Jurisprudence du Tribunal Cantonal
Contact
N° dossier:
TA.1999.373
Autorité:
Date décision:
30.03.2000
Publié le:
14.04.2008
Revue juridique:
RJN 2000, P.324
Titre:
Qualité pour recourir d'une commune.
Résumé:
En ce qui concerne l'aide sociale matérielle octroyée en application de la législation cantonale (LASoc; RSN 831.0), les communes interviennent comme de simples organes d'exécution. Elles ne peuvent donc pas se prévaloir de la protection de leur autonomie dans ce domaine. Une commune dont la décision de suppression d'aide matérielle a été annulée par le département n'a ainsi pas qualité pour recourir contre ce prononcé au Tribunal administratif.
Articles de loi:
Art. 32 LPJA
A. Au
bénéfice d'indemnités journalières de chômage insuffisantes à l'entretien de sa
famille, M. a perçu dès 1996 une aide matérielle régulière de la part de la
direction de l'aide sociale de la Commune de Lignières.
Par
décision du 4 août 1999, le Conseil communal de Lignières a interrompu toute
aide sociale en faveur de M. aux motifs que ce dernier avait été surpris en
train de travailler chez P. les 21 et 25 juillet précédents et qu’il n’avait
pas signalé cette occupation à l'autorité communale.
B. Le
23 août 1999, M. a déféré cette décision au Département des finances et des
affaires sociales (ci-après : le département), faisant valoir que le travail
effectué chez P. consistait en de simples coups de main bénévoles et non
rémunérés dont il n'avait pas à référer aux autorités communales.
Le
8 septembre 1999, le département a admis le recours de M., annulé la décision
rendue par la commune de Lignières et invité cette dernière à rouvrir le droit
à l'aide sociale dès le mois d'août 1999. Le département a considéré que le
Conseil communal avait interrompu son aide matérielle sans avoir examiné
l'incidence des deux journées de travail sur la situation de besoin de
l'intéressé. Ce faisant, il n'avait pas respecté son obligation de constater
d'office les faits et de procéder à l'éventuelle administration des preuves.
Par ailleurs, il ressortait des pièces déposées par M. que le travail litigieux
n'était pas rémunéré et qu'il restait sans influence sur son droit à l'aide
sociale. L'assistance administrative a par ailleurs été accordée à M..
C. Par
mémoire posté le 17 septembre 1999, la commune de Lignières interjette recours
auprès du Tribunal administratif contre la décision du département, dont elle
demande implicitement l'annulation. Elle expose que, dans un premier temps, M.
avait déclaré avoir gagné Fr. 120.- pour une journée de travail chez P.,
mais qu'il était ensuite revenu sur ses propos et avait entamé la procédure de
recours contre la décision du 4 août 1999. La commune maintient que les
problèmes survenus incombent à la responsabilité de M., celui-ci ayant refusé
de donner tout renseignement quant à ses activités professionnelles. Elle
souligne enfin que l'intéressé ne perçoit plus d'indemnités de l'assurance-chômage,
de sorte que lui et sa famille sont entièrement à la charge du service social
de la commune.
Dans
ses observations du 13 octobre 1999, le département intimé estime que, même
rémunérée à raison de Fr. 120.- la journée, l'activité reprochée à M.
restait ponctuelle et ne modifiait en rien son état d'indigence. Il relève
d'autre part que l'obligation de renseigner ne semble s'appliquer qu'à la
procédure d'instruction de la requête d'aide sociale et que son non-respect ne
peut fonder la suppression des prestations mais mérite plutôt la notification
d'un avertissement ou encore la déduction, sur le montant de l'aide matérielle,
des salaires obtenus par le bénéficiaire grâce à son travail. Le département
propose le rejet du recours, sous suite de frais.
Se
prononçant le 29 septembre 1999, M. rappelle que l'aide matérielle minimum ne
peut être refusée à une personne dans le besoin, même si celle-ci est personnellement
responsable de son état. Il reproche par ailleurs à l’autorité communale de ne
pas l'avoir entendu avant de rendre sa décision et relève que la loi sur l'aide
sociale ne prescrit nulle part que le bénéficiaire doit signaler les coups de
main ponctuels et bénévoles qu'il peut avoir effectués. Il conclut au rejet du
recours et requiert l'assistance judiciaire totale pour la procédure de recours
devant le Tribunal administratif.
C O N S I D E R
A N T
en droit
1. a)
Selon l'article 32 LPJA, la qualité pour recourir est accordée à toute personne,
corporation et établissement de droit public ou commune touchés par la décision
et ayant un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée
(litt.a), ainsi qu'à toute autre personne, groupement ou autorité qu'une
disposition légale autorise à recourir (litt.b). S'agissant de la qualité pour
recourir des communes, le Tribunal administratif a eu l'occasion de préciser,
en se référant à la volonté du législateur d'élargir le droit de recours des
corporations de droit public, qu'il convenait de reconnaître ce droit aux
communes non seulement lorsqu'elles sont lésées comme de simples particuliers,
mais aussi lorsqu'elles défendent l'autonomie communale garantie par la loi ou
la Constitution cantonale. Toutefois, ce principe connaît une exception : la
commune qui intervient principalement comme simple organe d'exécution n'a pas
qualité pour attaquer les actes de son supérieur hiérarchique, sauf si elle est
dépossédée sans droit d'une prérogative légale. La commune est dépossédée sans
droit d'une prérogative légale, notamment, lorsque l'autorité supérieure annule
une décision communale fondée sur un règlement communal pris en exécution de
dispositions cantonales ou d'une loi pour l'application de laquelle la commune
dispose d'un certain pouvoir d'appréciation. Dans ce cas, la commune peut
recourir en démontrant que la décision qui la casse résulte d'une fausse application
de son règlement ou encore que l'autorité supérieure a porté atteinte au
pouvoir d'appréciation que lui confère la loi (RJN 1998, p.241, 1993, p.287,
1991, p.219, 1988, p.97, 1982, p.171-172). La jurisprudence a de plus précisé
qu'une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines
que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive, mais dans lesquels il
lui laisse une liberté de décision relativement importante (ATF 124 I 226
cons.2b). Peu importe à cet égard que la matière dans laquelle la commune se
prétend autonome soit réglée par le droit fédéral, cantonal et communal. Il est
également sans importance que la décision attaquée émane d'une autorité de
recours ou d'une autorité de surveillance. Ce qui est déterminant, c'est la
marge d'autonomie que la constitution ou la législation cantonales assurent à
la commune dans le domaine en cause (ATF 112 Ia 63; RJN 1998, p.242, 1988, p.98
et les références). L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans un
domaine concret sont déterminées en règle générale par la constitution et la
législation cantonales, exceptionnellement par le droit cantonal non écrit et
coutumier (ATF 119 Ia 294 cons.4b).
