VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
V 17 2
1a Camera
presidenzaRacioppi
giudiciAudétat, Moser
attuarioPaganini
SENTENZA
del 29 novembre 2017
nella vertenza di diritto amministrativo
A._____,
rappresentato dall'avvocato lic. iur. Fabrizio Keller,
ricorrente
contro
Comune di X._____,
rappresentato dall'avvocato lic. iur. Peder Cathomen,
convenuto 1
e
B._____ e C._____,
convocati
concernente ricorso costituzionale (diritto di voto) e d'appalto
1. Il 23 gennaio 2014 la Regione D._____ bandiva un concorso pubblico per il servizio di raccolta dei rifiuti, compreso il trasporto ai centri di smaltimento, per il periodo dal 1° ottobre 2014 al 30 settembre 2024. Con decisione 20/25 agosto 2014 la Regione D._____ assegnava l'appalto alla società in nome collettivo B._____ e C._____ per un importo annuo di fr. 247'556.80. Il ricorso di A._____, proprietario della ditta individuale E._____, contro tale decisione veniva rigettato dal Tribunale amministrativo con sentenza U 14 65 del 14 aprile 2015. Con sentenza 2D_33/2015 del 1° dicembre 2015 il Tribunale federale confermava la sentenza del Tribunale amministrativo rigettando, per quanto ammissibile, il ricorso di A._____. La sentenza del Tribunale federale veniva comunicata alle parti in data 8 dicembre 2015. Attualmente, il servizio di trasporto e smaltimento dei rifiuti è gestito dalla ditta di A._____, titolare dell'appalto precedente.
2. Stando alle incontestate affermazioni delle parti, la Regione D._____ veniva sciolta per fine 2015. Dal 1° gennaio 2016 veniva costituita la Regione F._____, composta – come in precedenza la Regione D._____ – dai Comuni di X._____ e Y._____. Durante la seduta del 5 aprile 2016 la Conferenza dei Sindaci della Regione F._____ decideva che, nel caso in cui i due Comuni decidessero di demandare l'incarico per la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti alla Regione F._____, seguendo la richiesta della Regione D._____, l'incarico verrebbe conferito alla ditta B._____ e C._____. In tale ottica i Comuni redigevano un rispettivo accordo di prestazione fra essi e la Regione F._____. Giusta la cifra 4 cpv. 2 di detto accordo, la Conferenza dei Sindaci viene incaricata di stipulare il contratto con l'azienda aggiudicataria, rispettivamente di applicare la decisione di aggiudicazione della Regione D._____ cresciuta in forza di cosa giudicata. Previa approvazione del popolo, l'accordo di prestazione sarebbe dovuto entrare in vigore il 1° settembre 2017.
3. Per il conferimento del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti alla Regione F._____ per la durata di 10 anni secondo detto accordo, si prevedeva una votazione simultanea il 21 maggio 2017 in entrambi i Comuni di X._____ e Y._____. Nel messaggio del Comune di X._____ del maggio 2017, notificato dalla Posta ai cittadini il 21 e 22 aprile 2017, si illustrava la procedura di appalto bandita dalla Regione D._____ e la decisione della Conferenza dei Sindaci della Regione F._____ di dar seguito al decreto di aggiudicazione della Regione D._____, qualora il popolo avrebbe accettato di conferire il compito di raccolta e smaltimento dei rifiuti alla Regione F._____. Nel messaggio si esponevano gli argomenti del Consiglio comunale e della maggioranza della Giunta (legislativo) a favore della delibera del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti alla Regione F._____, sottolineando che un concetto regionale sarebbe da prediligere alla soluzione comunale. Nel contempo, si sosteneva il conferimento del servizio in discussione per la durata di 10 anni all'azienda valligiana al prezzo di fr. 247'556.80, siccome il decreto di aggiudicazione sarebbe stato confermato dal Tribunale federale con sentenza 1° dicembre 2015. Quindi, sempre stando al messaggio, una pubblicazione di un nuovo appalto a nome della Regione F._____ sarebbe una perdita di tempo e non porterebbe ad un diverso o miglior risultato.
4. Avverso il messaggio per la votazione comunale del 21 maggio 2017 il 27 Aprile 2017 A._____ (qui di seguito: ricorrente) inoltrava ricorso costituzionale nonché in materia di diritto d'appalto al Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni con i seguenti petiti:
"In via procedurale
1. Al presente ricorso è conferito l'effetto sospensivo
2.È fatto ordine di sospensione in via provvisionale della votazione del Comune di X._____ prevista per il 21 maggio 2017 relativa alla delibera del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti alla Regione F._____ (fino ad una decisione nel merito del ricorso).
