Sentenza del 13 marzo 2025
comunicata il 21 marzo 2025
N. d'incarto VR1 24 67
Istanza Prima Camera di diritto costituzionale e amministrativo
Composizione Righetti, presidente
Audétat e Pedretti, giudici
Paganini, attuario
Corporazione Intercomunale A._____
attrice
patrocinata dall'avv. lic. iur. Giuliano Racioppi
contro
Corporazione dei Comuni B._____
convenuta
patrocinata dall'avv. lic. iur. Peder Cathomen
Oggetto allacciamento delle acque di scarico della C._____ nel collettore di proprietà della D._____
Ritenuto in fatto:
A. Il 25 settembre 2024 la Corporazione Intercomunale A._____ (D._____; in seguito: attrice) ha inoltrato un'azione giudiziaria (di diritto amministrativo) contro la Corporazione dei Comuni B._____ al Tribunale amministrativo (oggi: Tribunale d'appello) del Cantone dei Grigioni (in seguito: Tribunale) con i seguenti petiti:
"1. La convenuta è obbligata – sotto la minaccia delle conseguenze dell'art. 292 CP – a mettere immediatamente fuori servizio e a staccare il proprio allacciamento agli impianti di smaltimento acque di proprietà dell'attrice.
2. In via eventuale la convenuta è condannata a versare una tassa di allacciamento pari a CHF 682'500.00 più interessi del 5 % dal giorno dell'avvenuto allacciamento.
3. In via subeventuale la convenuta è condannata a versare una tassa di allacciamento sulla base di una perizia giudiziaria sul valore attuale dell'impianto dell'attrice e in relazione alla quote di immissione della convenuta.
4. L'opposizione nella procedura di esecuzione no. 20241908 dell'Ufficio esecuzioni e fallimenti Regione E._____ è rigettato in via definitiva.
5. Prtotestate tasse e ripetibili."
B. Nella presa di posizione del 17 ottobre 2024, la C._____ (in seguito: convenuta), ritenuta la mancanza di competenza del Tribunale, ha chiesto l'emanazione di una decisione in merito alla questione dell'ammissibilità dell'azione giudiziaria.
C. Nelle osservazioni del 20 novembre 2024, l'attrice si è espressa sulla presunta mancanza di competenza del Tribunale a decidere sull'azione e ha modificato i propri petiti alla cifra 4 come segue:
"4.a) La convenuta è condannata a versare all'attrice per costi di gestione per gli anni 2019, 2020 e 2021 un totale di CHF 34'199.38 più interessi del 5 % dal 22 febbraio 2024.
4.b) L'opposizione nella procedura di esecuzione no. 20241908 dell'Ufficio esecuzioni e fallimenti Regione E._____ è rigettata in via definitiva."
Inoltre, essa chiedeva al giudice istruttore che convocasse le parti a un'udienza di conciliazione.
D. Con ordinanza del 19 dicembre 2024, il giudice istruttore ha informato le parti che il Tribunale si pronuncerà in una sentenza sulla propria competenza.
Considerando in diritto:
1. In discussione è un allacciamento asseritamente illegale da parte della convenuta al collettore delle acque di scarico di proprietà dell'attrice. Si tratta della canalizzazione realizzata dalla convenuta tra la discarica "F._____" di G._____ (sul Comune di H._____) e la zona I._____ al pozzetto di testa dell'attrice (sul Comune di J._____).
2. Occorre esaminare la competenza di questo Tribunale e con ciò la ricevibilità dell'azione. Gli ulteriori presupposti processuali non danno invece adito a contestazioni.
2.1. I casi pendenti presso il Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni sono stati trasferiti al Tribunale d'appello del Cantone dei Grigioni al momento dell'entrata in vigore della Legge sull'organizzazione giudiziaria (LOG; CSC 173.000) il 1° gennaio 2025 (art. 122 cpv. 5 LOG).
2.2. Nella procedura d'azione giudiziaria ai sensi dell'art. 63 segg. LGA (CSC 370.100), il Tribunale d'appello giudica, fra le altre, controversie di diritto pubblico e amministrativo fra enti e istituti di diritto pubblico equivalenti nella gerarchia (art. 63 cpv. 1 lett. a LGA).
2.3. L'attrice e la convenuta sono due enti (corporazioni di comuni) di diritto pubblico apparentemente equivalenti nella gerarchia. Tuttavia, innanzitutto occorre analizzare se si è in presenza di una controversia di diritto pubblico o amministrativo o se, piuttosto, si tratta di una controversia di diritto civile.
2.4. Per distinguere tra questi due ambiti del diritto, sono state sviluppate diverse teorie rispettivamente diversi criteri. Si tratta principalmente della:
teoria della subordinazione: sottopone al diritto pubblico i rapporti in cui una parte, di fatto o di diritto, è superiore all'altra e, al diritto privato, quelli in cui le parti si situano sullo stesso piano sotto tutti i punti di vista. Se lo Stato in qualità di detentore del potere statale si pone di fronte a un privato, sussiste un rapporto di sovraordinazione/subordinazione.
teoria degli interessi: qualifica le norme giuridiche e i rapporti giuridici su cui si fondano di diritto pubblico o diritto privato, a seconda se tutelano esclusivamente o principalmente l'interesse pubblico o gli interessi privati. Le norme emanate esclusivamente o prevalentemente a scopi di interesse pubblico vengono ascritte al diritto pubblico.
teoria della funzione: qualifica le norme giuridiche di diritto pubblico quando regolano la realizzazione di compiti pubblici o l'esercizio di un'attività pubblica. Se una norma serve all'adempimento di compiti pubblici, essa rientra nel diritto pubblico.
teoria modale (o criterio della sanzione): attribuisce una norma all'uno o all'altro diritto a seconda che la sua violazione comporti conseguenze o sanzioni di natura giuridica di diritto privato o di diritto pubblico. Se l'esecuzione di una determinata norma o l'adozione della sanzione da essa prevista (per una violazione) spetta a un ente amministrativo, tale norma fa parte del diritto pubblico. Nessuno dei suddetti metodi ha la precedenza a priori (pluralismo metodologico). Piuttosto, in ogni singolo caso va esaminato quale criterio di distinzione si adatta meglio alle circostanze concrete, tenendo così conto del fatto che alla distinzione tra diritto privato e diritto pubblico sono attribuite funzioni molto diverse a seconda delle esigenze normative e delle conseguenze giuridiche in questione nel singolo caso (cfr. DTF 149 I 25 consid. 4.4.4, 138 II 134 consid. 4.1, 132 V 303 consid. 4.4.2, 128 III 250 consid. 2a). I criteri meramente formali come il fatto che la norma sia stata emanata quale diritto pubblico o privato (teoria della fonte giuridica, "Rechtsquellentheorie"), la forma giuridica in cui l'autorità può aver agito (teoria della forma giuridica, "Rechtsformentheorie"), o il fatto che la norma applicabile sia imperativa (o meno), sono generalmente solo di secondaria importanza (cfr. sentenza del Tribunale federale 2C_386/2014, 2C_394/2014 del 18 gennaio 2016 consid. 2).
