occupazionali, né quella nella quale le due docenti avevano liberamente scelto di lavorare assieme. In queste condizioni è difficile intravedere una reale possibilità di successo per una misura come il rimpasto. Analoghe considerazioni si impongono per l’ulteriore creazione di un posto a tempo parziale. Tale soluzione non avrebbe però permesso di conseguire il fine che l’autorità scolastica intendeva perseguire, ovvero creare un sistema che funzionasse senza continue lamentele sull’incompatibilità delle insegnanti. Per l’autorità scolastica tale miglior sistema era - riferito all’istante - quello della soppressione della codocenza a favore della docenza unica, il che implicava la messa a concorso del posto di lavoro per il quale la ricorrente non si era però più candidata.
10. Considerate le ripetute lamentele da parte dei genitori (nel 2002 e nel 2007 nonché la preferenza espressa per la scuola dell’infanzia a favore della docente unica) e quindi, già per questo, l’indubbia ripercussione sull’andamento organizzativo della scuola dell’infanzia dell’incompatibilità tra colleghe e dell’assenza di una vera volontà di collaborare per il fine comune, la decisione è retta anche da un interesse pubblico.
11. In conclusione, viene in questa sede confermata la liceità della disdetta in oggetto, ciò che rende priva di fondamento la richiesta di un’indennità per torto morale. Si impone a questo stadio del procedimento la determinazione del valore litigioso, essendo questo determinante per stabilire il rimedio giuridico. Come previsto dall’art. 67 LCPers, se il Tribunale amministrativo giudica ingiustificata una decisione in materia di disdetta dopo il periodo di prova, esso non può annullare la decisione e ripristinare il rapporto d’impiego, ma è competente per emanare una decisione d’accertamento. Ne consegue che, anche un esito positivo del ricorso non avrebbe comunque permesso all’istante di riprendere la propria attività. Il valore litigioso della presente controversia è pertanto rappresentato dalla pretesa pecuniaria perorata in questa sede e pari a fr. 47'701.--. Per il resto, giusta quanto previsto all’art. 34 lett. h del Regolamento del Tribunale federale (RTF), la prima camera di diritto sociale tratta i ricorsi in materia di diritto pubblico e i ricorsi sussidiari in materia costituzionale che concernono il personale nel settore pubblico. Giusta l’art. 73 cpv. 1 LGA nella procedura di ricorso, la parte soccombente deve di regola assumersi le spese. Per le ripetibili, l’art. 78 cpv. 2 LGA prevede che alla Confederazione, al Cantone e ai comuni, nonché alle organizzazioni cui sono affidati compiti di diritto pubblico non vengono di regola assegnate ripetibili, se vincono la causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
Il Tribunale decide:
1. Il ricorso è respinto.
2. Vengono prelevate
fr.
600.--
fr.
518.--
totale
fr.
1’118.--
il cui importo sarà versato da … entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira.