sovvenzione per isolamento termico

Sentenza dell'8 maggio 2025

comunicata il 16 maggio 2025

N. d'incarto VR2 24 1069

Istanza Seconda Camera di diritto amministrativo

ComposizioneRighetti, presidente

Richter-Baldassarre e Audétat, giudici

Paganini, attuario

Parti A._____ AG

c/o B._____ SA,

ricorrente

patrocinata dall'avvocato lic. iur. Fabrizio Keller

contro

Dipartimento infrastrutture, energia e mobilità dei Grigioni

convenuto

Oggetto sovvenzione per isolamento termico

Ritenuto in fatto:

A. Il 6 giugno 2024 la A._____ AG (in seguito: richiedente) ha presentato all'Ufficio dell'energia e dei trasporti dei Grigioni (UEnTr) due domande di promozione in relazione al risanamento (completo) dell'immobile C._____ 14 a D._____. Una domanda concerneva il sussidio "isolamento termico" (facciata, tetto, parete e pavimento a contatto con il terreno), l'altra il contributo "bonus efficienza involucro dell'edificio". Nelle domande si indicava, fra l'altro, che l'inizio dei lavori era previsto per il 10 giugno 2024 e si chiedeva un "avviso" di inizio lavori anticipato dopo aver visionato la documentazione inoltrata.

B. Dopo che il 12 giugno 2024 l'UEnTr aveva chiesto alla richiedente di completare la documentazione e, fra l'altro, di comprovare che i lavori all'immobile non erano ancora iniziati, questa, in data 14 giugno 2024, ha inviato per e-mail la documentazione aggiornata, comprendente anche delle relative fotografie.

C. Nella risposta negativa del 21 giugno 2024, l'UEnTr, in seguito a un sopralluogo effettuato il giorno stesso, ha constatato che dalle fotografie ricevute il 14 giugno 2024 sarebbe visibile che i preparativi per la costruzione erano già iniziati e che perciò le condizioni del programma di promozione sarebbero state violate. L'UEnTr decideva, pertanto, di non inoltrare le domande al Dipartimento infrastrutture, energia e mobilità (DIEM) – formalmente responsabile della decisione sulla concessione degli incentivi – e informava la richiedente sulla possibilità di richiedere una decisione impugnabile del DIEM.

D. Con lettera del 28 giugno 2024 – in cui si dichiarava che i lavori all'immobile in questione non avrebbero ancora avuto inizio e che sarebbero stati in corso solo i lavori del terreno esterno –, la richiedente ha chiesto all'UEnTr di inoltrare la propria domanda al DIEM e di autorizzare l'inizio dei lavori al fabbricato.

E. Il 1° luglio 2024 l'UEnTr ha contattato telefonicamente il rappresentante della richiedente, proponendo un sopralluogo per il 5 luglio 2024.

F. Con scritto del 3 luglio 2024, il rappresentante della richiedente ha informato l'UEnTr che un sopralluogo non sarebbe stato necessario, in quanto i lavori al fabbricato in quel momento sarebbero stati iniziati, ribadendo, tuttavia, che il 14 giugno 2024 i lavori al fabbricato non sarebbero ancora stati iniziati. A tal proposito ha allegato ulteriori fotografie. Ha chiesto, pertanto, la revoca delle risposte negative e la trasmissione dell'incarto al DIEM; in caso contrario l'emissione di una formale decisione impugnabile.

G. Il 5 luglio 2024 l'UEnTr ha esperito un sopralluogo, constatando che l'immobile si sarebbe trovato allo stato di costruzione grezzo. In seguito, ha trasmesso la pratica al DIEM.

H. Con decisione dipartimentale del 30 agosto 2024, comunicata il 3 settembre 2024, il DIEM ha concluso che non era possibile concedere alcun sussidio cantonale a causa della prescrizione del diritto al sussidio, motivando, in sintesi, che la realizzazione del progetto sarebbe stata iniziata prima della garanzia di concessione del sussidio da parte del DIEM.

