Sentenza del 22 ottobre 2025
comunicata il 23 ottobre 2025
N. d'incarto VR1 25 53
Istanza Prima Camera di diritto costituzionale e amministrativo
Composizione Audétat, presidente
Pedretti e Brun
Paganini, attuario
PartiA.________ composto da: B.________
ricorrente
patrocinato dall'avv. lic. iur. Roberto A. Keller
contro
C.________
convenuto
patrocinato dall'avv. lic. iur. Peder Cathomen
e
D.________
convocata
patrocinata dall'avv. MLaw Michele Micheli
e
E.________
giudice istruttore nella procedura principale
convocato
Oggetto revoca dell'effetto sospensivo (ricorso procedurale)
Ritenuto in fatto:
A. Il 1° maggio 2025 il C.________ ha messo a pubblico concorso, in procedura libera, il ripristino della camera di contenimento del F.________. Entro il termine d'inoltro del 28 maggio 2025, sono pervenute cinque offerte (valide). L'apertura delle stesse è avvenuta il 2 giugno 2025.
B. Con delibera del 18 giugno 2025, il Comune ha aggiudicato la commessa alla D.________ (aggiudicataria), O.________, per l'importo di CHF 553'891.05 (IVA compresa).
C. Avverso questa decisione, il G.________ (risp. i suoi membri) – secondo classificato con un'offerta di CHF 581'384.39 – ha interposto ricorso al Tribunale d'appello del Cantone dei Grigioni in data 9 luglio 2025 (procedura principale VR1 25 48). Sotto il profilo formale, in via supercautelare e cautelare, esso ha chiesto il conferimento dell'effetto sospensivo al ricorso.
D. Con disposizione ordinatoria del 10 luglio 2025, il giudice istruttore della procedura principale, in accoglimento della richiesta supercautelare di conferimento dell'effetto sospensivo, ha vietato qualsiasi azione esecutiva, in particolare la conclusione del contratto, fino alla decisione (cautelare) sull'effetto sospensivo.
E. Nell'ambito della procedura principale, con presa di posizione del 18 luglio 2025 il Comune, sotto il profilo formale, ha chiesto la negazione dell'effetto sospensivo al ricorso. Con risposta del 5 agosto 2025 anche l'aggiudicataria ne ha domandato il rigetto. In sede di replica nell'ambito della procedura principale, il 4 settembre 2025 il G.________ ha confermato le sue domande formali.
F. Con disposizione ordinatoria dell'8 agosto 2025, il giudice istruttore della procedura principale ha – fra l'altro – respinto la richiesta cautelare del G.________ di concessione dell'effetto sospensivo al ricorso.
G. Contro questa decisione sull'effetto sospensivo, il 20 agosto 2025 il G.________ (in seguito: ricorrente) ha inoltrato ricorso (processuale) al Tribunale d'appello chiedendone l'annullamento (procedura VR1 25 53). Formalmente, in via supercautelare e cautelare, il ricorrente ha domandato il conferimento dell'effetto sospensivo al ricorso (processuale) con conseguente divieto al Comune di sottoscrizione del contratto d'appalto o di effettuazione di altre misure esecutive.
H. Il 21 agosto 2025 il giudice istruttore ha concesso l’effetto sospensivo al ricorso in via supercautelare risp. interdetto qualsiasi azione esecutiva, in special modo la conclusione del contratto.
I. Con presa di posizione del 27 agosto 2025, il giudice istruttore della procedura principale (in seguito: convocato) ha chiesto il respingimento del ricorso procedurale, qualora il contratto non fosse ancora stato concluso; l'irricevibilità dello stesso, qualora il contratto fosse già stato concluso prima del deposito del ricorso procedurale; lo stralcio dai ruoli, qualora il contratto fosse già stato concluso dopo il deposito del ricorso procedurale.
L. Con scritto del 1° settembre 2025, l'aggiudicataria (in seguito: convocata) ha rinunciato (integralmente) a prendere posizione in merito al ricorso processuale.
M. Con risposta del 1° settembre 2025, il Comune (in seguito: convenuto) ha chiesto il rigetto della richiesta di concessione dell'effetto sospensivo al ricorso processuale.