In via principale
1. Il ricorso è accolto.
1.1 È constatata giudizialmente la nullità o eventualmente è annullato il messaggio per quanto riguarda la delibera del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti (rispettivamente la stipulazione del contratto) a B._____ e C._____ (società in nome collettivo).
1.2 La votazione del Comune di X._____ prevista per il 21 maggio 2017 è annullata per quanto riguarda la delibera del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti (rispettivamente la stipulazione del contratto) a B._____ e C._____ (società in nome collettivo).
1.3 È constatato giudizialmente che la delibera del 20/25 agosto 2014 relativa al servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti della Regione D._____ alla ditta B._____ e C._____ (società in nome collettivo) è decaduta.
2. Con protesta di spese, spese ripetibili e tasse."
In via formale, il ricorrente sosteneva sostanzialmente che giusta la prassi del Tribunale amministrativo, il ricorso costituzionale contro il messaggio del Comune di X._____ per la votazione del 21 maggio 2017, notificato il 21 aprile 2017, sarebbe ricevibile. Nel presente caso, l'oggetto del messaggio oltre alla delega del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti alla Regione F._____, integrerebbe anche l'aggiudicazione (e stipulazione del contratto) alla ditta B._____ e C._____. Si tratterebbe, dunque, di una delibera occulta senza l'esecuzione di una procedura ai sensi della Lap. Pertanto, anche il ricorso in materia di diritto d'appalto sarebbe ricevibile. Dal punto di vista materiale e costituzionale, il ricorrente asseriva, in sintesi, che la votazione comunale del 21 maggio 2017 concernerebbe due oggetti di natura diversa e con obiettivi divergenti, ovvero la delega del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti alla Regione F._____ e la stipulazione di un contratto con la ditta B._____ e C._____, alla quale la Regione D._____ avrebbe deliberato i lavori oltre due anni fa. La congiunzione di questi due temi non sarebbe ammissibile. Inoltre, la competenza di decidere su un'aggiudicazione d'appalto, nel Comune di X._____ spetterebbe all'esecutivo e non al legislativo. Vi sarebbe perciò una violazione costituzionale (principio della separazione dei poteri). Oltre a ciò, il messaggio della votazione suggerirebbe che un contratto con la ditta aggiudicataria sarebbe la cosa più appropriata, fatto che non corrisponderebbe alla realtà, visto che sarebbero ormai trascorsi quasi tre anni dalla delibera, Il messaggio, oltretutto, non menzionerebbe il nome della ditta aggiudicataria, fatto che potrebbe confondere il cittadino medio circa l'identità dell'aggiudicatario. In più, l'argomentazione nel messaggio secondo cui la pubblicazione di un nuovo appalto non porterebbe ad un diverso o miglior risultato sarebbero tendenziosa, siccome, dopo tre anni, una nuova procedura potrebbe implicare l'inoltro di offerte più concorrenziali con relativa diminuzione del prezzo. Dal punto di vista del diritto d'appalto, il ricorrente sosteneva che mediante la procedura errata e anticostituzionale egli sarebbe stato escluso dall'appalto pubblico. A prescindere da ciò, la Regione F._____ secondo i propri statuti sarebbe stata costituita ex novo nel gennaio 2016 e non sarebbe succeduta nei diritti e doveri della Regione D._____ (scioltasi a fine 2015). La decisione di delibera non porrebbe all'ente pubblico un obbligo di contrarre. L'obbligazione di diritto privato nei confronti della ditta B._____ e C._____ si sarebbe estinta al momento dello scioglimento della Regione D._____. Infine, secondo il messaggio il servizio in questione durerebbe 10 anni (ovvero fino al 2027, mentre che la delibera della Regione D._____ si sarebbe limitata al periodo tra il 1° ottobre 2014 e il 30 settembre 2024). Il prolungamento della durata di un contratto d'appalto non potrebbe essere deciso senza prima effettuare una nuova procedura d'appalto.