I. Avverso questa decisione, il 3 ottobre 2024 la richiedente (in seguito: ricorrente) ha inoltrato ricorso al Tribunale amministrativo (oggi: Tribunale d'appello) del Cantone dei Grigioni, postulandone la cassazione e la riformazione nel senso che le sia riconosciuto il sussidio per l'isolamento termico della facciata, del tetto, della parete e del pavimento a contatto con il terreno nonché il sussidio per il bonus efficienza involucro dell'edificio per l'immobile in questione; protestate spese, tasse e ripetibili per la presente procedura e quella davanti al DIEM. In sintesi, essa sostiene che non vi sarebbe stato un inizio di lavori pertinenti per il sussidio.

L. Nella presa di posizione del 21 novembre 2024, il DIEM (in seguito: convenuto) ha concluso al rigetto del ricorso; spese e ripetibili secondo legge.

M. Nel secondo scambio di scritti (replica del 21 gennaio 2025 e duplica del 26 febbraio 2025), le parti si sono riconfermate nelle loro richieste, approfondendo le proprie argomentazioni.

Considerando in diritto:

1.1. I casi pendenti presso il vecchio Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni sono stati trasferiti al Tribunale d'appello del Cantone dei Grigioni al momento dell'entrata in vigore della LOG (CSC 173.000) il 1° gennaio 2025 (art. 122 cpv. 5 LOG).

1.2. Oggetto impugnato è la decisione dipartimentale del 30 agosto 2024 di rifiuto di sussidi cantonali. Il Tribunale d'appello è competente per giudicare il ricorso contro di essa (cfr. art. 49 cpv. 1 lett. c LGA [CSC 370.100]). La legittimazione al ricorso della ricorrente, quale destinataria della decisione impugnata, è pacifica (art. 50 LGA). Il ricorso è tempestivo (cfr. 52 cpv. 1 LGA) e presentato nella debita forma (art. 38 LGA), per cui è ricevibile in ordine. A ciò nulla muta la circostanza che la ricorrente richieda nella cifra 1 del petito ricorsuale che la decisione impugnata venga riformata e cassata allo stesso tempo. In questo senso, giova tuttavia rilevare che una decisione non può essere contemporaneamente oggetto di cassazione e di riformazione.

2. Sotto il profilo formale, va rilevato che la ricorrente pretende la produzione della decisione (positiva), concernente un'altra persona, erroneamente inviatale dall'UEnTr il 13 giugno 2024 e da essa ritornata al medesimo ufficio. In un apprezzamento anticipato della prova (cfr. al riguardo DTF 141 I 60 consid. 3.3), questa richiesta va respinta, siccome tale decisione non è pertinente per il caso in questione, concernendo un terzo privato totalmente estraneo alla presente procedura e, quindi, degno di essere tutelato da un ordine di edizione in forza dei suoi diritti privati (cfr. art. 13 cpv. 2 LGA).

3. Contestato è se la ricorrente abbia diritto a sussidi (programma promozionale "involucro dell'edificio" e relativo bonus di risanamento completo) e, in tale contesto, se il rispettivo diritto sia prescritto in seguito all'inizio della realizzazione del progetto prima della garanzia dei sussidi.

4.1. La Legge sull'energia del Cantone dei Grigioni (LGE; CSC 820.200; nella precedente versione in vigore fino al 31 dicembre 2024 qui determinante, cfr. art. 39 LGE; DTF 141 II 393 consid. 2.4) prevede ai sensi degli artt. 18 segg. diversi programmi di promozione cantonali e ne descrive i requisiti, i principi di calcolo e le condizioni quadro per l'erogazione dei contributi cantonali. Queste disposizioni sono concretizzate negli artt. 44 segg. dell'Ordinanza sull'energia del Cantone dei Grigioni (OGE; CSC 820.210; nella versione in vigore fino al 31 dicembre 2024 qui determinante). Sono inoltre determinanti i dettagli dei programmi promozionali stabiliti dal DIEM (art. 55 OGE) e le norme tecniche ai sensi dell'art. 2 OGE, salvo diversa disposizione di legge e di ordinanza.