2.5. Nel caso di specie, la teoria della subordinazione – in questo caso suggerente un litigio di diritto privato, data la presumbilie parità gerarchica delle parti entrambe incaricate di compiti di diritto pubblico – è inconferente, siccome l'art. 63 cpv. 1 lett. a LGA prevede espressamente la competenza del Tribunale d'appello in procedura d'azione giudiziaria (di diritto amministrativo) anche se coinvolti sono enti di gerarchia equivalente. Proseguendo nell'analisi, va evidenziato che in questo caso l'oggetto del litigio è l'allacciamento da parte della convenuta agli impianti di proprietà dell'attrice di smaltimento delle acque, stando a quest'ultima avvenuto abusivamente, senza la sua autorizzazione. Con il petito principale l'attrice chiede l'immediata rimozione dell'allacciamento della convenuta al suo impianto, fondandosi su un'azione negatoria ai sensi dell'art. 641 cpv. 2 CC (RS 210) e su un'azione di manutenzione giusta l'art. 928 CC. Queste norme tutelano la proprietà risp. il possesso. In questo senso, in applicazione della teoria degli interessi e di quella della funzione, le norme evocate salvaguardano principalmente interessi di natura privata, ossia la tutela della proprietà privata dell'attrice al relativo impianto. La possibilità che la convenuta, a sua difesa, invochi delle disposizioni di diritto publico inerenti all'obbligo di allacciamento (artt. 11 segg. Legge federale sulla protezione delle acque [LPAc; RS 814.20]), concernerebbe tuttalpiù la questione dell'illiceità della presunta ingerenza, ma non qualificherebbe la presente azione di diritto pubblico. Inoltre, riguardo all'ulteriore criterio relativo alle conseguenze, va osservato che, se l'azione venisse accolta nel suo petito principale, quale conseguenza si pronuncerebbe un obbligo di rimuovere la canalizzazione della convenuta dall'impianto dell'attrice in base alle precitate norme del CC. Pertanto, anche secondo la teoria modale la natura del contenzioso è privata. Altresì la teoria della fonte giuridica nonché la teoria della forma giuridica lasciano presagire che si tratti di un contenzioso di natura di diritto privato. Ne discende che non è dato entrare nel merito del petito principale n. 1.
2.6. Riguardo invece ai petiti in via eventuale e subeventuale n. 2 e 3, con cui l'attrice chiede il versamento di una tassa di allacciamento oltre a interessi, va osservato che a loro sostegno l'attrice non ha indicato una base giuridica. Una tassa di allacciamento potrebbe essere riscossa solo su una base giuridica di diritto pubblico. Questa non è ravvisabile nel caso di specie, poiché alla corporazione di comuni, qui parte attrice, in base al rispettivo Statuto approvato dal Governo del Cantone dei Grigioni il 15 novembre 1994 nonché ad altre disposizioni di legge cantonali o comunali (v. art. 43 dello Statuto [doc. B.2]), non è stato delegato (dai comuni costituenti) il compito di riscuotere tasse di allacciamento e sulle acque di scarico (al riguardo cfr. p. es. art. 37 del Regolamento canalizzazioni del Comune di K._____). Inoltre, giova rilevare che il petito deve essere interpretato tenendo in considerazione il principio della buona fede e, in particolare, alla luce delle motivazioni addotte (DTF 137 III 617 consid. 6.2; 137 II 313 consid. 1.3; 135 I 119 consid. 4; sentenze del Tribunale federale 5A_93/2023 del 20 settembre 2023 consid. 1.2.2 e 4A 440/2014 del 27 novembre 2012 consid. 3.3). In questo senso si ravvisa che parte attrice, nella sua azione, a più riprese, si riferisce alla possibilità di richiesta di risarcimento danni ai sensi dell'art. 928 cpv. 2 CC, facendo al contempo riferimento all'art. 41 CO (RS 220). Infine, si rileva che l'art. 41 del succitato Statuto prevede che terzi che, con impianti o interventi danneggiano la corporazione, rispondono direttamente nei suoi confronti secondo le disposizione legali vigenti. Essendosi basata parte attrice su norme di diritto civile, non avendo quest'ultima una base legale per prelevare tasse, nonostante le sue pretese menzionino "tassa di allacciamento", le richieste eventuali di cui ai petiti n. 2 e 3 vanno intese – tenuto conto del principio della buona fede – come delle richieste d'indennizzo nell'eventualità che si rigetti il petito principale e, quindi, classificate di natura giuridica di diritto privato. Per di più, essendo delle richieste eventuali, vi è una relazione con il petito principale stretta a tal punto da richiedere un trattamento uniforme da parte di un unico Tribunale, ossia quello competente per il petito principale. Di conseguenza, i petiti eventuali n. 2 e 3 eludono anch'essi la competenza di questo Tribunale e vanno trattati nell'ambito della richiesta principale dal tribunale civile.
