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ZZ.1995.27•Material expropriation denied after rezoning to open space
ZZ.1995.27Altro tribunale26 mar 1995Dismissed
Estratto da Omnilex
The owners of three parcels in D. sought compensation after part of their land was moved from the residential zone to the open-space zone in a new land-use plan. The court held that the original zoning did not meet RPG requirements, so the new plan constituted an initial, RPG-conforming allocation rather than a compensable rezoning. The parcels were not in a largely built-up area, did not qualify as a building gap, and the owners could not rely on earlier municipal remarks or plans. Because the interference was limited and no special sacrifice was shown, the appeal was dismissed.
Art. 1, 3 and 15 RPG; material expropriation in planning law: when a parcel is first allocated under an RPG-conforming planning scheme and is not zoned for building, the measure is ordinarily to be accepted without compensation. A compensable taking by non-zoning is exceptional only where the land is building-ready or grossly serviced, lies within the largely built-up area, or where prior official assurances create a protected expectation that compels inclusion in the building zone. The concept of the largely built-up area is interpreted narrowly; peripheral, topographically unsuitable and only partially serviced land does not qualify. Partial building prohibitions affecting only a limited share of the parcel, without a special sacrifice, do not constitute material expropriation (consid. 2-6).
| Geschäftsnummer: | ** ZZ.1995.27** |
|---|---|
| Instanz: | Verwaltungsgericht |
| Entscheiddatum: | 27.03.1995 |
| FindInfo-Nummer: | O_VW.2015.8 |
| Titel: | ** Materielle Enteignung** |
| Resümee: | ** Begriff der "materiellen Enteignung" (Erw. 2) - Wird eine Parzelle bei der erstmaligen Schaffung einer RPG-konformen Grundordnung nicht einer Bauzone zugewiesen, liegt eine in der Regel entschädigungslos hinzunehmende Nichteinzonung vor. Begriff der "Baulücke" (Erw. 3). Vertrauensschutz (Erw. 4). Kein besonders schwerer Eingriff (Erw. 5); kein Sonderopfer (Erw. 6).** |
| SOG 1995 Nr. 27 ** Begriff der "materiellen Enteignung" (Erw. 2*)- Wird eine Parzelle bei der erstmaligen Schaffung einer RPG-konformen Grundordnung nicht einer Bauzone zugewiesen, liegt eine in der Regel entschädigungslos hinzunehmende Nichteinzonung vor. Begriff der "Baulücke" (Erw. 3). Vertrauensschutz (Erw. 4). Kein besonders schwerer Eingriff (Erw. 5); kein Sonderopfer (Erw. 6).* B.G., K.G. und R.J. sind Eigentümer der Parzellen GB D. Nr. 796 (B.G.) im Halte von 980 m2, Nr. 797 (K.G.) im Halte von 1405 m2 und Nr. 798 (J. R.) im Halte von 16a 81 m2. Die überbauten Grundstücke befinden sich am südlichen Rand des Baugebietes von D. in der Wohnzone. Im Zonenplan der Einwohnergemeinde D. aus dem Jahre 1977 waren die Grundstücke der Beschwerdeführer der zweigeschossigen Wohnzone (W2b) mit einer Ausnützungsziffer von 0.4 zugeteilt. Die Parzellen werden entsprechend dem Strassen- und Baulinienplan vom 17. September 1973 von Osten her über ein 4 m breites Quartiersträsschen an die Sammelstrasse "B.-ring" angeschlossen. Die bestehenden Einfamilienhäuser sind mit der Wasserversorgung und Kanalisation verbunden. Die Parzellen der Beschwerdeführer sind, wie im Quartier zwischen B.