4.2. La ricorrente ha chiesto un sussidio promozionale per l'involucro dell'edificio ai sensi dell'art. 19 cpv. 1 LGE – secondo cui il Cantone può accordare sussidi per provvedimenti a edifici esistenti, se in tal modo si ottiene un fabbisogno energetico inferiore rispetto ai requisiti energetici – nonché il relativo bonus per risanamento completo conformemente al vecchio art. 45 cpv. 3 OGE – secondo cui, per risanamenti completi, il Cantone può concedere un bonus sul sussidio ed è dato un risanamento totale quando tutt'e tre le superfici principali di un edificio (facciata, finestre, tetto/solaio) vengono rinnovate contemporaneamente e soddisfano le condizioni di promozione.

4.3. Giusta l'art. 28 cpv. 1 LGE, qualora un richiedente inizi la realizzazione del progetto o proceda ad acquisti prima che gli sia stato garantito il sussidio, non gli vengono concessi sussidi, se l'inizio anticipato dei lavori non è stato autorizzato. L'autorizzazione anticipata non garantisce un diritto alla concessione di sussidi. Tale requisito è peraltro riportato sui moduli di richiesta e nella relativa guida inerente al programma di promozione dell'UEnTr.

5. Indiscusso, nel caso di specie, è che dopo la risposta negativa dell'UEnTr del 21 giugno 2024 risp. quantomeno a partire dal 3 luglio 2024, la ricorrente aveva iniziato i lavori ai sensi della LGE, senza che le fosse stato garantito il sussidio e senza un'autorizzazione per l'inizio anticipato dei lavori (cfr. lettera del 3 luglio 2024 della ricorrente [doc. C.9]; rapporto del sopralluogo del 5 luglio 2024 con fotografie [doc. C.6]). La ricorrente sostiene, tuttavia, che il momento in cui va accertato se i lavori erano iniziati o meno sarebbe quello in cui l'UEnTr ha rilasciato la propria decisione, ovvero il 21 giugno 2024. Questa tesi non può essere seguita. In base all'art. 28 cpv. 1 LGE, prima di iniziare i lavori la ricorrente avrebbe dovuto attendere una garanza di sussidio o, perlomeno, il permesso di iniziare anticipatamente i lavori. Queste sono le uniche condizioni determinanti per l'inizio dei lavori. L'argomento – addotto dalla ricorrente – che sarebbe stata costretta ad avviare i lavori a causa dell'imminente periodo di ferie delle imprese edili e poiché un ritardo avrebbe comportato delle notevoli perdite, non giustifica una deroga a queste chiare condizioni, tanto più che non si tratta di una circostanza straordinaria ma di carattere generico, in quanto potrebbe essere fatta valere da qualsiasi richiedente. In base al chiaro testo di legge di cui sopra, il diritto al sussidio va dunque ritenuto prescritto (art. 28 cpv. 1 LGE).

6. Volendo invece ammettere, come affermato dalla ricorrente, che determinante per stabilire l'inizio dei lavori ai sensi della LGE sia la data del rilascio della risposta negativa dell'UEnTr del 21 giugno 2024, come si vedrà qui di seguito andrebbe comunque ritenuto che i relativi lavori il 21 giugno 2024 erano già stati iniziati.