N. Con memorie dell'11 settembre 2025, il ricorrente ha presentato i propri argomenti di replica.
O. Con disposizione ordinatoria del 18 settembre 2025, il giudice istruttore ha negato l’effetto sospensivo al ricorso procedurale e revocato l’ordinanza superprovvisoria in merito del 21 agosto 2025. Inoltre, ha concesso al convenuto un termine per prendere posizione risp. duplicare nel merito (del ricorso procedurale e della relativa replica).
P. Il giudice istruttore nella procedura principale ha rinunciato a una duplica con scritto del 22 settembre 2025. In stessa data, il ricorrente ha chiesto al giudice istruttore di fare chiarezza sullo stato della procedura.
Q. Nella presa di posizione (risp. duplica) del 1° ottobre 2025, il convenuto ha chiesto il rigetto del ricorso procedurale e ha confermato la richiesta di rigetto del conferimento dell'effetto sospensivo al ricorso procedurale.
R. Il giudice istruttore ha chiuso lo scambio scritti con disposizione ordinatoria del 3 ottobre 2025.
S. Con scritto del 14 ottobre 2025, la convocata ha inoltrato la propria nota d’onorario.
Considerando in diritto:
1. Oggetto impugnato è la disposizione ordinatoria dell'8 agosto 2025 del giudice istruttore nella procedura principale VR1 25 48. Il Tribunale è competente per giudicare il ricorso processuale sollevato contro di essa (art. 42 LGA). Gli ulteriori requisiti processuali (art. 50 e 52 cpv. 2 LGA) non danno adito ad osservazioni, per cui si entra nel merito del ricorso.
1.2. In via formale, si osserva che, per una svista a livello di istruttoria, al convenuto è stata concessa la possibilità di prendere posizione e duplicare nel merito di questo ricorso procedurale solo successivamente all’inoltro della replica del ricorrente (in un solo atto). A tal proposito, il ricorrente travisa che il giudice istruttore al riguardo si è riferito col termine “nel merito” nel senso del merito del ricorso procedurale (e non della procedura principale VR1 25 48). La richiesta processuale del ricorrente secondo lo scritto del 22 settembre 2025 di fare chiarezza al proposito si è pertanto resa superflua dal momento che il convenuto, il 1° ottobre 2025, ha inoltrato la propria presa di posizione (e duplica) nel merito (di questo ricorso procedurale).
2. Contestato è se il giudice istruttore nella procedura principale VR1 25 48 ha giustamente o meno negato l'effetto sospensivo al ricorso.
3.1. Nella procedura principale, il ricorrente ha sostenuto che, se l'opera in questione doveva essere eseguita con urgenza, il convenuto avrebbe potuto (e dovuto) adottare un'altra procedura, ma non quella pubblica e aperta. Come fatto per altre e ben più grandi opere (p. es. il vallo di I.________), avrebbe p. es. potuto agire per incarico diretto o su invito. Inoltre, dall'alluvione del giugno 2024 sarebbe trascorso più di un anno e nel frattempo il bacino di ritenzione del F.________ sarebbe stato svuotato. Non sussisterebbe dunque più alcun pericolo attuale e concreto di tracimazione. Altrimenti, non si spiegherebbe come si sia lasciato trascorrere tutto questo tempo inutilizzato. Prova ulteriore sarebbe il fatto che da questa primavera i grotti sottostanti al bacino di ritenzione sarebbero aperti al pubblico e ben frequentati. Oltre a ciò, nessun provvedimento di prevenzione e premunizione sarebbe stato adottato nei confronti degli abitanti posti direttamente a ridosso o nelle immediate vicinanze del F.________. Tutti avrebbero potuto rientrare nelle loro abitazioni. Infine, come avrebbe riferito l'ingegnere forestale durante il debriefing, le opere urgenti che possono far parte del progetto H.________ dovrebbero essere compiute entro sei mesi dall'evento; evenienza non realizzata nel caso di specie. Non vi sarebbe pertanto nessuna urgenza e nessun interesse pubblico preponderante all'immediata esecuzione dell'opera.
