Sentenza del 27 marzo 2025
comunicata il 1 aprile 2025
N. d'incarto VR1 24 1009
Istanza Prima Camera di diritto costituzionale e amministrativo
Composizione Righetti, presidente
Audétat e Pedretti, giudici
Paganini, attuario
Parti A._____
ricorrente
contro
Comune di B._____
convenuto
patrocinato dall'avv. lic. iur. Fabrizio Keller
Oggetto assemblea comunale (verbale)
Ritenuto in fatto:
A. Il 28 maggio 2024 a B._____ si è tenuta un'assemblea comunale (straordinaria).
B. Il verbale di detta assemblea comunale (straordinaria) è stato pubblicato dal Municipio il 28 giugno 2024.
C. Nel frattempo, il 24 giugno 2024 si è svolta un'altra assemblea comunale (ordinaria).
D. Il 25 luglio 2024 A._____ ha presentato un'opposizione al succitato verbale dell'assemblea comunale (straordinaria) del 28 maggio 2024, chiedendo l'aggiunta di una specifica affermazione espressa da una municipale nella discussione inerente alla pista ciclabile (trattanda n. 4).
E. Con scritto del 28 agosto 2024, il Municipio ha comunicato a A._____ che la sua opposizione non sarebbe ricevibile, in quanto si tratterebbe unicamente di una richiesta di riportare una riflessione di una municipale; di conseguenza, il verbale dell'assemblea comunale (straordinaria) del 28 maggio 2024 non verrebbe modificato.
F. Il 28 ottobre 2024 si è tenuta la successiva assemblea comunale (straordinaria). L'ordine del giorno è stato pubblicato il 15 ottobre 2024 e prevedeva, alla trattanda n. 3, l'approvazione del verbale dell'assemblea comunale (ordinaria) del 24 giugno 2024. Non era invece prevista l'approvazione del verbale dell'assemblea comunale (straordinaria) del 28 maggio 2024.
G. Durante l'assemblea comunale (straordinaria) del 28 ottobre 2024, A._____ è intervenuto nell'ambito della trattanda n. 3, chiedendo che fosse trattata anche l'approvazione del verbale dell'assemblea comunale (straordinaria) del 28 maggio 2024 e preannunciando un ricorso in caso di rifiuto. La Sindaca ha risposto che, in mancanza di un'opposizione, il verbale del 28 maggio 2024 sarebbe stato approvato tacitamente.
H. Il 5 novembre 2024 A._____ (in seguito: ricorrente) ha inoltrato ricorso al Tribunale amministrativo (oggi: Tribunale d'appello) del Cantone dei Grigioni contro la decisione del Municipio – in occasione dell'assemblea comunale del 28 ottobre 2024 – di non entrare nel merito del verbale dell'assemblea del 25 (recte: 28) maggio 2024 nonché della sua opposizione a tale verbale. Egli chiede che il verbale dell'assemblea del 28 ottobre 2024 venga annullato o modificato e che la sua opposizione venga considerata a tutti gli effetti.
I. Nella presa di posizione del 20 dicembre 2024, il Comune di B._____ (in seguito: convenuto) ha postulato l'irricevibilità del ricorso, eventualmente il suo rigetto.
L. Nel secondo scambio di scritti, le parti si sono riconfermate nelle loro richieste. Il ricorrente ha precisato la sua richiesta, nel senso che la sua opposizione con richiesta di verbalizzazione sia portata alla prossima assemblea comunale.
Considerando in diritto:
1. I casi pendenti presso il vecchio Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni sono stati trasferiti al Tribunale d'appello del Cantone dei Grigioni al momento dell'entrata in vigore della Legge sull'organizzazione giudiziaria (LOG; CSC 173.000) il 1° gennaio 2025 (art. 122 cpv. 5 LOG).
2. Oggetto impugnato è la non entrata nel merito, in occasione dell'assemblea comunale (straordinaria) del 28 ottobre 2024, del verbale dell'assemblea comunale (straordinaria) del 28 maggio 2024 nonché della contestuale opposizione del ricorrente. In veste di Corte costituzionale, il Tribunale d'appello è dunque competente per giudicare il presente ricorso (art. 57 cpv. 1 lett. b e cpv. 3 LGA [CSC 370.100]). Il ricorrente è legittimato a ricorrere, avendo diritto di voto nel Comune convenuto (art. 58 cpv. 2 LGA). Tuttavia, prima ancora di esaminare se il ricorso è tempestivo (cfr. art. 60 cpv. 2 lett. b LGA), va analizzato se il diritto a ricorrere, in questo caso, non sia decaduto.