6.1. La ricorrente sostiene che, essendo la decisione dell'UEnTr stata emanata il 21 giugno 2024, questo sarebbe il momento nel quale la decisione di sussidio sarebbe stata matura per decisione e, quindi, fondandosi sul principio della buona fede, sarebbe questo il momento in cui questo Tribunale dovrebbe verificare se i presupposti per un sussidio a norma dell'art. 28 LGE erano dati. Al momento determinante del 21 giugno 2024 essa non avrebbe iniziato alcun lavoro rilevante all'edificio. Sarebbero stati avviati soltanto i lavori nell'area esterna per lo spostamento delle condutture della rete idrica. A tal scopo, sarebbe stato necessario eseguire uno scavo e, per motivi di sicurezza, si sarebbe deciso di installare una recinzione. Né la facciata, né il pavimento a contatto con il terreno, né il tetto, né l'involucro dell'edificio sarebbero stati toccati dall'inizio di lavori. Le autorità avrebbero peccato di formalismo eccessivo, qualificando i lavori come iniziati solo perché sarebbero state smontate alcune gelosie esterne pericolanti, perché sarebbe stato posto sul terreno un contenitore per i rifiuti edili al fine di depositarvi i mobili dei vecchi appartamenti ammobiliati, e perché, per la sicurezza di terzi, sarebbe stata installata una recinzione di cantiere. Lo scopo della LGE non sarebbe di impedire lavori preparatori e di messa in sicurezza di un cantiere, bensì di poter verificare che i lavori sussidiati siano ancora da eseguire e, quindi, che gli aiuti finanziari siano giustificati ed evitare che dei materiali (magari non idonei) siano acquistati prima della decisione. L'art. 28 LGE utilizza inoltre il termine di "realizzazione", e quelli in discussione non lo sarebbero. Pertanto, i lavori in corso al momento determinante non sarebbero stati dei lavori concernenti il fabbricato e nemmeno impedenti un controllo in relazione al sussidio e, quindi, rientranti nel campo di applicazione dell'art. 28 LGE. In base alla giurisprudenza in ambito edilizio, quale inizio dei lavori potrebbero essere considerati unicamente interventi alla costruzione grezza, cosa che qui non sarebbe avvenuta.

6.2. Con i concetti di "iniziare la realizzazione del progetto" e "procedere ad acquisti" ai sensi dell'art. 28 cpv. 1 LGE vanno intese quelle attività che non possono essere annullate senza gravi inconvenienti e che danno concretamente diritto ai contributi richiesti (cfr. decisione impugnata consid. 5 con riferimento a messaggio del Governo al Gran Consiglio, quaderno n. 5/1992-93, pag. 272 e messaggio del Consiglio federale del 15 dicembre 1986 a sostegno di un disegno di legge sugli aiuti finanziari e le indennità, FF 1987 I 297, 341; sentenza del Tribunale cantonale dei Grigioni ZK2 11 59 del 26 aprile 2013 consid. 8e/ee). In questo caso, si tratta dei lavori in relazione al risanamento dell'involucro dell'edificio risp. all'isolamento termico delle facciate, del tetto, delle pareti [e finestre] nonché dei pavimenti a contatto con il terreno (cfr. Guida e condizioni per il programma di promozione "involucro dell'edifico" e "bonus di risanamento completo" dell'UEnTr; domande del 6 giugno 2024 della ricorrente [doc. C.1 e C.2]; la sostituzione dell'impianto di riscaldamento è invece parte di un altro programma di promozione ["impianti tecnici"]).

6.3. Nel caso di specie, dalle foto scattate in loco il 21 giugno 2024 dall'UEnTr, emerge che sul cantiere recintato vi era già una gru, un convogliatore e dei container per rifiuti edili, uno dei quali contenente radiatori e tapparelle in legno. Si evince, inoltre, che erano stati eseguiti dei lavori di scavo sulla facciata sud (cfr. doc. C.6; v. anche fotografie del 14 giugno 2024 della ricorrente [doc. C.5]). Per di più, stando al rapporto del sopralluogo del 21 giugno 2024, si constatava che dai piani superiori dell'edificio venivano convogliati dei detriti di costruzione nei container (cfr. doc. C.6). Riguardo alla censura di carattere prettamente appellatorio relativa all'impossibilità di esperire un sopralluogo e redigere la risposta negativa lo stesso giorno, ovvero il 21 giugno 2024, si osserva che sia il rapporto del sopralluogo del 21 giugno 2024 (di mezza pagina, cfr. doc. C.6) che la risposta negativa di stessa data (di una pagina, cfr. doc. C.7) potevano indubbiamente essere preparati in una giornata lavorativa, pur considerando le ore di viaggio come ore non lavorative. Non vi è pertanto motivo di dubitare della veridicità dei riscontri del sopralluogo del 21 giugno 2024. Infine, va rilevato che, perseguendo la Legge sulla pianificazione territoriale del Cantone dei Grigioni (LPTC; CSC 810.100) obiettivi di natura diversa di quelli perseguiti dalla LGE (v. consid. 6.4.2), il momento dell'inizio dei lavori in ambito dei sussidi secondo la LGE non può essere equiparato a quello in ambito edilizio, come intende fare la ricorrente appellandosi alla rispettiva giurisprudenza, in cui si è stabilito che piste di cantiere, allacciamenti dell'acqua, fognature ed elettricità non costituiscono un inizio dei lavori e che, quale inizio effettivo dei lavori, viene considerato un intervento che porta almeno alla costruzione grezza (cfr. sentenza del Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni R 10 109 del 17 maggio 2011 consid. 1 seg.). Avendo dunque rimosso delle persiane dalle facciate, dei radiatori dalle pareti e dei materiali edili dall'interno dell'edificio, il convenuto poteva concludere che erano stati svolti dei lavori concernenti i sussidi e che la ricorrente il 21 giugno 2024 aveva già iniziato la realizzazione del progetto ai sensi della LGE. Ad ogni modo, ad avviso di questo Tribunale, il convenuto non ha esercitato abusivamente il suo potere discrezionale.