5. Con presa di posizione dell'8 maggio 2017 il Comune di X._____ (qui di seguito: convenuto) chiedeva il rigetto del ricorso, per quanto sia dato entrarne in merito. Inoltre, al ricorso non andrebbe concesso l'effetto sospensivo. Esso affermava sostanzialmente che la Regione D._____ non avrebbe attuato la decisione di delibera da essa presa e passata in giudicato siccome il popolo grigionese, nel quadro della riforma territoriale, con votazione del 30 novembre 2014 avrebbe deciso di sostituire le corporazioni regionali con le regioni. Dal momento che la delegazione dell'intero bando di concorso p.es. ad un ufficio specializzato, sarebbe ammessa, non ci sarebbe nulla da contestare se un organizzazione di diritto pubblico – che assume i corrispettivi compiti per mezzo di accordo di prestazione – assume il risultato e la decisione dell'organizzazione originariamente competente. Ciò a maggior ragione, visto che la liceità del bando e dell'aggiudicazione sarebbero state confermate giudiziariamente. Andrebbe poi precisato che nel caso concreto, gli aventi diritto al voto dei Comuni di Y._____ e di X._____ (comuni costituenti la Regione D._____ fino al suo scioglimento) al contempo costituirebbero l'organo sovrano della Regione F._____. Tramite l'approvazione dell'accordo di prestazione risp. incaricando la Regione F._____ di applicare il decreto della Regione D._____ nell'ambito di una votazione nei rispettivi Comuni, gli stessi aventi diritto di voto manifesterebbero la loro intenzione di voler mantener valida una decisione d'aggiudicazione, confermata in ultima istanza, di una precedente autorità competente (ovvero la Regione D._____) per ragioni giuridico-transitorie. Dal punto di vista del diritto d'appalto non ci sarebbe nulla da ridire siccome i diritti dei concorrenti, in special modo le vie di ricorso, sarebbero state garantite. Inoltre, non avrebbe importanza che originariamente l'inizio del servizio sarebbe stato fissato per il 2014 e la fine per il 2024. Come noto al giudice, a causa di procedure di ricorso ecc. l'inizio verrebbe posticipato. L'offerta rimarrebbe valida per 10 anni. Come nel caso di modifiche minori di progetti, il rinvio della prestazione dovuta non comporterebbe un nuovo bando di gara. Stando alla ditta aggiudicataria, essa intenderebbe mantener valida la propria offerta. L'applicazione della decisione di aggiudicazione prevista non sarebbe perciò volta ad aggirare le disposizioni in materia d'appalto. Oltre a ciò, il principio dell'unità di materia non sarebbe leso. Nel caso di votazioni su progetti autoritativi, l'autorità avrebbe un margine discrezionale più ampio rispetto ai casi di testi di iniziative. Nel caso concreto, il Comune avrebbe potuto combinare la votazione con un'unica domanda visto che sarebbe dato un legame intrinseco. Il legame intrinseco sostanziale tra il trasferimento della prestazione e il prezzo consisterebbe nel fatto che il cittadino dovrebbe sapere quali costi genera il trasferimento della prestazione. Di conseguenza, nell'accordo di prestazione sarebbe perdipiù definito che i Comuni si farebbero carico dell'indennizzo per la Regione in ragione di metà ciascuno. Il cittadino non avrebbe diritto che ogni punto importante dell'accordo di prestazione venga sottoposto separatamente a votazione. Parimenti, non sarebbe data una violazione della separazione dei poteri. Qui non si tratterebbe di decidere a chi aggiudicare l'appalto, bensì di rispondere alla domanda se la decisione passata in giudicato dell'allora competente Regione D._____ debba essere attuata oppure no. Il messaggio informerebbe poi in modo obiettivo, esaustivo e non fuorviante. Per il cittadino sarebbe fondamentale sapere a che prezzo e per quale durata venga svolto il servizio di smaltimento dei rifiuti attraverso la Regione. Irrilevante sarebbe invece il fatto di sapere quale azienda valligiana svolgerà detto servizio. Pertanto non sarebbe necessario un riferimento al nome dell'azienda aggiudicataria. In più, andrebbe ricordato che una rapida soluzione dello smaltimento dei rifiuti permetterebbe dei risparmi di ca. fr. 50'000.-- in rapporto all'indennizzo ora dovuto al ricorrente per il mandato perdurante. Il convenuto conclude perciò che ai cittadini competenti di stabilire le competenze della Regione F._____ e di decidere sulla delegazione dei compiti comunali di smaltimento dei rifiuti, spetterebbe la competenza di dichiarare determinante la decisione della Regione D._____. Indifferente sarebbe se ciò avviene nel quadro delle disposizioni transitorie degli statuti della Regione F._____ oppure nel caso singolo, poiché gli aventi diritti al voto di entrambi i Comuni sarebbero competenti per entrambe le questioni. Difatti, diverse nuove Regioni avrebbero portato avanti dei vecchi contratti cambiando soltanto la denominazione delle parti. Dal momento che il popolo sovrano competente deciderebbe di voler applicare un atto amministrativo della corporazione regionale sciolta, esso dal punto di vista transitorio-giuridico stabilirebbe implicitamente che detto atto debba essere osservato. Tenendo presente che la decisione di aggiudicazione sarebbe stata emanata nel 2014, e la sua applicazione procrastinata da procedure giudiziarie cosicché la conferma della decisione di aggiudicazione da parte del Tribunale federale sarebbe avvenuta con decisione comunicata meno di un mese prima dell'inizio dell'attività operativa della Regione F._____, ciò sarebbe comprensibile. Questo modo di procedere sarebbe pragmatico ed economico, a maggior ragione visto che in caso di approvazione dell'accordo di prestazione in entrambi i comuni, ciò verrebbe richiesto dagli aventi diritto di voto competenti. Infine, il convenuto sottolinea che la decisione di aggiudicazione non decadrebbe eo ipso o col trascorrere del tempo a seguito della fondazione della Regione F._____.