3.2. Sempre nella procedura principale, il convenuto ha invece addotto che il potenziale di pericolo del F.________ risp. dell'impianto di protezione nello stato attuale sarebbe circa uguale a quello antecedente l'alluvione del 2024. In base ai nuovi rilevamenti sui pericoli, i lavori previsti – innalzamento degli argini e della capacità di ritenimento – andrebbero realizzati al più presto, onde proteggere l'insediamento, da un lato, e i grotti e la strada cantonale dall'altro. Secondo le conoscenze attuali, l'impianto esistente non sarebbe sufficiente a prevenire inondazioni e colate detritiche in caso di forti temporali. La probabilità che il maltempo provochi danni a persone e beni materiali sarebbe pari al 3.3 % all'anno. Se i lavori verranno iniziati al più presto, ossia se saranno finiti entro quest'anno, la probabilità di danni sarebbe pari allo 0.3 % e perciò 10 volte inferiore. Considerando che a causa di un’ulteriore dilazione i lavori potranno iniziare e terminare solo l'anno prossimo, un simile rischio non sarebbe accettabile. Inoltre, l'entrata del grotto J.________ sarebbe ancora chiusa, poiché i lavori nel bacino di contenimento non sarebbero ancora conclusi, di modo che anche qui il danno aumenterebbe ogni giorno che passa. I lavori in oggetto sarebbero l'ultima parte delle misure immediate decise dalla Confederazione, dal Cantone e dai Comuni. Lo scopo del programma sarebbe, fra l'altro, quello di concludere i lavori il più rapidamente possibile per garantire la sicurezza della popolazione e dei suoi beni materiali. Gli interessi pubblici di protezione della vita e incolumità fisica, delle cose e infrastrutture prevarrebbero sugli interessi economici del ricorrente, che, nel caso l'aggiudicazione andasse annullata e assegnata ad egli a lavori già conclusi, potrebbe far valere un'azione di risarcimento danni.
3.3. Il giudice istruttore nella procedura principale non ha concesso l'effetto sospensivo al ricorso considerando quanto segue: "per quanto concerne l'urgenza dei lavori, ad avviso dell'infrascritto presidente, rilevata la valutazione dell'effetto sul rischio e, segnatamente, del fatto che attualmente siamo in presenza di una situazione parificabile a quella pre-evento, considerato quanto accaduto nel giugno 2024 presso il K.________, una certa urgenza è data. Dall'altra parte, come rettamente ritenuto dal convenuto, si contrappongono gli interessi finanziari del ricorrente. In questo contesto, si ritiene che la tutela dell'incolumità di persone e dell'infrastruttura nella zona nelle vicinanze del K.________ sia più importante degli interessi finanziari del ricorrente. Ne discende che, già per questo motivo, la richiesta di concessione dell'effetto sospensivo deve essere respinta."
3.4. Nella presente procedura di ricorso processuale, il ricorrente eccepisce che il giudice istruttore nella procedura principale non abbia affrontato i temi sollevati in sede di ricorso nella procedura principale riguardo all'effetto sospensivo, limitandosi in modo arbitrario ad acquisire l'argomento del convenuto del rischio di colate detritiche. Il ricorrente sottolinea, in particolare, che non vi sarebbe rischio di tracimazione di materiale dal bacino di ritenzione esistente, il quale sarebbe peraltro stato svuotato. Anche durante il debriefing con il committente non si sarebbe data alcuna indicazione relativa a rischi di tracimazione. Si sarebbe invece menzionato le difficoltà avute per poter inserire il progetto nel programma L.________ e ottenere così i relativi contributi federali, nonostante fossero trascorsi i termini per far valere la clausola d'urgenza. La fretta nel voler avviare i lavori troverebbe dunque motivazione nei vantaggi economici derivanti dalla partecipazione al programma L.________. Questi interessi economici dell'autorità appaltante non potrebbero però prevalere. Per il resto, il ricorrente ripropone le argomentazioni del ricorso nella procedura principale a dimostrazione che non vi sarebbe rischio per la popolazione e il paese di M.________, segnatamente il fatto che i Grotti N.________ siano in esercizio e l'assenza di misure di protezione (a differenza di I.________ dove sarebbe ancora in vigore l'ordine di evacuazione). In sede di replica, il ricorrente si confronta con gli effetti del posticipo della realizzazione dell'opera riferiti nella breve nota tecnica del 16 luglio 2025 del progettista. Secondo il ricorrente, il rischio di danni su base annuale sarebbe bassissimo. Ipotizzando che questa procedura d'appalto possa essere evasa dal Tribunale entro fine febbraio 2026, a quel punto il rischio per M.________ sulla base del modello del progettista si situerebbe al massimo tra lo 0.1 e lo 0.15 %, e sarebbe quindi di poco conto. Inoltre, nel P.________ dal 21 giugno 2024 al 31 agosto 2025 ci sarebbero stati ben 11 allarmi di livello 4, ma a M.________ non sarebbe successo nulla. Oltre a ciò, il ricorrente ribadisce che il convenuto sarebbe responsabile della situazione di stallo creatasi, sia per aver ritardato la pubblicazione della gara, lasciando trascorrere ben 11 mesi dagli eventi del giugno 2024, sia perché non avrebbe scelto la procedura per incarico diretto, come invece da esso ripetutamente utilizzata per altri lavori dopo il giugno 2024. Questa concolpa del committente andrebbe considerata in suo sfavore, a maggior ragione non essendovi alcuna urgenza di eseguire subito i lavori.