6.4. La ricorrente invoca un formalismo eccessivo delle autorità qui coinvolte.

6.4.1. L'art. 29 cpv. 1 Cost. vieta il formalismo eccessivo quale forma particolare del diniego di giustizia. Esso si realizza quando la rigorosa applicazione delle norme di procedura non è giustificata da alcun interesse degno di protezione, diviene fine a sé stessa, complica in maniera insostenibile la realizzazione del diritto materiale o l'accesso al tribunale. L'eccesso di formalismo può risiedere sia nella regola di comportamento imposta dal diritto sia nella sanzione che implica la sua violazione. Poiché il divieto di formalismo eccessivo sanziona un comportamento riprovevole dell'autorità nei suoi rapporti con il soggetto di diritto, persegue lo stesso scopo del principio di buona fede (art. 5 cpv. 3 e 9 Cost.; cfr. ad es. DTF 145 I 201 consid. 4.2.1).

6.4.2. Secondo la pertinente giurisprudenza federale in materia, se l'art. 28 LGE non viene rispettato, il richiedente pone l'autorità davanti a un fatto compiuto e ostacola il Cantone nell'esame della domanda di sussidio risp. nell'accertamento che l'aiuto finanziario risponda allo scopo previsto (cfr. sentenza del Tribunale amministrativo federale A-3110/2014 del 21 aprile 2015; DTF 130 V 177 consid. 5.4.3). Secondo la succitata giurisprudenza, esiste un sufficiente interesse pubblico per un'attuazione rigorosa dell'erogazione dei sussidi.

6.4.3. Nel caso concreto, sapendo di avere una finestra temporale limitata per la costruzione, la ricorrente non ha fatto valere e non ha dimostrato come mai non le sarebbe stato possibile inoltrare prima le domande di sussidi all'UEnTr. Si poteva dunque pretendere che essa attendesse perlomeno l'autorizzazione ad avviare anticipatamente i lavori dell'autorità inferiore prima di iniziare gli stessi. Visto poi che in base alla summenzionata giurisprudenza vi è un sufficiente interesse pubblico per un'attuazione rigorosa dell'erogazione dei sussidi, non vi è quindi spazio per un eccesso di formalismo.

7. Riassumendo, il convenuto poteva concludere che il diritto a sussidi ai sensi della LGE è prescritto. Il ricorso va dunque respinto.

8. Le spese processuali, composte da una tassa di Stato fissata a CHF 2'000.00 e spese di cancelleria, sono poste a carico della ricorrente soccombente in causa (art. 73 cpv. 1 LGA). Al convenuto non sono assegnate ripetibili giusta la regola di cui all'art. 78 cpv. 2 LGA.

Il Tribunale d'appello pronuncia:

1. Il ricorso è respinto.

2. Vengono prelevate le seguenti spese processuali:

–una tassa di Stato di

CHF

2'000.00

–e le spese di cancelleria di

CHF

216.00

totale

CHF

2'216.00

Tali spese sono poste a carico della A._____ AG.

1. Non sono assegnate ripetibili. 2. [Vie di diritto] 3. [Comunicazioni]