6. Con decreto procedurale 10 maggio 2017 il Giudice istruttore sospendeva la procedura fino al 22 maggio 2017 (giorno dopo la votazione). Inoltre, indipendentemente dall'esito della votazione, egli interdiceva al convenuto di sottoscrivere l'accordo di prestazione con la Regione F._____ concernente il servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti. Infine, egli chiedeva al ricorrente un anticipo delle spese pari a fr. 5'000.-- (che veniva debitamente versato da quest'ultimo).
7. Il 21 maggio 2017 la maggioranza dei votanti votava a favore dell'accordo di prestazione e quindi al trasferimento del compito di raccolta e smaltimento dei rifiuti alla Regione F._____ e all'applicazione della decisione di assegnazione tramite stipulazione di un contratto con la ditta aggiudicataria.
8. Con scritto inoltrato il 31 maggio 2017 i proprietari della società in nome collettivo B._____ e C._____ (qui di seguito: convocati) comunicavano di non voler partecipare al procedimento amministrativo precisando, a titolo informativo, di reputarsi vincolati alla loro offerta confermata in ultima istanza dal Tribunale federale.
9. Con replica del 19 giugno 2017 il ricorrente confermava i propri petiti di ricorso. Egli puntualizzava le proprie argomentazioni. In special modo, specificava che la Regione D._____ avrebbe avuto un mese a disposizione per la stipulazione del contratto d'appalto risp. per regolamentare il trapasso della procedura d'appalto. Visto che la Regione F._____ non sarebbe subentrata nei diritti e negli obblighi della Regione D._____, quest'ultima non avrebbe consapevolmente stipulato un contratto con la ditta aggiudicataria. Oltretutto, il Presidente del convenuto stesso, durante la Conferenza dei Sindaci del 5 aprile 2016, avrebbe riscontrato la possibilità di attuare una procedura non conforme alle disposizioni di legge. Prima dello scioglimento della Regione D._____ sarebbe occorso in primo luogo un trapasso di diritti ed obblighi dalla Regione D._____ alla Regione F._____. La prima avrebbe quindi dovuto decretare il trapasso all'ultima della procedura d'appalto pubblico pendente. In secondo luogo, la Regione F._____ avrebbe dovuto accettare prima dello scioglimento della Regione D._____ il trapasso di detta procedura. Si tratterebbe di due persone giuridiche diverse. L'organo legislativo della Regione F._____ ora non potrebbe riesumare un atto esecutivo decaduto emanato da un ente pubblico sciolto. Con l'estinzione di una persona giuridica, decadrebbero anche le procedure in corso. Non contestato sarebbe invece che eventuali procedure di ricorso possano ritardare l'inizio di un appalto. Tuttavia, tale argomento non rappresenterebbe un motivo valido atto a giustificare il procrastinamento della conclusione del contratto per un lasso di tempo di quasi un anno e mezzo. Inoltre, i due oggetti della votazione perseguirebbero obiettivi distinti. La delega alla Regione F._____ sarebbe tesa ad assicurare un compito pubblico mentre che la procedura d'appalto sarebbe retta da scopi quali l'investimento parsimonioso dei fondi pubblici. Dal profilo formale poi, da una parte ci sarebbe un atto legislativo, ovvero la delega del servizio alla Regione F._____, dall'altra un atto esecutivo, ossia la delibera alla ditta dei convocati. Una valutazione dei costi generati dall'attività in questione, tuttavia, non esigerebbe necessariamente la delibera di un appalto pubblico. Di regola, basterebbe che gli elettori possano farsi un'idea generale sui costi d'esercizio mediante un preventivo.
