Sentenza del 4 dicembre 2025
comunicata l’11 dicembre 2025
N. d'incarto VR1 25 27 e 28
Istanza Prima Camera di diritto costituzionale e amministrativo
Composizione Righetti, presidente
Audétat e Pedretti, giudici
Paganini, attuario
Parti A._____
ricorrente
contro
Dipartimento di giustizia, sicurezza e sanità dei Grigioni
convenuto
Oggetto accesso a documenti ufficiali / violazione della protezione dei dati, del diritto di petizione e della personalità (lettere del 4 e 19 marzo 2025)
Ritenuto in fatto:
A. A seguito di un’e-mail del 10 ottobre 2024 inviatagli dalla C._____ il 25 ottobre 2024 B._____ si è rivolto al presidente della stessa, il quale gli ha risposto in merito il 4 novembre 2024.
B. Con e-mail del 15 febbraio 2025, A._____ (in seguito: richiedente), fino a fine maggio 2025 alle dipendenze della C._____, ha inoltrato una domanda di accesso a documenti ufficiali al Dipartimento di giustizia, sicurezza e sanità (DGSS) in cui chiedeva di trasmettergli lo scritto inviato al presidente della C._____ dal B._____ tra il 10 ottobre 2024 e il 13 novembre 2024 in risposta a un’e-mail inviatagli sulla base del diritto di petizione e legata al compito pubblico affidato alla C._____ (nota del Tribunale: cfr. sopra, cifra A.).
C. Con ulteriore domanda inoltrata per e-mail al DGSS, il 16 febbraio 2025 il richiedente ha specificato la sua precedente richiesta, domandando l’accesso all’e-mail del 10 ottobre 2024 ricevuta dal B._____ e ha aggiunto la richiesta di accesso alla relativa lettera di risposta inviata al B._____ dal presidente della C._____ tra il 10 novembre 2024 e il 31 dicembre 2024.
D. Il 6 marzo 2025 il richiedente ha presentato al Governo un’ulteriore domanda di accesso, chiedendo la trasmissione dell’estratto del verbale di una o più sedute del Governo tenutesi tra il 14 ottobre 2024 e l’8 novembre 2024 in cui si sarebbe discusso del rapporto con la C._____, segnatamente in relazione all’e-mail del 10 ottobre 2024. La Cancelleria dello Stato ha attribuito questa domanda al Dipartimento dell’educazione, cultura e protezione dell’ambiente (DECA) per evasione, che l’11 marzo 2025 l’ha trasmessa al DGSS.
E. Con e-mail del 19 febbraio 2025 e con lettera del 4 marzo 2025, il DGSS ha chiesto al delegato del Servizio specializzato per il plurilinguismo e al capo dell’Ufficio del personale dei Grigioni se fossero d’accordo con la trasmissione al richiedente della summenzionata e-mail del 25 ottobre 2024, ritenuto che detta e-mail conterrebbe dati personali non anonimizzabili.
F. Il 4 marzo 2025 il DGSS ha rivolto un’analoga richiesta al presidente della C._____, anche questa con indicazione del nome del richiedente.
G. Rispettivamente il 21 e il 25 febbraio 2025 nonché il 12 marzo 2025, il capo dell’Ufficio del personale dei Grigioni e il delegato del Servizio specializzato per il plurilinguismo nonché il presidente della C._____ hanno acconsentito alla trasmissione al ricorrente dell’e-mail del 25 ottobre 2024 del B._____.
H. Con lettera del 19 marzo 2025, il DGSS ha comunicato al richiedente di aver accolto le sue domande di accesso del 15 e del 16 febbraio 2025 con la consegna delle e-mail del 10 e del 25 ottobre 2024. In merito alla domanda di accesso del 6 marzo 2025 esso ha constatato che i documenti richiesti non esisterebbero: B._____ avrebbe considerato la questione evasa con la risposta del 25 ottobre 2024. La lettera è stata comunicata in copia anche al DECA, alla Cancelleria dello Stato e alla C._____.
I. Nella susseguente corrispondenza elettronica con il DGSS (e-mail del 20 e 21 marzo 2025), il richiedente ha eccepito di non aver ricevuto il terzo documento richiesto (riposta del presidente della C._____ al Consigliere di Stato) e ha osservato che l’invio della sua richiesta d’accesso con l’indicazione dei suoi dati personali alla C._____ e al DECA, estraneo alle sue richieste, sarebbe in contrasto con la Legge sulla protezione dei dati, chiedendo al proposito il rilascio di una decisione.
L. Il 27 marzo 2025 il DGSS ha trasmesso al richiedente lo scritto inviato dal DGSS al presidente della C._____ nell’ambito delle sue domande di accesso. Il 28 marzo 2025 il richiedente ha ribadito di non aver ancora ricevuto il terzo documento richiesto.
M. Il 2 aprile 2025 il richiedente ha informato il DGSS di aver ricevuto il terzo documento richiesto da parte della C._____ e ha ritirato la sua richiesta di accesso, chiedendo solo una conferma della coincidenza tra il documento a lui inviato e quello ricevuto dal B._____.
N. Con lettera del 16 aprile 2025, il DGSS ha confermato che la lettera trasmessa al richiedente dalla C._____ corrisponderebbe a quella ricevuta dal B._____ e ha stralciato, in quanto evaso in seguito a ritiro, il procedimento concernente le domande di accesso del 15 e 16 febbraio nonché del 6 marzo 2025.
O. In data 1° aprile 2025 (data del timbro postale), il richiedente (in seguito: ricorrente) ha inoltrato ricorso al Tribunale d’appello del Cantone dei Grigioni con i seguenti petiti:
“1. È riconosciuto che gli oggetti di ricorso, ovvero la procedura adottata dal convenuto nella trattazione della domanda di accesso a documenti ufficiali presentata dal ricorrente, hanno violato il diritto alla protezione dei dati personali e il diritto di petizione del ricorrente.
2. È riconosciuto che gli oggetti di ricorso hanno leso la personalità del ricorrente.
3. Al convenuto è intimato di comunicare all’associazione C._____ (C._____) e al Dipartimento dell’educazione, cultura e protezione dell’ambiente dei Grigioni la decisione concernente la comunicazione non autorizzata dei dati personali del ricorrente e di esigere che gli stessi distruggano gli oggetti di ricorso conservati nei loro rispettivi archivi o fascicoli del personale.
4. Le spese processuali e le spese ripetibili sono addossate al convenuto.”
P. Con disposizioni ordinatorie del 4 aprile 2025, il Presidente della Prima Camera di diritto costituzionale e amministrativo ha separato l’istanza ricorsuale in due procedure: procedura VR1 25 27 relativa alla missiva del 19 marzo 2025 e procedura VR1 25 28 relativa alla missiva del 4 marzo 2025.
Q. Nella presa di posizione del 6 giugno 2025 il DGSS (in seguito: convenuto) ha chiesto di non entrare nel merito del ricorso, in via subordinata, di respingerlo.
R. Nella replica del 19 giugno 2025 il ricorrente ha approfondito i propri argomenti e postulato di stralciare il petito n. 3 del suo ricorso e di non tenere conto del coinvolgimento del DECA.
S. Con scritto del 26 giugno 2025, il convenuto ha rinunciato a una duplica.
Considerando in diritto:
1.1. Innanzitutto occorre chiarire l’oggetto litigioso: il ricorrente fa valere un trattamento illecito dei suoi dati personali nell’ambito della sua richiesta di accesso a documenti ufficiali al convenuto. In sostanza, egli adduce che nelle lettere del 4 e del 19 marzo 2025 il convenuto avrebbe comunicato a terzi la sua identità, benché una richiesta di accesso non imponga di comunicare l’identità del richiedente alle persone toccate dai documenti richiesti. Al proposito, egli ha formulato un petito di accertamento (cfr. petito n. 1; sugli altri petiti si dirà più sotto).
1.2. Di conseguenza, il caso in disamina non verte su un ricorso processuale contro disposizioni determinanti il corso della procedura di accesso a documenti ufficiali, poiché le lettere del 4 e del 19 marzo 2025 (doc. B.1 e B.2 risp. C.6 e C.11) non sono state impugnate come tali nell’ambito della procedura di accesso a documenti ufficiali, bensì come oggetti costituenti l’asserita lesione dei dati personali di cui se ne chiede l’accertamento. Si tratta dunque di un ricorso in materia di protezione dei dati e non di accesso a documenti ufficiali.