3. In primo luogo, va esaminato se il convenuto poteva dichiarare irricevibile l'opposizione del ricorrente del 25 luglio 2024 al verbale dell'assemblea comunale (straordinaria) del 28 maggio 2024 (cfr. doc. B.1) con la motivazione che non si tratterebbe di un'opposizione, ma unicamente di una richiesta di riportare una riflessione espressa da parte di un membro dell'esecutivo (cfr. comunicazione del 28 agosto 2024 del convenuto [doc. B.2]).
3.1. Le opposizioni al verbale dell'assemblea comunale devono essere presentate per iscritto al municipio entro il termine di esposizione di 30 giorni. Esse vengono trattate in occasione della prossima assemblea comunale, in seguito il verbale viene approvato (art. 11 cpv. 3 LCom [CSC 175.050]).
Lo Statuto del Comune convenuto riprende e precisa la summenzionata disposi-zione all'art. 30, secondo cui le opposizioni al verbale dell’Assemblea comunale devono essere presentate per iscritto al Municipio entro il termine di esposizione di 30 giorni. Esse vengono trattate in occasione della prossima Assemblea comunale e in seguito l’Assemblea vota sull’approvazione del verbale (cpv. 5). Se non sono state presentate opposizioni, il verbale è considerato approvato (cpv. 6).
L'Ufficio cantonale per i comuni ha rilasciato il Manuale per lo svolgimento di assemblee comunali dell'Ufficio per i comuni dei Grigioni, ed. 2024 (in seguito: Manuale assemblea comunale), le cui spiegazioni si basano, in parte, sulla prassi in materia del succitato Ufficio e su casi analoghi di altri Cantoni. Detto Manuale ha lo scopo principale di fungere da aiuto. Analogamente alle direttive amministrative rivolte agli organi esecutivi, questo Manuale non è vincolante per il Tribunale, che tuttavia può tenerne conto nella sua decisione, nella misura in cui le sue spiegazioni consentono un'interpretazione delle disposizioni di legge applicabili che sia adeguata e giusta nel caso specifico e rappresentano quindi una concretizzazione convincente dei requisiti legali (cfr. sentenza del Tribunale federale 9C_590/2019 del 15 giugno 2020 consid. 4.4.2; DTF 141 V 365 consid. 2.4).
In base al suddetto Manuale, con un'opposizione contro il verbale può essere contestato il fatto che esso non riporta correttamente le decisioni prese, che vi sono lacune nella riproduzione di affermazioni importanti o che esso riporta affermazioni in modo contrario al loro senso reale. Lo scopo di una contestazione è quello di segnalare in modo semplice presunte incongruenze del verbale affinché possano essere corrette (Manuale assemblea comunale, cifra 188). Un'opposizione al verbale è di fatto una richiesta di modifica del verbale presentata già prima dell'assemblea comunale. Il municipio deve sottoporre all'assemblea comunale le opposizioni per dibattito e decisione (cfr. Manuale assemblea comunale, cifra 191-193).
3.2. Nel caso di specie, va anzitutto rilevato che il ricorrente, con la sua tempestiva opposizione del 25 luglio 2024 (doc. B.1), ha chiesto la verbalizzazione di una dichiarazione fatta da una municipale in occasione dell'assemblea comunale (straordinaria) del 28 maggio 2024. Si tratta della seguente frase secondo la trascrizione letterale da registrazione (cfr. doc. C.2, pag. 3):
"Per rispondere al signore che ha parlato adesso. Mi è stato confermato anche oggi, correggimi se sbaglio C._____, dalla responsabile della mobilità lenta cantonale, che è possibile renderla ciclo-pedonale, non è questo il problema. Bisogna però rendersi conto che i sussidi che riceviamo saranno inferiori. Dal punto di vista personale sarei pienamente d'accordo."
Al contrario di quanto sostenuto dal convenuto, non si tratta esclusivamente di un parere a titolo personale, bensì di un'opinione in qualità di municipale che, anche ammettendo che si tratti di un'affermazione nell'ambito di una discussione che si stava verosimilmente discostando dal tema principale della trattanda, va considerata importante risp. degna di costituire oggetto di opposizione. Se la rispettiva dichiarazione sia da includere o meno nel verbale, è una decisione che spetta all'assemblea comunale. Pertanto, il riferimento del convenuto alla prassi del Tribunale relativa ai presupposti per il diritto di inserzione di una dichiarazione nel verbale dell'assemblea (cfr. PTA 1969, n. 4), non è direttamente pertinente per l'analisi d'ammissione dell'opposizione. Ne consegue che il Municipio non poteva dichiarare irricevibile l'opposizione del ricorrente e questa, in linea di principio, andava trattata nell'assemblea susseguente. La decisione del Municipio del 28 agosto 2024 di irricevibilità dell'opposizione (doc. C.3) è dunque da considerarsi nulla in difetto di competenza (cfr. ad es. DTF 132 II 342 consid. 2.1). Di conseguenza, l'obiezione del convenuto, secondo cui il ricorrente avrebbe dovuto presentare ricorso contro questa decisione di irricevibilità, cade a lato.