10. Con duplica del 12 luglio 2017 anche il convenuto confermava i propri petiti di ricorso. Esso sottolineava in particolare che la legalità del bando di concorso e della decisione di aggiudicazione sarebbero state decise in ultima istanza. Quindi ora non farebbe alcuna differenza se la nuova Regione subentra nei diritti e obblighi della Regione D._____ nel quadro di una disposizione statutaria transitoria, o se lo fa caso per caso nel quadro di un accordo di prestazione. Il fatto che i comuni a partire dall'emendamento trasferiscano alle regioni compiti comunali tramite degli accordi di prestazione corrisponderebbe al piano cantonale. A decidere sugli statuti o sugli accordi di prestazione nel caso di specie sarebbero gli stessi aventi diritto di voto. Al momento del rilascio degli statuti non si sarebbe ancora saputo quali compiti si sarebbe dovuto trasferire alla nuova regione nel quadro di accordi di prestazione. L'allegazione circa il mutamento delle circostanze sarebbe infondata. Né la quantità di rifiuti prevista né l'organizzazione dei rifiuti sarebbero cambiate in modo sostanziale. Oltretutto, ripetere il bando di gara senza validi motivi in conoscenza delle offerte degli altri concorrenti significherebbe indire un (illecito) giro di offerte al ribasso. Il mero argomento che tra la decisione di aggiudicazione e la stipulazione del contratto trascorra una considerevole quantità di tempo non giustificherebbe un nuovo bando, soprattutto in questo caso dove a livello comunale, a causa della riorganizzazione delle regioni, bisognerebbe elaborare statuti e accordi di prestazione da sottoporre all'organo sovrano. Infine, il convenuto ribadisce che una decisione dell'esecutivo di un consorzio sciolto non diventerebbe nulla eo ipso. Decisivo sarebbe piuttosto se i votanti dei due Comuni decidono di conferire al nuovo ente pubblico per intero (o in parte) i diritti e obblighi del predecessore legale.
Sulle argomentazioni delle parti si ritornerà, per quanto utile ai fini di giudizio, nei considerandi seguenti.
Considerando in diritto:
1. Il ricorrente ha interposto sia ricorso costituzionale sia ricorso giudiziario. L'art. 57 cpv. 3 della legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CSC 370.100) specifica che il ricorso costituzionale è escluso se è dato un altro rimedio giuridico cantonale. Il ricorrente intravede oltre al ricorso costituzionale un motivo per un ricorso in materia d'appalto (art. 25 cpv. 1 della legge sugli appalti pubblici [Lap; CSC 803.300] in unione con l'art. 49 cpv. 1 LGA), siccome la procedura di delibera adottata dal convenuto contrasterebbe con la Lap. I presupposti per un ricorso giudiziario ai sensi dell'art. 25 cpv. 1 Lap in unione con l'art. 49 segg. LGA sono dati. Da valutare è infatti una presunta delibera occulta di un appalto pubblico e quindi l'esclusione da una procedura ai sensi della Lap per mezzo della votazione del 21 maggio 2017, il che, in base all'art. 25 cpv. 2 lett. c Lap, rappresenta un atto impugnabile dinanzi a questo Tribunale. Il ricorso giudiziario è tempestivo (cfr. art. 26 Lap) e il ricorrente è indubbiamente legittimato a ricorrere (cfr. art. 50 LGA), per cui il ricorso giudiziario è ricevibile. Qui di seguito si entrerà perciò nel merito del ricorso giudiziario. Soltanto qualora non venga accertata una lesione delle norme sul diritto d'appalto si esaminerà la ricevibilità del ricorso costituzionale e, in caso affermativo, le relative censure.
2. Principalmente si pone la questione se la decisione di aggiudicazione della Regione D._____ del 20/25 agosto 2014 sussista ancora risp. sia stata validamente ripresa attraverso la votazione del 21 maggio 2015 dalla neocostituita Regione F._____, oppure, come sostenuto dal ricorrente, sia decaduta e non riprendibile.
3. a) La legge sulla suddivisione del Cantone dei Grigioni in regioni (CSC 110.200) è entrata in vigore il 1° gennaio 2016. Giusta l'art. 103c cpv. 1 della legge cantonale sui comuni (LCom; CSC 175.050) le corporazioni regionali possono svolgere i compiti loro delegati al massimo per due anni dopo l'entrata in vigore della suddivisione del Cantone in regioni. Secondo il cpv. 2 di detto articolo le corporazioni regionali che non svolgono più alcun compito verranno sciolte con effetto a questa data, le disposizioni di cui al capoverso 1 non saranno quindi valide per loro.
b) Nel caso di specie, con la costituzione il 1° gennaio 2016 della Regione F._____, composta dai Comuni di X._____ e Y._____ (cfr. art. 38 dello Statuto della Regione F._____) – stando alle incontestate affermazioni delle parti – la Regione D._____ è stata formalmente sciolta con effetto al 31 dicembre 2015 (rientrando così nella categoria delle corporazioni regionale senza più alcun compito da svolgere giusta l'art. 103c cpv. 2 LCom sopra menzionato).