-ring und Birsebene üblich, mit Einfamilienhäusern, die auf der Anhöhe stehen, überbaut. In der neuen Ortsplanung werden die östlichen Teile der Grundstücke der Beschwerdeführer der zweigeschossigen Wohnzone (W2b) und die westlichen Teile neu der Freihaltezone zugewiesen. Von der Parzelle Nr. 796 werden 35 % der Fläche in die Freihaltezone umgezont. Bei der Parzelle Nr. 797 werden 41 % in die Freihaltezone verwiesen; bei GB Nr. 798 liegen neu 44 % des Halts nicht mehr im Baugebiet. In der Freihaltezone dürfen nur oberirdische Bauten und Anlagen erstellt werden, die der Bewirtschaftung der Freifläche dienen und den im Zonenplan festgelegten Zweck (Trenngebiet) nicht schmälern. Für die neue Wohnzone W 2b gilt gemäss § 6 ZR für freistehende Bauten eine Ausnützungsziffer (AZ) von 0.4 und für die Gruppenbauweise eine AZ von 0.45. Die Grundeigentümer reichten bei der kantonalen Schätzungs-Kommission eine Klage ein und stellten sinngemäss das Rechtsbegehren, es sei festzustellen, dass die Rückzonung eine materielle Enteignung darstellt. Es seien den Gesuchstellern Entschädigungen von insgesamt Fr. 813'000.-- zulasten der Einwohnergemeinde D. zuzusprechen. Die Schätzungs-Kommission wies die Klage ab. Die Grundeigentümer erheben Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Verwaltungsgericht weist das Rechtsmittel ab. 2. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung liegt eine materielle Enteignung vor, wenn einem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch seiner Sache untersagt oder besonders stark eingeschränkt wird, weil ihm eine wesentliche aus dem Eigentum fliessende Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, wird gleichwohl eine materielle Enteignung angenommen, falls ein einziger oder einzelne Grundeigentümer so betroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erschiene und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn keine Entschädigung geleistet würde (BGE 119 Ib 127 ff.). Die Möglichkeit einer künftigen besseren Nutzung der Parzelle ist nur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt anzunehmen war, sie lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind für die Beurteilung der Frage, ob eine Überbauung in näherer Zukunft möglich gewesen wäre, alle rechtlichen und tatsächlichen Gegebenheiten zu berücksichtigen, welche die Überbauungschance beeinflussen können. Dazu gehören die im fraglichen Zeitpunkt geltenden kommunalen und kantonalen Bauvorschriften, die Lage und Beschaffenheit des Grundstückes, die Erschliessungsverhältnisse, der Stand der kommunalen und kantonalen Planung und die bauliche Entwicklung in der Umgebung. Diese Faktoren sind zu gewichten. 3. a) Die Beschwerdeführer gehen davon aus, dass ihre Grundstücke ausgezont wurden. Die Vorinstanz nahm an, es liege eine Nichteinzonung vor. Bauverbote in Form der Auszonung oder der Nichteinzonung, die bei der Überarbeitung des Zonenplanes entstehen, können schwere Eingriffe in das Eigentum darstellen. Eine Auszonung liegt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung vor, wenn ein Grundstück, das sich in einer mit den Grundsätzen des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) übereinstimmenden Bauzone befand, einer Nichtbauzone zugewiesen wird (BGE 113 Ib 326). Wird eine Liegenschaft, die nach früherem Recht überbaut werden konnte, bei der erstmaligen Schaffung einer raumpla-nerischen Grundordnung, welche inhaltlich und verfahrensmässig den Anforderungen des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) entspricht, nicht einer Bauzone zugewiesen, liegt eine Nichteinzonung von Bauland vor (BGE 119 Ib 129; Haller/Karlen, Raumplanungs- und Baurecht, 2. Aufl., Zürich 1992, N 460, 499 ff.; Enrico Riva, Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 176 ff.). Durch die Nichteinzonung wird dem Eigentümer eines Grundstückes in der Regel keine wesentliche Befugnis entzogen, weil die raumplanungsgesetzkonforme Einteilung des Gemeindegebietes in Bau- und Nichtbauzonen bloss den Inhalt des Grundeigentums festlegt und kein Anspruch auf Einzonung in die Zone für private Bauten besteht (BGE 119 Ib 129). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung liegt in diesen Fällen i.d.R. keine materielle Enteignung vor. b) Im folgenden ist zu prüfen, ob die raumplanerische Grundordnung der Einwohnergemeinde D. von 1977 den Anforderungen des am 1. Januar 1980 in Kraft getretenen RPG genügte. Inhaltlich verlangt das Gesetz, dass die Bauzone auf das mit der zweckmässigen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedelung des Landes zu vereinbarende Mass beschränkt wird (Art. 1 und 3 RPG). Bauzonen dürfen demnach höchstens Land umfassen, das sich für die Überbauung eignet und zudem weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert fünfzehn Jahren benötigt und erschlossen wird (Art. 15 RPG; BGE 117 Ib 7). Auszugehen ist dabei von der bisherigen und der zu erwartenden Bevölkerungsentwicklung (BGE 116 Ia 232). Das Bundesgericht hat zur Feststellung des Fassungsvermögens des Zonenplanes die sogenannte Trendmethode angewandt. Danach wird der Baulandverbrauch der letzten 10 bis 15 Jahre mit den vorhandenen Baulandreserven verglichen und angenommen, die Entwicklung verlaufe in den nächsten 15 Jahren ähnlich (BGE 116 Ia 341). Wendet man diese Grundsätze auf die Verhältnisse in D. an, ergibt sich folgendes Bild: In den vergangenen fünfzehn Jahren ist die Wohnbevölkerung von D. um 600 Einwohner oder 11 % gestiegen. Dies ergibt eine Zunahme von 40 Einwohnern pro Jahr. Bei gleichbleibender Entwicklung in den kommenden fünfzehn Jahren müsste der Zonenplan für das Jahr 2009 Wohnbauzonen für 6'500 Einwohner zur Verfügung stellen. In den vergangenen fünfzehn Jahren wurden ca. 20 ha Land der Bauzone überbaut; dies bedeutet eine Zunahme von 20 % der überbauten Bauzonenfläche von 1979. Die Bauzonenfläche des Zonenplans 1979 wurde durch umfassende Aus- und Umzonungen um (ca. 16.3 ha) verkleinert. Der redimensionierte Zonenplan 1992 enthält noch ca. 30 ha Wohn- und Mischzonen. Dies erlaubt in den kommenden fünfzehn Jahren, d.h. bis ins Jahr 2009, eine Bevölkerungszunahme von knapp 1'200 Einwohnern. Dies bedeutet nahezu eine Verdoppelung der Zunahme der Einwohnerzahl gegenüber der Bevölkerungsentwicklung der vergangenen 15 Jahre (Leitbild D. 1995). Die Bauzonen des Zonenplanes 1977 entsprachen somit den Vorgaben von Art. 15 RPG nicht. Daraus folgt, dass durch die Zuweisung der Grundstücke in die Freihaltezone der Inhalt des Grundeigentums der Beschwerdeführer erstmals in Übereinstimmung mit den Grundsätzen des Bundesrechts verbindlich festgelegt wurde. Es liegt deshalb nicht eine Auszonung aus einer dem Bundesrecht entsprechenden Bauzone, sondern eine Nichteinzonung von Land in eine mit den Grundsätzen des Bundesrechts übereinstimmende Bauzone vor. c) Eine derartige Nichteinzonung trifft den Grundeigentümer nur ausnahmsweise enteignungsähnlich (Ackeret Rudolf J., Nichteinzonung und materielle Enteignung, in: Verfassungsrechtsprechung und Verwaltungsrechtsprechung, Zürich 1992, S. 111; BGE 119 Ib 129), etwa dann, - wenn es um baureifes oder grob erschlossenes Land geht, das von einem gewässerschutzrechtskonformen Generellen Kanalisationsprojekt (GKP) erfasst wird, und wenn der Eigentümer für die Erschliessung und Überbauung dieses Landes schon erhebliche Kosten aufgewendet hat, wobei diese Voraussetzungen in der Regel kumulativ erfüllt sein müssen (BGE 118 Ib 42), - wenn sich das fragliche Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet (Art. 15 lit. a RPG) befindet, oder - wenn das Vertrauen, das mit einer früheren Zonenordnung oder einem Bebauungsplan begründet wurde, die Einweisung in die definitive Bauzone zwingend geboten hätte, so dass die Grundeigentümer mit einer aus eigener Kraft realisierbaren Bebauung ihrer Grundstücke in naher Zukunft mit hoher Wahrscheinlichkeit rechnen durften. Bestand unter Berücksichtigung dieser Umstände eine Ungewissheit über die Bauaussichten, musste also der Betroffene aufgrund von neuen Erkenntnissen und veränderten Verhältnissen auch mit dem Ändern der Rechtslage rechnen, so wird der Grundeigentümer nicht enteignungsähnlich getroffen (BGE 112 Ib 403). Die Beschwerdeführer sind der Meinung, die ausgezonten Parzellenteile seien erschlossen und einer Überbauung sei bis zur rechtskräftigen Rückzonung rechtlich kein Hindernis im Weg gestanden. Bereits die bestehenden Bauten seien an die öffentlichen Leitungen angeschlossen und die Anschlussschächte für die Kanalisation seien vorhanden. Auch die Zufahrt für die projektierte Bebauung sei geregelt und deren Genehmigung sei zugesichert worden. Am Augenschein konnte festgestellt werden, dass die Parzellen der Beschwerdeführer bereits zonengemäss überbaut sind. Die in Überbauungsskizzen dargestellte, von den Beschwerdeführern geplante ergänzende Bebauung ist altrechtlich und neurechtlich nicht zonenkonform, denn es handelt sich um viergeschossige Gebäude im Hang. Diese Gebäude könnten nur nach Inkrafttreten eines Gestaltungsplanes bewilligt werden. Die Überbauung dürfte auch ohne Änderung des Erschliessungsplanes und ohne Verbreiterung der 4 m breiten Stichstrasse auf den "B.-ring" nicht realisiert werden, denn private Zufahrtstrassen müssen nach dem kommunalen Baureglement in einer Mindestbreite von 5 m angelegt werden. Die ergänzende Überbauung könnte an die Kanalisation angeschlossen werden. Die Grundstücke der Beschwerdeführer sind folglich für eine zusätzliche Hangbebauung nicht erschlossen. Der geltende Erschliessungsplan und die bestehende Erschliessung wurden auf die heute realisierte Bebauungsart, die den Zonenvorschriften entspricht, abgestimmt. Eine Terrassensiedlung auf diesen Grundstükken war bereits im Jahre 1973 als baurechtswidrig zurückgewiesen worden. Auch im Schreiben der Bau- und Werkkommission aus dem Jahre 1972 wird auf die damals geltende Bestimmung des Baureglementes hingewiesen, wonach private Zufahrtsstrassen normalerweise 5 m breit angelegt werden müssten. Das 4 m breite Wegareal genüge ausnahmsweise, auch wenn mehr als zwei Einfamilienhäuser angeschlossen würden, da es sich um eine öffentliche Zufahrt handle, die im Zuge einer Baulandumlegung ausgeschieden worden sei. Den Planskizzen der Beschwerdeführer zur Hangbebauung kann entnommen werden, dass im Vorprojekt ca. 20 Parkplätze vorgesehen sind, die aus einer Parkgarage auf die Stichstrasse geführt werden sollen. Die Parzellen der Beschwerdeführer liegen auch nicht in einem gewässerschutzrechtskonformen Generellen Kanalisationsprojekt (GKP). Das eidgenössische Gewässerschutzgesetz von 1971, das am 1. Juli 1972 in Kraft trat, brachte für die Liegenschaften der Beschwerdeführer keine Rechtslage, die eine Überbauung gemäss Zonenplan ohne weiteres zugelassen hätte, denn auch das Gewässerschutzgesetz ging von einer angemessenen Begrenzung des Baugebietes aus, wobei dieses grundsätzlich auf das überbaute und für höchstens 15 Jahre zur Erschliessung vorgesehene Baugebiet anzulegen war (BGE 119 Ib 131). Das rechtsgültige GKP 1981 ist jedoch auf den Zonenplan 1977 abgestimmt und weist eine zu grosse Bauzonenfläche auf. Da die Eigentümer für die Erschliessung und Überbauung der ausgezonten Parzellenteile auch noch keine erheblichen Kosten aufgewendet haben, ist für das Gemeinwesen keine Entschädigungspflicht entstanden. Die Beschwerdeführer sind im weiteren der Ansicht, die fraglichen Parzellenteile befänden sich im weitgehend überbauten Gebiet, stellten eine Baulücke dar und hätten der Bauzone zugeschlagen werden müssen. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts umfasst das weitgehend überbaute Land nach Art. 15 a RPG im wesentlichen nur den geschlossenen Siedlungsbereich (BGE 118 Ib 45) und eigentliche Baulücken dieses Bereichs. Die vorhandene Erschliessung bildet für sich allein genommen unter Umständen nur ein Argument für die Zuteilung zur Bauzone (BGE 116 Ia 196). Das Bundesgericht versteht den Begriff eng (BGE 118 Ib 45). Eine einzelne Parzelle ist als "weitgehend überbaut" zu betrachten, wenn sie einem Siedlungszusammenhang zuzurechnen ist. Ob sie selber Bauten aufweist, ist nicht entscheidend. Die "weitgehende Überbauung" umfasst Baul.ken, d.h. an die Bauten angrenzende, unüberbaute Flächen von untergeordneter Bedeutung, die zum Siedlungsbereich gehören (BGE 113 Ia 452). Die Liegenschaften der Beschwerdeführer befinden sich am Siedlungsrand. Die ausgezonten Parzellenteile liegen in einem sehr steilen Flussbord, das teilweise bewaldet und weitgehend unüberbaut geblieben ist. Das Plateau und das Tal sind überbaut. Die Topographie verhinderte bis heute die Überbauung des steilen Hanges. Östlich und westlich der ausgezonten Parzellenteile setzt sich das unüberbaute Hanggebiet fort. Westlich grenzen die ausgezonten Parzellenteile an ein Waldstück. Dadurch wird der Siedlungszusammenhang unterbrochen. Die bauliche Entwicklung ging durchgehend an diesem Steilbord vorbei. Das unüberbaute Bord kann nicht als Baulücke bezeichnet werden, weil es wegen der schlechten Eignung generell nicht überbaut wurde. Die ausgezonten Parzellenteile gehören deshalb nicht zum weitgehend überbauten Gebiet im Sinne von Art. 15 lit. a RPG. 4. Die Beschwerdeführer berufen sich auch auf den Vertrauensschutz. Sie hätten bereits in den frühen Siebzigerjahren ein Projekt mit Terrassenüberbauung zur Vorprüfung vorgelegt. 1973 habe die Bauverwaltung von dieser Bebauung abgeraten mit der Begründung, dass eine bessere Lösung möglich sei. Dies weise darauf hin, dass das geplante Projekt zulässig gewesen sei. Dieser Auslegung kann nicht gefolgt werden. Es wird darin deutlich festgehalten, dass eine von der oberen Ebene in den Hang "überquellende" Terrassensiedlung äusserst exponiert sei. Die Fundierung im Steilhang sei kritisch. (...) Eine Ausnahmebewilligung für Terrassenhäuser könne deshalb nicht erteilt werden, und es werde empfohlen, das Grundstück im ebenen Teil zu überbauen. Die von den Beschwerdeführern geplante Terrassensiedlung war deshalb schon nach altem Recht nur im Rahmen einer Ausnahmebewilligung oder eines Gestaltungsplanes realisierbar. Auch der Zweck der Zonenplanänderung lässt nicht zwingend auf eine Entschädigungspflicht des Gemeinwesens schliessen, obwohl bei Einweisung von Grundstücken in Schutz- und Freihaltezonen zusätzlich zu prüfen ist, ob, wenn die Grundstücke nicht öffentlichen Interessen dienstbar gemacht worden wären, die besonderen Umstände die Einzonung geboten hätten (Ackeret Rudolf J., a.a.O., S. 111; BGE 109 Ib 18, 107 Ib 225, 106 Ia 189). Dabei ist jedoch zu beachten, dass Art. 3 Abs. 2 RPG verlangt, dass bei der raumplanerischen Gebietsausscheidung auch die Anliegen des Landschaftsschutzes zu beachten sind, so dass grundsätzlich kein Anspruch auf Entschädigung entsteht, wenn eine Verkleinerung der Bauzone in erster Linie dort vorgenommen wird, wo es der Landschaftsschutz gebietet. Wenn sich die Zielrichtungen der Planung überlagern und in die gleiche Richtung weisen, bedeutet die Mitberücksichtigung landschaftsschützerischer Anliegen kein besonderes Indiz für das Vorliegen der Entschädigungspflicht (Riva, a.a.O., S. 319 f.). 