3.5. A ciò il convenuto controbatte che finché il bacino di contenimento e gli altri impianti di protezione non saranno sanati e ampliati, il pericolo rimarrebbe elevato. In caso di allerte di livello [3 e] 4, le persone nella area designata nei pressi del F.________ andrebbero evacuate come da piano di sicurezza allegato per i grotti N.________ (doc. C.1). Il convenuto segnala che, in seguito all'allerta meteo di livello 4 per detta zona del 27-29 agosto 2025, i grotti e diverse abitazioni nell'insediamento hanno dovuto essere evacuati, come da avviso allegato (doc. C.2). Il convenuto rinvia poi alla diminuzione della probabilità di un evento dannoso a lavori terminati esposto nella procedura principale. L'interesse alla sicurezza delle persone e dei beni materiali prevarrebbe su quelli monetari del ricorrente. Inoltre, le altre persone coinvolte nella realizzazione del progetto incontrerebbero problemi di tempistiche e organizzazione a seguito dell'impossibilità di eseguire in tempo i loro incarichi a causa del ritardo di questa procedura. Se i lavori potranno essere eseguiti ora in autunno/inverno, diminuirebbe anche il rischio per i lavoratori e gli impianti del cantiere.
4.1. Giusta l'art. 54 del Concordato intercantonale sugli appalti pubblici (CIAP; CSC 803.710), il ricorso non ha effetto sospensivo. Nel caso singolo, il Tribunale può, su richiesta, concedere l'effetto sospensivo se il ricorso appare sufficientemente fondato e se non vi si oppongono interessi pubblici preponderanti.
4.2. Secondo la giurisprudenza, la concessione, la revoca o la restituzione dell'effetto sospensivo dipendono da una ponderazione dei contrapposti interessi delle parti. Occorre verificare se i motivi a favore di un'esecutività immediata della decisione appaiano più importanti di quelli in favore del mantenimento del regime precedente sino alla pronuncia di un giudizio definitivo. Nella ponderazione degli interessi, il tribunale dispone di un ampio margine di manovra. Esso tiene conto del presumibile esito della lite soltanto se quest'ultimo appare certo. Nella ponderazione nell'ambito di appalti pubblici devono essere inclusi, da un lato, gli interessi dei ricorrenti a mantenere la possibilità di aggiudicarsi l'appalto risp. a una tutela giuridica effettiva e a impedire situazioni che rendono illusoria l'impugnazione, dall'altro, gli interessi pubblici che il committente è tenuto a tutelare. Visto che l'effetto sospensivo può comportare il rischio di ritardi e costi aggiuntivi considerevoli, l'interesse pubblico a una rapida attuazione della decisione di aggiudicazione riveste fin dall'inizio un peso considerevole. Quando il tribunale si pronuncia sull'effetto sospensivo, può limitarsi alla verosimiglianza dei fatti e a un esame sommario del diritto (esame prima facie), basandosi sui mezzi di prova immediatamente disponibili (cfr. DTF 129 II 286 consid. 3; sentenze del Tribunale federale 2C_630/2016 del 6 settembre 2016 consid. 3, 5A_780/2014 del 9 gennaio 2015 consid. 2.1; 2C_293/2013 del 21 giugno 2013 consid. 4.1 seg.; sentenza del Tribunale amministrativo federale B-6366/2020 dell'8 febbraio 2021 consid. 6; sentenza del Tribunale amministrativo dei Grigioni R 17 57 del 16 gennaio 2018 consid. 3b e 4a).