1.3. Visto che la richiesta di accertamento del ricorrente è stata inizialmente formulata in relazione a due atti (lettere del 4 risp. 19 marzo 2025 del convenuto) e in seguito – di fatto – circoscritta alla sola lettera del 4 marzo 2025, come si vedrà più sotto, è opportuno ricongiungere le due procedure VR1 25 27 e VR1 25 28 precedentemente scisse, come peraltro richiesto dalle parti.
2.1. Dapprima va osservato che il petito n. 3 del ricorso è divenuto privo d’oggetto in seguito al suo ritiro da parte del ricorrente in sede di replica (cfr. replica del 19 giugno 2025, pag. 1 seg.). Avendo il ricorrente riconosciuto la necessità di coinvolgere differenti soggetti nella procedura di trattazione delle sue domande di accesso a documenti ufficiali, è decaduto un interesse a un accertamento in materia di violazione della protezione dei dati relativa alla comunicazione in copia ai relativi soggetti della lettera del convenuto del 19 marzo 2025 (doc. C.11). Quest’ultima non costituisce dunque (più) oggetto di ricorso, come accennato sopra, e il petito n. 1 va dunque circoscritto alla missiva del 4 marzo 2025 per intervenuto ritiro parziale. Il petito n. 2 concerne invece un’asserita lesione della personalità del ricorrente. Questa richiesta non è ammessa con ricorso giudiziario, ma andrebbe sollevata per via civile (cfr. Art. 5 cpv. 3 della Legge cantonale sulla protezione dei dati [LCPD; CSC 171.100] i.c.d. con l’art. 32 cpv. 2 della Legge federale sulla protezione dei dati [LPD; RS 235.1]).
2.2. Occorre quindi ora esaminare la ricevibilità della richiesta del ricorrente di accertamento di violazione da parte del convenuto del diritto alla protezione dei dati (e del diritto di petizione [al riguardo si veda appena sotto]) nella trattazione della sua domanda di accesso a documenti ufficiali (petito n. 1).
2.3. Riguardo all’asserita lesione del diritto di petizione, va notato che le petizioni vanno distinte dalle istanze specifiche trattate secondo le proprie disposizioni processuali (cfr. Steinmann in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallander [ed.], Die schweizerische Bundesverfassung St. Galler Kommentar, 3a ed. 2014, art. 33 n. 6), com’è per l’appunto il caso di una richiesta di accesso a documenti ufficiali secondo la legislazione in materia di trasparenza. Il petito di accertamento del ricorrente va dunque limitato alla questione di una potenziale violazione dei dati personali.
2.4. Secondo l’art. 5 cpv. 3 LCPD, i diritti concessi dalla legge federale alle persone interessate fanno stato per analogia. Applicando per analogia la LPD, chi ha un interesse degno di protezione può esigere che l’organo cantonale responsabile accerti il carattere illecito del trattamento di dati personali (cfr. art. 41 cpv. 1 lett. c LPD).
