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52.1995.250•Building permit for civic center annulled for excessive discretion
52.1995.250Altro tribunale27 lug 1995Annulled
Estratto da Omnilex
A neighbor appealed against a municipal building permit for a civic center in an EP/AP zone. He argued that the local planning rules failed to set required building parameters and that the project was too tall, too long, and too close to the boundary to fit the neighboring RSE 8.5 zone. The administrative court held that the project could not be justified by mere municipal discretion under Article 48 NAPR and that the permit was incompatible with the surrounding zone’s limits and integration requirements. It therefore annulled both the permit and the State Council’s confirming decision, and charged court costs to the municipality.
Art. 14 LPT; art. 29 cpv. 1 lett. b LALPT; zones EP/AP: the communal planning rules must contain concrete building parameters and may not leave their definition entirely to the permitting authority. A vague norm that merely delegates the determination of setbacks, height or massing to the municipality risks an inadmissible transfer of planning competence to the permit stage. Even where the court accepts a certain analogy with the adjacent zone, the project must still be appropriately integrated into that context; a substantial discrepancy in height, building length and boundary setback may amount to an abuse of discretion and justify annulment of the permit (consid. 3).
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.1995.250
Data decisione, Autorità: 27.07.1995, TRAM
Incarto n. 52.95.00250 DP 90/95 leo
Lugano 27 luglio 1995
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 28 marzo 1995 di
contro
la decisione 15 marzo 1995 (n. 1505) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione 18 gennaio 1995 con cui il municipio di __________ rilascia al comune la licenza edilizia per costruire un centro civico comunale sulle part. n. __________, __________, __________, __________e __________ RFD;
viste le risposte:
6 aprile 1995 del Consiglio di Stato;
13 aprile 1995 del comune di __________;
2 maggio 1995 del Dipartimento del territorio;
preso atto della replica 8 maggio 1995 del ricorrente;
viste le dupliche:
12 maggio 1995 del comune di __________;
15 maggio 1995 del Dipartimento del territorio;
19 maggio 1995 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 30 novembre 1994 il municipio di __________ ha avviato un procedimento di rilascio del permesso di costruzione per autorizzare la realizzazione di un centro civico sulle part. n. __________, __________, __________, __________e __________ RFD. Il progetto pubblicato prevede di costruire tre diversi stabili su un'area riservata ad edifici ed attrezzature pubbliche (EP/AP), situata al centro di un vasto isolato compreso nella zona residenziale semiestensiva (RSE 8,5).
Alla domanda si è opposto __________, proprietario di due fondi contermini (part. n. __________e __________RFD), contestando l'inadeguatezza della distanza dal confine verso i suoi fondi (4 m) alla quale sarebbe sorto il più lungo degli edifici del centro. Secondo l'opponente, la particolare lunghezza di questo stabile avrebbe richiamato l'applicazione del supplemento di distanza dal confine prescritto dall'art. 8 NAPR per le costruzioni lunghe più di 14 m.
B. Raccolto il preavviso favorevole dell'autorità cantonale ed esperito invano un tentativo di conciliazione, il 18 gennaio 1995 il municipio di __________ ha rilasciato al comune la licenza edilizia richiesta, respingendo nel contempo l'opposizione del vicino qui ricorrente.
C. Con giudizio 15 marzo 1995 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo a sua volta l'impugnativa contro di esso inoltrata da __________.
Dopo aver rilevato che le norme della zona AP/EP non prescrivono alcuna distanza dal confine, il Governo ha ritenuto che le distanze fissate per la zona limitrofa fossero applicabili soltanto indirettamente, nell'ambito di quel potere discrezionale che l'art. 48 NAPR conferisce all'autorità decidente.
Fondandosi su questa premessa il Consiglio di Stato ha poi escluso che il municipio avesse abusato del margine di apprezzamento che la norma succitata gli conferisce ai fini della determinazione delle distanze da confine.
D. Contro il predetto giudizio il soccombente insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che venga annullato assieme alla controversa licenza.
In sostanza, l'insorgente ripropone e sviluppa in questa sede le censure sollevate senza successo davanti al Consiglio di Stato. A suo avviso, l'art. 48 NAPR, disciplinante l'attività edilizia nelle zone AP/EP, sarebbe contrario all'art. 29 LALPT, poiché non definisce i parametri edilizi applicabili all'interno di tali zone. La costruzione avversata, soggiunge, disattenderebbe anche l'art. 39 cpv. 2 LE, che impone di fissare le distanze dal confine in funzione dell'ingombro, ovvero dell'altezza e della lunghezza degli edifici. Violato sarebbe pure l'art. 3 cpv. 4 lett. c LPT, che prescrive di evitare o ridurre al minimo le conseguenze derivanti dalla scelta dell'ubicazione degli edifici pubblici.