4.1. Giusta l'art. 21 LCom, durante l'assemblea comunale possono essere prese decisioni soltanto su pratiche figuranti nell'ordine del giorno, che deve essere comunicato almeno dieci giorni prima dell'assemblea comunale (cpv. 2). Se ciò risulta ragionevolmente esigibile, la violazione di disposizioni di competenza e procedurali deve essere contestata immediatamente. In caso contrario il diritto di ricorso decade (cpv. 3).
Lo Statuto del Comune convenuto riprende e precisa la summenzionata disposizione all'art. 39, secondo cui, durante l'assemblea comunale possono essere prese decisioni soltanto su pratiche discusse in via preliminare dal Municipio e figuranti nell’ordine del giorno, che deve essere comunicato almeno dieci giorni prima dell’assemblea comunale (cpv. 1). Per affari di portata più ampia per il Comune, il Municipio elabora un messaggio a destinazione degli aventi diritto di voto, lo trasmette loro tempestivamente e lo pubblica in forma elettronica (cpv. 2). Se ciò risulta ragionevolmente esigibile, la violazione di disposizioni di competenza e procedurali deve essere contestata immediatamente. In caso contrario, il diritto di ricorso decade (cpv. 3).
L'inserimento all'ordine del giorno è il presupposto obbligatorio affinché in occasione dell'assemblea comunale si possa decidere in merito a un affare (Manuale assemblea comunale, cifra 30). Non sono soggette all'obbligo di iscrizione all'ordine del giorno le proposte d'ordine o le proposte concrete presentate durante l'assemblea comunale stessa. L'unica condizione necessaria è che queste proposte abbiano una relazione materiale sufficientemente stretta con l'affare all'ordine del giorno, di modo che non si proceda di fatto a una votazione su un nuovo oggetto non inserito all'ordine del giorno (Manuale assemblea comunale, cifra 32). L'importanza dell'ordine del giorno risiede nel fatto che durante l'assemblea comunale possono essere trattati solo affari inseriti in via "ordinaria" all'ordine del giorno (Manuale assemblea comunale, cifra 85). In virtù del diritto generale di parola e di proposta, in sede di trattazione di un'opposizione contro il verbale durante l'assemblea comunale, tutti gli aventi diritto di voto possono esprimersi e votare in merito all'oggetto all'ordine del giorno. Durante l'assemblea, tuttavia, non possono più essere presentate nuove proposte di modifica al verbale (Manuale assemblea comunale, cifra 192).
4.2. Nel caso di specie, il ricorrente non si è opposto in nessun modo all'ordine del giorno, pubblicato il 15 ottobre 2024, relativo all'assembea comunale (straordinaria) del 28 ottobre 2024, in cui si sarebbe dovuto trattare la sua opposizione. In tale ordine del giorno non figurava, quale trattanda, né l'approvazione del verbale dell'assemblea comunale (straordinaria) del 28 maggio 2024 né il trattamento della sua opposizione a suddetto verbale, ma era solamente prevista, alla trattanda n. 3, l'approvazione del verbale dell'assemblea comunale (ordinaria) del 24 giugno 2024 (cfr. doc. C.4). Il ricorrente ha contestato il verbale dell'assemblea comunale (straordinaria) del 28 maggio 2024 (doc. C.1) nell'ambito della trattanda n. 3 dell'assemblea comunale (straordinaria) del 28 ottobre 2024 avente ad oggetto, appunto, l'approvazione del verbale dell'assemblea comunale (ordinaria) del 24 giugno 2024 (cfr. doc. C.5, pag. 3 seg.). Tra l'approvazione dei verbali delle assemblee del 28 maggio 2024 e del 24 giugno 2024 non vi è una relazione materiale, trattandosi invero di due diversi verbali. Il trattamento dell'opposizione del ricorrente al verbale del 28 maggio 2024, risp. l'approvazione di tale verbale, non era dunque una tematica proponibile durante l'assemblea comunale (straordinaria) del 28 ottobre 2024, in quanto nuovo affare non figurante nell'ordine del giorno. In occasione dell'assemblea comunale (straordinaria) del 28 ottobre 2024 potevano dunque essere trattati solo gli affari inseriti in via "ordinaria" all'ordine del giorno.