2.5. Nel caso di specie, il convenuto non ha emanato una decisione di accertamento impugnabile in merito a una violazione dei dati del ricorrente. Nella lettera del 4 marzo 2025 ancora oggetto di ricorso, il convenuto informa il presidente della C._____ in merito alla domanda del ricorrente di accesso a documenti ufficiali (e-mail inviata al presidente della C._____ dal B._____ il 25 ottobre 2024) e lo prega di comunicargli se è d’accordo con la trasmissione dell’e-mail richiesta dal ricorrente, ritenuto che la stessa conterrebbe dati personali non anonimizzabili. A seguito di questa lettera, in un primo momento, il ricorrente aveva chiesto il rilascio di una decisione in merito a una violazione dei suoi dati personali (cfr. e-mail del 21 marzo 2025 [doc. C.12]). Stando a quanto esposto dal convenuto, in seguito egli vi avrebbe però rinunciato (cfr. presa di posizione del 6 giugno 2025, cifra II.11, pag. 3; il relativo mezzo di prova [e-mail del 27 marzo 2025] non è tuttavia agli atti). Ad ogni modo, anche se prima dell’inoltro del presente gravame egli avesse effettivamente rinunciato a una tale decisione, non si ravvisano gli estremi per un comportamento contraddittorio e abusivo nel fatto che, con il gravame in oggetto, egli chieda comunque un accertamento in tal senso. Tuttavia, la richiesta di accertamento, di cui al petito n. 1 del ricorso, andava posta al convenuto per una decisione di merito (cfr. art. 41 cpv. 1 LPD per analogia). Non avendo sollecitato al convenuto l’emanazione di una decisione in merito all’addotta violazione dei suoi dati personali, in difetto di una decisione impugnabile di prima istanza, il caso andrebbe rinviato al convenuto per una decisione di merito. Sennonché ciò rappresenterebbe una vana formalità (giro a vuoto), ritenuto che il convenuto, nella presa di posizione dinanzi al Tribunale, si è espresso con conclusione negativa sulla questione materiale. Il Tribunale d’appello sarebbe, inoltre, direttamente competente per giudicare la richiesta d’accertamento se si considera la lettera del 4 marzo 2025 un atto materiale che attenta ai diritti del ricorrente ai sensi dell’art. 49 cpv. 3 LGA. Pertanto, si entra nel merito del ricorso, dacché è indubbio che il ricorrente abbia un interesse ancora attuale degno di protezione, essendo toccato dai dati personali elaborati qui in discussione (art. 50 LGA [CSC 370.100]; cfr. anche Gautschi in: Blechta/Vasella [ed.], Basler Kommentar Datenschutzgesetz Öffentlichkeitsgesetz, 4a ed. 2024, art. 41 LPD n. 26). Gli ulteriori presupposti procedurali non danno adito a osservazioni.
3. Sotto il profilo materiale il convenuto sostiene, in sintesi, di essere stato costretto a coinvolgere la C._____ nel procedimento di accesso a documenti ufficiali al fine di permettergli di esercitare i propri diritti, visto che i documenti richiesti dal ricorrente conterrebbero dati personali non anonimizzabili che la concernerebbero.
3.1. Con la sua argomentazione il convenuto trascura che non si tratta tanto del coinvolgimento o meno della C._____ quale parte della procedura di accesso avviata dal ricorrente, ciò che può essere affermato, quanto piuttosto del fatto se alla stessa andava comunicato il nome del ricorrente quale richiedente della domanda di accesso.
3.2. In merito a questa domanda, la Legge sul principio di trasparenza (Legge sulla trasparenza; CSC 171.000) è silente. L’art. 11 Legge sulla trasparenza prevede solo che, se l'organo pubblico prende in considerazione la possibilità di concedere l'accesso a documenti ufficiali che contengono dati personali di terzi, questi dati vanno, per quanto possibile, previamente anonimizzati o eliminati, e che se i dati personali non possono essere anonimizzati o eliminati, vanno sentite le persone interessate (cpv. 1 e 2 primo periodo). Tantomeno si trovano delle indicazioni al riguardo nei materiali legislativi (cfr. messaggio del Governo al Gran Consiglio, quaderno n. 11 /2015-2016, pag. 747, protocollo della sessione del Gran Consiglio del 19 aprile 2016, pag. 850). Appare pertanto opportuno ricorrere alle disposizioni della Legge federale sul principio di trasparenza dell’amministrazione (Legge sulla trasparenza, LTras; RS 152.3) e alla relativa giurisprudenza e dottrina. La LTras prevede una regola analoga a quella cantonale in merito