In definitiva, conclude l'insorgente, occorrerebbe completare l'art. 48 NAPR prescrivendo la distanza minima dal confine ed il supplemento per la maggior lunghezza delle facciate. Tenuto conto di quest'ultimo fattore, la costruzione avversata dovrebbe distare almeno 6 m dal confine verso i suoi fondi.
E. All'accoglimento del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato e la Sezione pianificazione urbanistica, che non formulano osservazioni, ed il municipio di __________, che contesta succintamente le tesi dell'insorgente.
F. In sede di replica e di duplica le parti hanno ulteriormente sviluppato le rispettive tesi, confermando le domande precedentemente poste a giudizio.
Considerato, in diritto
Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
Considerata la natura delle contestazioni sollevate dall'insorgente, il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). I documenti richiamati dal ricorrente non appaiono in effetti atti a procurare la conoscenza di fatti nuovi rilevanti per il giudizio. La situazione dei luoghi della contestazione è peraltro sufficientemente nota a questo Tribunale: un sopralluogo non è quindi necessario.
3.1. L'art. 14 LPT impone ai cantoni di disciplinare l'uso ammissibile del suolo mediante piani di utilizzazione. L'art. 29 cpv. 1 LALPT, dal canto suo, obbliga i comuni a stabilire, attraverso apposite norme di attuazione "le regole generali sull'utilizzazione e l'edificabilità del suolo" (lett. a), rispettivamente "le regole particolari sull'utilizzazione ed i parametri edilizi per ogni singola zona, comprese quelle destinate ad edifici ed attrezzature pubbliche" (lett. b).
Specificando che l'obbligo di fissare le regole particolari sull'utilizzazione ed i parametri edilizi vale anche per le zone EP/AP, il legislatore cantonale ha manifestamente inteso rimuovere i momenti di incertezza che caratterizzavano le prescrizioni edilizie adottate per queste zone in base all'art. 16 della LE 1973. In sostanza, si è inteso impedire che norme vaghe ed indeterminate si traducessero in un'inammissibile delega di competenze pianificatorie al municipio, rispettivamente in un altrettanto inammissibile rinvio della definizione dell'assetto pianificatorio alla procedura di rilascio del permesso di costruzione (DTF 113 Ib 374 cons. 5; STA 29.4.1993 in re C.).
3.2. L'edificabilità delle zone EP/AP di __________ è regolata dall'art. 48 NAPR. Tale norma si limita in sostanza ad operare una semplice distinzione di tipo descrittivo fra gli edifici pubblici (scuole, chiese, ospedali, amministrazione comunale) e le attrezzature pubbliche (campi da gioco, attrezzature sportive, cimiteri, ecc.), demandando al municipio il compito di determinare le modalità d'intervento, "in concorso con l'autorità cantonale competente e tenendo conto delle disposizioni tecniche particolari per ogni tipo di edificio od attrezzatura".
Disattendendo il precetto inequivocabilmente sancito dall'art. 29 cpv. 1 lett. b LALPT, la norma in esame, entrata in vigore all'inizio di quest'anno, non fissa alcun parametro edilizio. A differenza di analoghe disposizioni di altri ordinamenti comunali, che limitano almeno il potere d'apprezzamento del municipio rinviando alle norme edilizie applicabili nelle zone limitrofe, l'art. 48 NAPR di __________ non fornisce alcuna indicazione atta ad individuare concretamente i limiti di edificabilità delle zone EP/AP.
Pur manifestando perplessità, soprattutto in ordine al principio di legalità dell'amministrazione (DTF 109 Ib 282 seg; Rhinow Krähenmann, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, Erg. Bd. N. 59 B II), la giurisprudenza ha considerato legittime anche disposizioni di PR dal contenuto vago ed indeterminato, che delegavano in larga misura all'autorità esecutiva il compito di definire, caso per caso, i parametri edilizi applicabili all'interno delle zone EP/AP (DTF 18.10.1990 in re V. = RDAT 1991 I N. 48; STA 4.2.94 in re P.; nonché AGVE 1992 N. 39; BVR 1986, 74 seg). Benché imprecise, queste disposizioni, adottate prima dall'entrata in vigore dell'art. 29 cpv. 1 lett. b LALPT, hanno retto alla critica perché contenevano comunque almeno un generico rinvio alle norme applicabili alle zona limitrofe od alle disposizioni generali di PR.
Di fronte all'obbligo chiaramente sancito dall'art. 29 cpv. 1 lett. b LALPT ci si deve necessariamente chiedere se questo indirizzo giurisprudenziale possa essere confermato. Ai fini del presente giudizio la questione può tuttavia essere lasciata aperta, poiché comunque, anche se si ammette che le possibilità edificatorie della zona EP/AP debbano essere dedotte, per analogia, dalle disposizioni vigenti per la zona limitrofa e dalle prescrizioni generali di PR, la licenza in contestazione non può essere confermata. Troppo grande è infatti il divario che intercorre tra le dimensioni del controverso complesso immobiliare ed i parametri edificatori fissati dall'art. 36 NAPR per la zona residenziale semi-estensiva RSE - 8.5. nella quale verrebbe ad inserirsi.