2.7. In punto al petito n. 4, con cui l'attrice chiede il pagamento dei costi di gestione per gli anni 2019, 2020, e 2021 oltre a interessi nonché il rigetto dell'opposizione in via definitiva, di primo acchito sembrerebbe trattarsi di una materia giuridica di diritto pubblico. Infatti, l'attrice pretende il pagamento di costi di gestione fondandosi sugli artt. 50 e 51 del proprio Statuto e la gestione del collettore delle acque di scarico da parte sua costituisce evidentemente un compito pubblico. Sennonché, va rilevato che detto Statuto non costituisce una base legale per prelevare contributi di gestione presso terzi, all'infuori dei comuni membri della corporazione. Come menzionato sopra, non sussiste nemmeno un contratto di diritto pubblico tra le parti. Il pagamento dei costi di gestione richiesto dall'attrice discende dunque piuttosto da una pretesa per l'utilizzo indebito della sua proprietà. In considerazione entra possibilmente un'azione di indebito arricchimento di cui all'art. 62 segg. CO. La questione va dunque altresì qualificata di natura giuridica privata.
3. Per quanto nell'analisi esposta sopra si voglia intravedere una doppia rilevanza, nel senso che, nell'esame dell'ammissibilità dell'azione, in via pregiudiziale, sono stati trattati temi rilevanti anche per la sua fondatezza materiale, va notato quanto segue: ammettendo l'applicabilità alla presente procedura d'azione (giudiziaria di diritto amministrativo) della giurisprudenza sulla doppia rilevanza ("doppelrelevante Tatsachen") vigente nella procedura d'azione, secondo cui i fatti di doppia rilevanza vanno fondamentalmente analizzati nell'esame materiale, ammettendo la ricevibilità dell'azione, la medesima giurisprudenza prevede un'eccezione nel caso in cui l'esposizione dei fatti da parte dell'attrice appaia immediatamente inconsistente o incoerente e possa essere confutata direttamente e inequivocabilmente dalla risposta all'azione e dai documenti prodotti dalla controparte (cfr. sentenza del Tribunale federale 4A_93/2015 del 22 settembre 2015 consid. 1.2.3.1 con rinvii; DTF 137 III 32 consid. 2.3, 137 II 313 consid. 3.3.3). Nella fattispecie in esame, da quanto sopra risulta chiaramente che le pretese della ricorrente non trovano fondamento nel diritto pubblico. Pertanto, si giustifica il rilascio di una decisione di non entrata nel merito in difetto di competenza.
4. Posto quanto sopra, l'azione va ritenuta di natura giuridica di diritto privato e quindi di competenza dei tribunali civili.
5. In questo senso, a titolo meramente informativo, si fa riferimento all'art. 63 cpv. 1 CPC (RS 272), a mente del quale, se l’atto ritirato o respinto per incompetenza del giudice o dell’autorità di conciliazione aditi è riproposto entro un mese davanti al giudice o all’autorità competenti, la causa si considera pendente dal giorno in cui l’atto fu proposto la prima volta.
6. Visto l'esito del ricorso, le spese procedurali – composte da una tassa di Stato fissata a CHF 1'000.00 e spese di cancelleria – sono poste a carico dell'attrice (art. 73 cpv. 1 LGA). Parte convenuta non ha presentato richieste di indennizzo. Pertanto non si corrispondono indennità.
Il Tribunale d'appello pronuncia:
1. L'azione è irricevibile in difetto di competenza.
2. Vengono prelevate le seguenti spese processuali:
–una tassa di Stato di
CHF
1'000.00
–e le spese di cancelleria di
CHF
196.00
totale
CHF
1'196.00
Tali spese sono poste a carico della Corporazione Intercomunale A._____.
1. Non vengono corrisposte indennità. 2. [Vie di diritto] 3. [Comunicazione]