5. Il progettista ha quantificato gli effetti del posticipo della realizzazione del progetto in discussione: nella situazione attuale, ovvero senza i lavori appaltati (ampliamento del volume di invaso della camera, innalzamento e rinforzo degli argini del bacino, realizzazione di un corridoio di sovraccarico nella parte frontale del bacino con rinforzo della scarpata e costruzione di nuovi muri lungo l'attuale riale di ritenimento della camera), ogni anno vi sarebbe una probabilità di danni a persone o cose nella zona edificabile (in caso di maltempo) pari al 3.3 % all'anno (1 probabilità di danni ogni 30 anni), mentre la realizzazione del progetto durante il prossimo inverno permetterebbe di ridurre la probabilità annua di avere dei danni nella zona edificabile a partire dalla prossima stagione estiva-autunnale (cioè quella con la più alta probabilità di eventi temporaleschi) allo 0.33 %, cioè una riduzione del fattore dieci (cfr. valutazione dell'effetto sul rischio delle opere premunitive previste, breve nota tecnica del 16 luglio 2025 [doc. C.1.2 procedura VR1 25 48]). Dato che il rischio annuale di danni, in base a questo calcolo del progettista, è dieci volte inferiore con la realizzazione dei lavori in discussione, va ritenuto che vi sia urgenza. Sempre secondo questo calcolo, il rischio è tuttavia più alto nella stagione estiva-autunnale. Di conseguenza, se – come pronosticato dal ricorrente – la procedura d'appalto potesse essere evasa entro la fine del prossimo inverno 2025/2026, i lavori (anche concedendo l'effetto sospensivo al ricorso) potrebbero essere terminati prima dell'inizio della prossima estate 2026 e il rischio di danni fino ad allora sarebbe molto probabilmente basso. Sennonché, va rilevato che il succitato rischio, benché apparentemente basso nella stagione invernale e primaverile, permane. Inoltre, è vero che le procedure d'appalto sono trattate con priorità dal Tribunale d'appello, ma il loro termine d'evasione – anche per quella in oggetto – non può essere determinato con certezza. È dunque comprensibile che il convenuto si opponga al conferimento dell'effetto sospensivo e il fatto che non abbia scelto la procedura a incarico diretto e non abbia ancora sottoscritto il contratto d'appalto non è una contraddizione, essendoci stato al momento della pubblicazione del bando ed essendoci attualmente evidentemente ancora un certo margine per avviare e terminare i lavori prima della prossima stagione ad alto rischio. Si noti, tuttavia, una certa contraddizione con l’originaria argomentazione del convenuto nella procedura principale – in cui sosteneva che i lavori avrebbero dovuto iniziare e terminare quest'anno e che non si sarebbe potuto accettare un’ulteriore dilazione –, dal momento che, non avendo questi ancora sottoscritto il contratto, la fine dei lavori non appare più realistica entro la fine dell’anno in corso ma piuttosto entro la fine dell’inverno o nella prossima primavera. Considerata l’imminente urgenza, non può tuttavia essere preteso che per la sottoscrizione del contratto il convenuto attenda fino all'evasione della procedura principale di ricorso, che potenzialmente potrebbe avvenire anche solo dopo il prossimo inverno, pregiudicando un tempestivo inizio dei lavori e la fine degli stessi prima dell’inizio della prossima estate risp. prima dell’aumento del rischio. La decisione di non conferire effetto sospensivo al ricorso principale da parte del giudice istruttore nella procedura principale non può dunque essere contestata.
6. Per i motivi suesposti, il ricorso processuale va respinto e la disposizione ordinatoria dell'8 agosto 2025 del giudice istruttore nella procedura principale VR1 25 48 è confermata.
7. Visto l'esito della procedura, i costi processuali – composti da una tassa di Stato fissata a CHF 1'500.00 e spese di cancelleria – sono posti a carico del ricorrente (art. 73 cpv. 1 LGA). Al convenuto e al convocato non sono assegnate ripetibili (art. 78 cpv. 2 LGA), tantomeno alla convocata che non ha partecipato alla presente procedura.
Il Tribunale d'appello pronuncia:
1. Il ricorso procedurale è respinto.
2. Vengono prelevate le seguenti spese processuali:
–una tassa di Stato di
CHF
1'500.00
–e le spese di cancelleria di
CHF
314.00
totale
CHF
1’814.00
Tali spese sono poste, in solido, a carico della Q.________.