c/aa) L'art. 103d delle disposizioni transitorie relative alle corporazioni regionali della LCom prevede che un eventuale patrimonio della corporazione o eventuali obbligazioni vanno distribuiti tra i comuni della corporazione regionale secondo la loro partecipazione ai costi o al loro obbligo di contribuzione, salvo diversa decisione nello statuto o salvo diversa decisione dei comuni della corporazione regionale. Le corporazioni regionali comunicano al Governo la conclusione della procedura di liquidazione e con ciò al contempo il loro scioglimento. L'art. 103e LCom stabilisce, inoltre, che gli ultimi organi della corporazione regionale sono responsabili oltre la data dello scioglimento per una conclusione regolare dei lavori di scioglimento. Essi sono autorizzati e tenuti a procedere agli atti giuridici necessari a tale scopo e a fornire spiegazioni (cpv. 1).
c/bb) A differenza dei casi di fusione di comuni, il disegno di legge per cui si è optato nell'ambito dell'attuazione della riforma territoriale prevede lo scioglimento delle corporazioni regionali senza che le (nuove) regioni diventino aventi causa (successori in diritto; cfr. messaggio del Governo foglio n. 10 2013/2014, p. 781). Non vi è perciò nessuna successione universale. In base alle indicazione nel messaggio del Governo (foglio n. 10 2013/2014, p. 814 segg.) occorre poi distinguere tra il momento del formale scioglimento della corporazione regionale, in questo caso al 31 dicembre 2015, e la fase di liquidazione successiva, in cui gli organi della corporazione regionale non più esistente hanno la possibilità (ma pure l'obbligo) di disporre i lavori necessari per liquidare al meglio la corporazione.
d) Nel caso concreto, occorre innanzitutto chiarire gli effetti giuridici derivanti dalla decisione di aggiudicazione della Regione D._____ del 20/25 agosto 2014. Secondo la dottrina e la giurisprudenza la decisione di aggiudicazione rappresenta una decisione di diritto pubblico che precede la conclusione di un contratto di diritto privato tra l'autorità aggiudicante e l'aggiudicatario (cfr. tra i molti ad es. U 16 44 dell'11 agosto 2016 cons. 3a). La decisione di aggiudicazione, tuttavia, non costringe un ente pubblico alla stipulazione di detto contratto di diritto privato (cfr. DTF 129 I 410 cons. 3; PTA 2006 n. 11 [sentenza del Tribunale amministrativo U 06 91 del 7 novembre 2006] cons. 2 con rinvii). Nel caso di specie, la Regione D._____ non ha stipulato il contratto con la ditta aggiudicataria, sebbene a tal proposito le fosse rimasto un debito lasso di tempo, ovvero dall'8 dicembre 2015 (data della comunicazione della sentenza del Tribunale federale con cui la decisione di aggiudicazione passava in giudicato) alla fine di dicembre 2015 (data di scioglimento di detta corporazione regionale). Siccome non è mai nato nessun obbligo di natura giuridica di diritto pubblico costringente l'ente aggiudicante alla conclusione di un contratto con la ditta aggiudicataria, bisogna valutare l'esistenza di un'obbligazione di diritto privato, visto che – come accennato sopra – la sottoscrizione del contratto d'appalto soggiace al diritto privato. Secondo l'art. 119 della legge federale di complemento del Codice civile svizzero (Libro quinto: Diritto delle obbligazioni; CO; RS 220) l'obbligazione si ritiene estinta se ne sia divenuto impossibile l'adempimento per circostanze non imputabili al debitore. Nel caso concreto, con lo scioglimento della Regione D._____ il 31 dicembre 2015 è decaduto il debitore dell'obbligazione. Ciò rappresenta un motivo d'impossibilità d'adempimento iniziale del contratto (soggettivo ma senza colpa del debitore), siccome alla Regione D._____ non è subentrata nessuna nuova persona giuridica di diritto pubblico in successione universale (cfr. sopra cons. 3c). Ne consegue pertanto che l'obbligazione di diritto privato discendente dalla decisione di aggiudicazione si è estinta. Di conseguenza, non sussiste (più) alcun obbligo di attuazione del contratto d'appalto.