b) En l'espèce, la
décision rendue par la recourante en date du 4 août 1999 concerne la suspension
de l'aide matérielle fournie à M.. Or, ce domaine est régi par la législation
cantonale - au demeurant expressément invoquée par la commune à l’appui de son
prononcé –, à savoir la loi du 25 juin 1996 sur l'action sociale (LASoc; RSN
831.0) et son règlement d'exécution du 27 novembre 1996 (RELASoc; RSN 831.01).
L'article 2 LASoc stipule que l'action sociale comprend l'ensemble des mesures
de prévention, d'aide et de réinsertion dispensées par l'Etat, les communes et
d'autres institutions publiques ou privées pour répondre aux besoins de la
population du canton en matière sociale. Selon l'article 4 al.1 litt.b LASoc,
l'aide matérielle est allouée en espèces ou en nature. La loi définit également
la notion de personne dans le besoin (art.5), instaure le principe de
subsidiarité de l'aide matérielle (art.6) et fait obligation aux communes de
prendre les dispositions nécessaires pour que les personnes dans le besoin dont
elles ont la charge bénéficient de l'aide sociale (art.13), notamment en
mettant sur pied un service social doté du personnel qualifié nécessaire
(art.14 al.1; 3 RELASoc). L'aide sociale incombe à la commune de domicile
(art.20 al.1 LASoc), qui doit fournir à la personne dans le besoin l'aide
personnelle et matérielle nécessaire (art.24 al.1 LASoc). Aux termes de
l’article 37, l’aide matérielle est en principe accordée en espèces (al.1),
l’autorité étant toutefois autorisée à payer directement certaines charges
(al.2), voire à privilégier d’autres formes d’aide s’il est à craindre qu’elle
ne soit pas utilisée judicieusement (al.3). L’article 38 LASoc délègue la
compétence de fixer les normes de calcul de l’aide matérielle au Conseil
d'Etat. Celui-ci s’est exécuté en édictant l’arrêté du 4 novembre 1998 fixant
les normes pour le calcul de l'aide matérielle (RSN 831.02), dans lequel sont
définies la couverture des besoins de base, les prestations circonstancielles,
les ressources à prendre en considération et la contribution alimentaire.
Enfin, selon l’article 39 LASoc, l'aide matérielle minimum ne peut être refusée
à une personne dans le besoin, même si celle-ci est personnellement responsable
de son état.
Il résulte des
dispositions précitées qu'en ce qui concerne l'aide matérielle telle que
définie par la législation cantonale, les communes interviennent comme de
simples organes d'exécution. Elles ne jouissent d'aucune marge de manœuvre
quant à la définition du contenu de cette aide, la détermination du cercle de
ses bénéficiaires ou les conditions de son octroi. On notera en particulier que
la recourante n'allègue pas avoir édicté un règlement communal qui viendrait
compléter la législation cantonale et dont l’intimé n’aurait pas tenu compte en
rendant la décision attaquée. En conséquence, la commune de Lignières ne peut
se plaindre de la violation de son autonomie et, en l'absence d'une disposition
réservant un droit de recours spécial (art.32 litt.b LPJA), on doit conclure
qu’elle n'a pas qualité pour recourir.
2. Il
découle de ce qui précède que le recours doit être déclaré irrecevable. Il sera
statué sans frais, les autorités communales n'en payant pas (art.47al.2 LPJA).
M., tiers intéressé, procède par le truchement d'un mandataire professionnel
qui a déposé des observations sur le recours. Vu l'issue du litige, il a droit
à une indemnité de dépens, à charge de la recourante (art.48 al.1 LPJA; Schaer, Juridiction administrative
neuchâteloise, 1995, p.190).
3. M.
demande à être mis au bénéfice de l'assistance judiciaire. Cette requête est
toutefois sans objet puisque l'assistance (administrative) a déjà été accordée
par le département intimé, qu'elle se termine à la fin de la procédure
cantonale de recours (art.12 al.1 LPJA) et qu'il n'existe pas de motif d'en
prononcer le retrait (art.13 LPJA).
**Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF**
1.
Déclare le
recours irrecevable.
2.
Alloue à M.
une indemnité de dépens de Fr. 300.-, à charge de la recourante, qui s'en
acquittera en mains de l'Etat (art.23 al.2 LAJA).
3.
Dit que la
demande d'assistance judiciaire est sans objet.
4.
Statue sans
frais.
Neuchâtel, le 30 mars 2000