In base all'art. 21 LCom, dal ricorrente si poteva ragionevolmente esigere che contestasse immediatamente il vizio (procedurale) di non inserire nell'ordine del giorno relativo all'assemblea comunale (straordinaria) del 28 ottobre 2024, pubblicato il 15 ottobre 2024, ossia 13 giorni prima, la trattanda concernente la sua opposizione risp. l'approvazione del verbale dell'assemblea comunale (straordinaria) del 28 maggio 2024. La giurisprudenza dell'allora Tribunale amministrativo in merito a errori riconosciuti nella preparazione e nella conduzione di una procedura di voto prevede che tali manchevolezze debbano essere censurate già prima o al più tardi durante l'assemblea comunale (sentenza del Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni V 20 14 del 4 maggio 2021 consid. 6.3 segg.; VR1 24 1003 del 14 febbraio 2025 consid. 5 con riferimenti). Tuttavia, alla luce dell'immediatezza richiesta per la contestazione dell'ordine del giorno, tale giurisprudenza che riguarda votazioni ed elezioni trattandate, per quanto tolleri ancora una contestazione durante l'assemblea comunale, non può essere applicata al caso di specie inerente alla mancanza di una trattanda nell'ordine del giorno. Infatti, l'allora Tribunale amministrativo ha avuto modo di statuire che l'assemblea comunale può deliberare unicamente in merito a pratiche figuranti all'ordine del giorno. Su trattande che non appaiono all'ordine del giorno non può invece essere emanata alcuna decisione (cfr. sentenza del Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni U 99 101 del 20 ottobre 1999 consid. 3.a., con riferimenti alla PTA 1984 n. 1 e 1979 n. 1). Anche in virtù della cifra 86 del Manuale assemblea comunale, l'assemblea comunale può solo apportare modifiche alla successione degli oggetti all'ordine del giorno. Non sono invece ammesse integrazioni spontanee dell'ordine del giorno. In questo senso, il termine di dieci giorni per l'inserimento all'ordine del giorno deve essere rispettato obbligatoriamente e, se non giungono proposte relative all'ordine del giorno, si deve ritenere che vi sia un assenso tacito.
Ne consegue che, nel caso concreto, non essendo stata prevista all'ordine del giorno la trattanda relativa all'approvazione del verbale dell'assemblea comunale (straordinaria) del 28 maggio 2024 risp. la relativa opposizone del ricorrente, non sarebbe stato possibile prendere una decisione al riguardo e, per tale motivo, questo Tribunale non ritiene nemmeno essere stato possibile richiedere la trattazione di tale pratica durante l'assemblea. Ma anche nella qui denegata ipotesi, in cui si volesse ammettere la possibilità di presentare nuove trattande durante l'assemblea comunale, ciò, a mente della cifra 86 del Manuale assemblea comunale, sarebbe in ogni caso dovuto avvenire immediatamente, ovvero all'inizio dell'assemblea comunale; circostanza, questa che, apparentemente, non fa al caso nostro. La decisione, in occasione dell'assemblea comunale (straordinaria) del 28 ottobre 2024, di non trattare l'approvazione del verbale dell'assemblea comunale (straordinaria) del 28 maggio 2024, risp. l'opposizione del ricorrente al riguardo, era perciò corretta e non dà adito a critiche.
In definitiva, ne consegue che, non avendo presentato immediatamente una contestazione all'ordine del giorno, il ricorrente ha perso il diritto al ricorso (art. 21 cpv. 3 LCom).
4.3. Pertanto il ricorso si rivela inammissibile.
5.1. Le spese procedurali, composte da una tassa di Stato fissata a CHF 1'000.00 – sulla scorta di casi analoghi volutamente esigua – e da spese di cancelleria, sono poste a carico del soccombente ricorrente (art. 73 cpv. 1 LGA).
5.2. Secondo la regola di cui all'art. 78 cpv. 2 LGA, al convenuto non sono assegnate ripetibili.
Il Tribunale d'appello pronuncia:
1. Il ricorso è inammissibile.
2. Vengono prelevate le seguenti spese processuali:
–una tassa di Stato di
CHF
1'000.00
–e le spese di cancelleria di
CHF
216.00
totale
CHF
1'216.00
Tali spese sono poste a carico di A._____.
1. Non sono assegnate ripetibili. 2. [Vie di diritto] 3. [Comunicazione]