alla consultazione di terzi toccati: giusta l’art. 11 LTras, se prevede di accordare l’accesso a documenti ufficiali la cui consultazione potrebbe ledere la sfera privata di terzi, l’autorità consulta il terzo interessato e gli dà la possibilità di presentare le proprie osservazioni entro dieci giorni (cpv. 1); informa la persona consultata della sua presa di posizione sulla domanda di accesso (cpv. 2). Secondo la dottrina in materia, il nome del richiedente non deve essere reso noto alle persone toccate. Giustamente, si afferma che l’identità del richiedente (e i suoi interessi) non sono rilevanti per l’esame della richiesta di accesso. Non si procede a una ponderazione tra gli interessi del richiedente e quelli delle persone toccate (cfr. Schneider/Roth in: Blechta/Vasella [ed.], Basler Kommentar Datenschutzgesetz Öffentlichkeitsgesetz, 4a ed. 2024, art. 11 LTras n. 10 con rinvii). Questo principio è applicabile anche alla procedura di accesso a documenti ufficiali a livello cantonale. Con l’introduzione del principio di trasparenza nel Cantone dei Grigioni, ogni persona ha ora il diritto di accedere a documenti ufficiali (art. 7 cpv. 1 Legge sulla trasparenza). Il diritto di accesso – risp. l’interesse pubblico alla divulgazione di determinati documenti ufficiali – è limitato, differito o negato, qualora vi si oppongano interessi pubblici o privati preponderanti (cfr. art. 8 cpv. 1 Legge sulla trasparenza). Anche nella procedura di accesso a documenti ufficiali grigionese non fanno dunque stato i particolari interessi del richiedente (cfr. in tal senso anche messaggio del Governo al Gran Consiglio, quaderno n. 11 /2015-2016, pag. 742; sentenza del Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni U 20 86 del 23 marzo 2021 consid. 4.6). Ne discende che, anche nell’ambito della procedura di accesso a documenti ufficiali grigionese, l’identità del richiedente – perlomeno di regola – non deve e non può essere comunicata alle persone toccate dalla richiesta di accesso. Nel caso in esame, non si ravvisano motivi per concludere diversamente.
3.3. Si accerta, dunque, che, nell’ambito della trattazione della domanda di accesso a documenti ufficiali del 15/16 febbraio 2025 del ricorrente, il convenuto ha leso il diritto alla protezione dei dati personali, comunicando la sua identità a una delle persone toccate dalla richiesta (segnatamente al presidente della C._____) con lettera del 4 marzo 2025. Per quanto ricevibile e non divenuto privo d’oggetto, il ricorso va pertanto accolto in tal senso.
4.1. Considerato che su una delle richieste ricorsuali non è dato entrare nel merito (petito n. 2), che un’altra richiesta ricorsuale è stata ritirata dal ricorrente (petito n. 3) e che il petito n. 1 è stato parzialmente ritirato, il ricorrente non vince la causa a pieno titolo. Si impone, quindi, una ripartizione dei costi procedurali tra le parti in ragione di 1/2 a carico del convenuto e di 1/2 a carico del ricorrente. La tassa di Stato è fissata a CHF 3'000.00. L’importo a carico del ricorrente è computato ai due anticipi già versati di complessivi CHF 3'000.00. Al ricorrente viene restituita la differenza dalla quota a suo carico delle spese processuali complessive (tassa di Stato più spese di cancelleria).
4.2. Alle parti non sono assegnate ripetibili, siccome il ricorrente non è rappresentato da un legale e il convenuto agisce nell’ambito di un suo compito ufficiale (art. 78 cpv. 2 LGA).
Il Tribunale d'appello pronuncia:
1. Le procedure VR1 25 27 e VR1 25 28 sono congiunte.
2. a) Per quanto non divenuto privo d’oggetto e per quanto ricevibile, il ricorso è accolto. b) È constatato che nell’ambito della domanda di accesso a documenti ufficiali di A._____ del 15/16 febbraio 2025 vi è stato un trattamento illecito dei suoi dati personali ai sensi dei considerandi.
1. Vengono prelevate le seguenti spese processuali:
–una tassa di Stato di
CHF
3’000.00
–e le spese di cancelleria di
CHF
236.00
totale
CHF
3’236.00
Tali spese sono poste in ragione di 1/2 a carico del Dipartimento di giustizia, sicurezza e sanità dei Grigioni e di 1/2 a carico di A._____. L’importo a carico di A._____ è compensato con gli anticipi versati di complessivi CHF 3'000.00. La differenza gli è rimborsata.
1. Non sono assegnate ripetibili. 2. [Rimedi giuridici] 3. [Comunicazione]