5. Im übrigen sind die Auswirkungen der Planungsmassnahme begrenzt. Nicht nur die schlechte Eignung der ausgezonten Parzellenteile für die bauliche Nutzung verweist auf eine geringe Eingriffsintensität (Riva, a.a.O., S. 285). Die betroffenen Grundstücke sind zonenkonform überbaut. Sie werden von Teilbauverboten betroffen. Diejenigen Teile der Parzellen, die sich für die Bebauung geradezu anbieten, liegen weiterhin in der Bauzone. Die in der Bauzone verbleibenden Parzellenteile sind für eine zonenkonforme Überbauung gross genug. Die ausgezonten Teile können wie bisher als Garten genutzt werden. Zudem liegt nach der bundesgerichtlichen Praxis ein besonders schwerer Eingriff nicht vor, wenn 2/5 eines Grundstückes mit einem Bauverbot belegt wird (Schürmann/Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 3. Aufl., Bern 1995, S. 499). Die Auszonungen machen "nur" zwischen 35 - 44 % der Parzellenflächen aus. Da eine sinnvolle Nutzung der flachen Teile der Parzellen im bisherigen Rahmen nicht beeinträchtigt wird, begründet diese Verkürzung der in naher Zukunft nicht sehr wahrscheinlichen Bebauungsmöglichkeit der steilen Abhänge, die z.T. als Gärten genutzt werden, keine materielle Enteignung (Riva, a.a.O., S. 283). 6. a) Liegt also kein besonders schwerer Eingriff vor, so wird eine materielle Enteignung nur angenommen, falls ein einziger oder einzelne Grundeigentümer so betroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erscheint (BGE 119 Ib 128). Aber auch ein Sonderopfer muss in diesem Falle nicht angenommen werden. Andere Grundeigentümer in den gleichen Verhältnissen wurden vom neuen Zonenplan gleich belastet, wobei die Belastung sich in Grenzen hält. (...) * Verwaltungsgericht, Urteil vom 27. März 1995* |
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Estratto da Omnilex
Whether the planning change amounted to a compensable material expropriation
No compensation was due because the change was a non-zoning under the newly lawful planning scheme, not an expropriation-like deprivation.
The 1977 zoning plan did not satisfy RPG requirements; the new allocation merely fixed the property content for the first time in conformity with federal planning law.
Whether the affected land qualified as a building gap within a largely built-up area
No; the parcels lay at the settlement edge on a steep, partly wooded river bank and were not part of the largely built-up area.
A building gap must belong to the coherent settlement area; the topography and surrounding undeveloped slope interrupted that context.
Whether earlier planning statements created legitimate reliance protection
No enforceable reliance interest arose from the earlier municipal correspondence or project review.
The proposed terrace development had already been viewed as requiring an exception or development plan, so approval could not reasonably be expected.
Whether the interference was particularly severe or imposed a special sacrifice
No particularly severe interference and no special sacrifice existed.
The parcels remained zoned and usable as gardens, only partial building prohibitions were imposed, and similarly situated owners were treated alike.
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