e) Premesso quanto detto, resta da giudicare se dal profilo giuridico-transitorio, come sostenuto dal convenuto, si giustifica una ripresa della decisione di aggiudicazione in discussione. Stando al convenuto, lo stesso organo sovrano della vecchia e della nuova Regione potrebbe mantener valida una decisione della vecchia Regione tramite l'approvazione dell'accordo di prestazione. Come giustamente rimarcato dal ricorrente, tuttavia, al fine di trasferire risp. riprendere detta decisione, sarebbe occorso un corrispettivo trapasso di diritti ed obblighi dalla Regione D._____ alla Regione F._____ prima dello scioglimento della Regione D._____. La Regione D._____ avrebbe quindi dovuto o stipulare il contratto con la ditta aggiudicataria e decretarne il trapasso alla Regione F._____ o perlomeno decretare il trapasso alla Regione F._____ della decisione di aggiudicazione prima del suo scioglimento (cfr. sul tema di ripresa dei contratti il promemoria relativo all'attuazione della riforma territoriale dell'Ufficio per i comuni [doc. 3 ricorrente]). A differenza di quanto ritenuto dal convenuto, la decisione d'aggiudicazione (risp. nel caso fosse stato stipulato: il contratto) avrebbe poi dovuto essere assunta dalla Regione F._____ (risp. dagli aventi diritto di voto dei due Comuni costituenti, competenti per l'emanazione dello statuto [cfr. art. 62e cpv. 2 lett. a LCom]) nel quadro di una disposizione statutaria transitoria. Per contro, un'assunzione della decisione d'aggiudicazione non poteva avvenire nel caso singolo, nel quadro di un accordo di prestazione, perché nel frattempo detta decisione si è estinta. A ciò nulla cambia il fatto che a decidere sull'accordo di prestazione nel caso di specie è stato lo stesso organo sovrano (popolo) della ex Regione D._____ tramite votazione nei due Comuni (cfr. per la competenza del popolo nel Comune convenuto l'art. 62b cpv. 1 LCom in combinato disposto con l'art. 13 lett. c Costituzione del convenuto). Qui si tratta semplicemente di non aver applicato le dovute misure di transizione. In assenza di un contratto non vi è infine nemmeno un'obbligazione eventualmente trasferibile in fase di liquidazione della sciolta Regione D._____ ai suoi due Comuni costituenti (obbligazione che essi, a loro volta, avrebbero potuto trasferire alla nuova Regione). Bisogna così concludere che la decisione di aggiudicazione della Regione D._____ del 20/25 agosto 2014, sebbene sia passata in giudicato, si è estinta il 31 dicembre 2015 e non può essere ripresa dalla neocostituita Regione F._____. Gli argomenti del convenuto non si rivelano perciò pertinenti per una decisione, quale quella in esame, di aggiudicazione d'appalto. Constatato il decadimento di una decisione di aggiudicazione, l'appalto non può infatti che essere nuovamente aggiudicato in una formale procedura. La ripresa della decisione di aggiudicazione del 20/25 agosto 2014 decaduta viola quindi le norme di procedura d'appalto di cui alla Lap (art. 25 cpv. 2 lett. c Lap [esclusione dalla procedura]).
f) Da quanto detto ne discende che la Regione F._____ non poteva venir incaricata attraverso la votazione del 21 maggio 2017 di applicare la decisione di aggiudicazione del 20/25 agosto 2014 decaduta, ovvero di stipulare il contratto d'appalto con l'azienda aggiudicataria dei convocati.
4. Resta ancora da chiarire se con l'approvazione dell'oggetto di votazione del 21 maggio 2017 nel Comune convenuto, la delega del servizio di smaltimento e raccolta dei rifiuti alla Regione F._____ possa essere ritenuta valida di per sé o se questo punto sottoposto a votazione, data la sua intrinseca relazione con la delibera del servizio all'azienda aggiudicataria qui ritenuta invalida, sia anch'esso da annullare.
a) A norma dell'art. 62b cpv. 1 LCom la delega di compiti dai comuni alla regione avviene tramite accordo di prestazioni. Essa impegna esclusivamente i comuni interessati. La competenza si conforma alle rispettive competenze finanziarie. Giusta l'art. 6 cpv. 2 dello statuto della Regione F._____ i Comuni della Regione possono definire i seguenti compiti comunali quali compiti regionali e autorizzare la Regione ad essere potenzialmente attiva nei seguenti settori: la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti; […].
b) Analogamente alla giurisprudenza in merito alle iniziative popolari, il Tribunale deve limitarsi ad una dichiarazione di nullità parziale qualora si debba ragionevolmente ritenere che i votanti avrebbero approvato la parte di votazione rimanente escludendo la parte da annullare (cfr. [circa le iniziative] DTF 110 Ia 176 cons. 3b, 125 I 21 cons. 2b con rinvii).