Vero è che la giurisprudenza dianzi citata non impone alle costruzioni previste nelle zone EP/AP il rispetto integrale delle normative applicabili alla zona limitrofa. Un adeguato inserimento nel contesto territoriale della zona vicina è di per sé sufficiente (cfr. AGVE 1992, N. 40 pag. 318 e 320; Zaugg, Baugesetz des Kt. Bern, ad art. 77 N. 3; Kistler/Müller, Baugesetz des Kt. Aargau, § 15 N 13). Nel caso in esame, questa condizione risulta tuttavia ampiamente insoddisfatto.
Eccessiva appare in effetti la discrepanza riscontrabile fra l'altezza massima delle costruzioni fissata dall'art. 36 NAPR per la zona circostante (8,5 m) e l'altezza prevista per gli stabili che costituiscono il centro civico (sino a 13,5 m su un fronte di facciata di ben 27 m).
Differenze di tale entità (sino al 50 % in più) su facciate lunghe oltre 50 m (facciata NE) non permettono di considerare il complesso in esame alla stregua di un'opera convenientemente inserita nel contesto urbanistico circostante. La stessa funzione del centro rende peraltro altamente improbabile che l'opera sia stata concepita come un semplice tassello volto semplicemente a completare la struttura del comparto territoriale in cui si inserisce.
Inammissibile dal profilo dell'integrazione dell'opera nel tessuto della zona adiacente appare poi la distanza dal confine verso il fondo del ricorrente: distanza che oscilla tra 4 e 5 m.
Se si considera che per edifici con facciate lunghe più di 14 m situati nella zona RSE 8,5 l'art. 8 NAPR impone una distanza supplementare dal confine sino a concorrenza di 2/3 dell'altezza massima consentita (m 8,5), non v'è chi non veda come non si possa più ragionevolmente pretendere di edificare a 4 - 5 m dal confine verso il fondo del ricorrente uno stabile lungo 56 m, di altezza variante da un minimo di 9 ad un massimo di 12 m. Considerato che la zona RSE 8,5 è l'unica in cui viene imposto un supplemento di distanza per maggior lunghezza delle facciate e che la zona EP/AP in esame appartiene dal profilo topologico alla zona RSE 8,5, appare evidente che la costruzione di un simile complesso a soli 4 - 5 m dal confine non può più essere configurata come un intervento che tiene debitamente conto delle normative applicabili alla zona circostante.
Così stando le cose, il ricorso va accolto, annullando la licenza impugnata e la decisione governativa che la conferma siccome procedenti da un abuso del potere d'apprezzamento che l'art. 48 NAPR riserva all'autorità decidente.
Rimane ovviamente impregiudicato il diritto del comune di adottare una variante di PR che rispettando il precetto di cui all'art. 29 cpv. 1 LALPT gli consenta di conseguire nuovamente la licenza in esame.
Per questi motivi,
visti gli art. 14 LPT; 29 LALPT; 8, 48 NAPR di __________; 3, 18, 28, 60, 61, 65 PAmm,
dichiara e pronuncia:
§. di conseguenza sono annullate:
1.1. la licenza edilizia 18 gennaio 1995 rilasciata dal municipio di __________ per l'edificazione di un centro civico;
1.2. la decisione 15 marzo 1995 del Consiglio di Stato (n. 1505).
La tassa di giustizia di fr. 1'000.-- (mille) è a carico del comune di __________.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo:
Il presidente: Il segretario:
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Estratto da Omnilex
Whether the appeal was admissible before the administrative court
The court had jurisdiction, the appellant had standing, and the appeal was timely.
Jurisdiction, standing, and timeliness were uncontested and based on the cited procedural provisions.
Whether Article 48 NAPR validly regulated building parameters in EP/AP zones
Article 48 NAPR did not satisfy the cantonal requirement to set specific building parameters for EP/AP zones.
The provision merely delegated to the municipality the determination of intervention modalities and contained no concrete building parameters, unlike the legislative mandate in Article 29 LALPT.
Whether the permit respected the surrounding zone's building limits and integration requirements
No; the civic center was too large and too close to the boundary to be considered appropriately integrated into the neighboring RSE 8.5 zone.
The height and facades of the project exceeded by a wide margin the parameters of the adjacent zone, and the 4-5 m setback was incompatible with the supplement required for long facades in that zone.
Whether the cantonal government's decision upholding the permit had to be annulled
Yes, because it stemmed from an abuse of the discretion reserved by Article 48 NAPR.
Since the permit itself was unlawful, the confirming government decision also had to fall.
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