c) Il messaggio della votazione (doc. 3 convenuto) delucida come la Regione D._____ avrebbe aggiudicato l'incarico per lo smaltimento e la raccolta dei rifiuti per un periodo di 10 anni ad un'azienda valligiana (l'azienda dei convocati) al prezzo complessivo di fr. 247'556.80 e che la legittimità dell'assegnazione sarebbe stata confermata in ultima istanza dal Tribunale federale. Il messaggio prosegue affermando che qualora il popolo accetti di conferire il compito di gestione della raccolta e smaltimento rifiuti alla Regione F._____, la Conferenza dei Sindaci della Regione F._____ avrebbe deciso che darà seguito al decreto di aggiudicazione della Regione D._____. La decisione di ripresa del decreto di aggiudicazione della Regione D._____ e l'incarico alla Conferenza dei Sindaci di stipulare il contratto con l'azienda aggiudicataria è stata fissata alla cifra 4 (Costi/Finanziamento dei compiti) dell'accordo di prestazione (doc. 2 convenuto). In detto accordo si stabilisce inoltre che la ripartizione dei costi per la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti ai due Comuni si basa sulla pesatura dei rifiuti raccolti sui due territori comunali. Oltre a ciò, le spese amministrative annuali pari a massimo fr. 30'000.-- accresciute alla Regione F._____ nel contesto dei rifiuti vengono ripartite conformemente all'art. 33 cpv. 1 dello Statuto e quindi suddivise fra i Comuni per metà in base al numero di abitanti e per metà in base al gettito fiscale. Riassumendo, il voto del cittadino a favore della materia in votazione il 21 maggio 2017 era teso da un lato, ad accettare il trasferimento del servizio dei rifiuti alla Regione F._____ attraverso la conclusione di un accordo di prestazione e dall'altro, ad approvare i costi per detto servizio durante 10 anni. Tramite la fissazione nell'accordo di prestazione sottoposto a votazione dell'attuazione (qui giudicata invalida) della decisione di assegnazione e quindi dell'approvazione di stipulare un contratto per l'incarico dei rifiuti durante 10 anni al prezzo di fr. 247'556.80 con la ditta aggiudicataria, il trasferimento del compito di smaltimento e raccolta dei rifiuti da parte del convenuto alla Regione F._____ è stato dunque collegato a tal punto con i costi che si genereranno da non poter essere considerato separatamente. La votazione del 21 maggio 2017 non può dunque essere ritenuta invalida solo parzialmente, vale a dire solo in merito alla delibera alla ditta aggiudicataria, ma va annullata interamente. Se il Comune convenuto intende ripetere la votazione deve quindi sottoporre a votazione popolare unicamente la conclusione dell'accordo di prestazione sulla delibera del servizio dei rifiuti alla Regione F._____. In caso di approvazione, la Regione F._____ dovrà indire una nuova gara d'appalto per il rispettivo servizio.
5. Per i motivi suesposti il ricorso giudiziario va accolto. La votazione del 21 maggio 2017 nel Comune convenuto concernente la delibera del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti per la durata di 10 anni va annullata poiché in violazione con le disposizioni della Lap.
6. a) In virtù degli artt. 73 cpv. 1 e 78 cpv. 1 LGA nella procedura di ricorso la parte soccombente deve di regola assumersi le spese e viene obbligata a rimborsare alla parte vincente le spese necessarie causate della procedura. Dato che i convocati non hanno formulato proposte, i costi del procedimento vengono interamente accollati al convenuto quale parte soccombente. In considerazione del valore della commessa questa Corte reputa che le spese vadano quantificate a fr. 2'500.--.
b) Nella propria nota d'onorario il ricorrente rivendica spese a titolo di ripetibili per un ammontare di fr. 5'289.05. Il dispendio preteso di 22 ore e 10 minuti appare giustificato vista la materia in giudizio. Le spese di cancelleria vanno tuttavia stralciate (cfr. sentenza del Tribunale amministrativo U 13 95 del 9 dicembre 2014 cons. 4) e al loro posto (e a quello dei disborsi postali e telefonici di fr. 35.90) va concesso un importo forfettario secondo la prassi pari al 3 % sull'onorario (cfr. tra i vari U 17 29 del 10 agosto 2017 cons. 5b). Ne risulta un indennizzo a titolo di ripetibili pari a fr. 4'566.35 ([22.16 h x fr. 200.--] + 3 % spese). La ditta del ricorrente possiede un numero d'identificazione delle imprese e si presume dunque che sottostia all'IVA. Essa, di regola, può dedurre dal proprio rendiconto d’imposta, quale imposta precedente, l’imposta sul valore aggiunto corrisposta in base all’onorario fatturato dall’avvocato. Il ricorrente non può dunque pretendere che gli venga assegnato anche l'IVA sull’importo riconosciutogli a titolo di ripetibili.
Il Tribunale decide:
1. Il ricorso è accolto e la votazione del 21 maggio 2017 nel Comune di X._____ concernente la delibera del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti alla Regione F._____ per la durata di 10 anni è annullata.
2. Vengono prelevate
fr.
2'500.--
fr.
428.--
totale
fr.
2'928.--
il cui importo sarà versato dal Comune di X._____ entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira.
3. L'anticipo delle spese di fr. 5'000.-- depositato da A._____ gli viene restituito.
4. Il Comune di X._____ versa ad A._____ fr. 4'566.35 a titolo di ripetibili.
[Vie di diritto]
[Comunicazioni]