AIUTO
RICERCA
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Numero d'incarto:
52.1995.379
Data decisione, Autorità:
23.09.1997, TRAM
Incarto n.
52.95.00386-385-384
383-382-381-380-379
Lugano
23 settembre 1997
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sui ricorsi
a) 4 agosto
1994 di
b) 19
agosto 1994 di
patr.
dall'avv. __________
c) 29
agosto 1994 del
patr.
dall'avv. __________
d) 29
agosto 1994 della
patr.
dall'avv. __________;
contro
la
decisione 6 luglio 1994 (no. 6326) del Consiglio di Stato, che ha
parzialmente accolto l'impugnativa presentata dalla __________ avverso le
risoluzioni 25 agosto 1993 e 3 settembre 1993 con le quali il Dipartimento
del territorio, rispettivamente il municipio di __________, le hanno negato
il permesso in sanatoria per la formazione di un deposito di inerti ai mapp.
no. __________, __________, __________, __________, __________, __________,
__________ e __________ RFD di __________;
e) 24
agosto 1994 del
patr.
dagli avv. __________
f) 29
agosto 1994 della
patr.
dall'avv. __________
contro
la
decisione 6 luglio 1994 (no. 6325) del Consiglio di Stato, che da un lato ha
parzialmente accolto l'impugnativa presentata dal comune di __________
avverso la risoluzione 20 luglio 1990 con la quale il Dipartimento delle
pubbliche costruzioni ha concesso alla __________ l'autorizzazione a formare
un deposito di inerti al mapp. no. __________ RFD di __________ e dall'altro
ha parzialmente accolto il ricorso inoltrato dalla __________ avverso la risoluzione
2 dicembre 1991 con la quale il municipio di __________ le ha negato la
licenza edilizia per realizzare quell'impianto;
g) 21 luglio
1994 del
patr.
dall'avv. __________
h) 29
agosto 1994 della
patr.
dall'avv. __________
contro
la
decisione 6 luglio 1994 (no. 6327) del Consiglio di Stato, che ha "evaso
come ai considerandi" l'impugnativa presentata dalla __________ avverso
la risoluzione 28 marzo 1994 con la quale il municipio di __________ ha
ordinato alla predetta società di sospendere immediatamente ogni attività di
trasporto, deposito, asportazione e lavorazione di materiale inerte sui mapp.
no. __________, __________, __________, __________, __________, __________,
__________ e __________ RFD di __________;
viste le risposte:
-
24 agosto 1994 del Consiglio di
Stato,
-
30 agosto 1994 del comune di
__________,
-
30 agosto 1994 della __________,
-
4
ottobre 1994 del Dipartimento del territorio,
al ricorso
sub a);
-
30
agosto 1994 del comune di __________,
-
9
settembre 1994 della __________,
-
6
ottobre 1994 del Dipartimento del territorio,
-
12
ottobre 1994 del Consiglio di Stato,
al ricorso
sub b);
-
6
settembre 1994 del Consiglio di Stato,
-
15
settembre 1994 della __________,
-
6
ottobre 1994 del Dipartimento del territorio,
al ricorso
sub c);
-
6
settembre 1994 del Consiglio di Stato,
-
12
settembre 1994 di __________,
-
15
settembre 1994 del comune di __________,
-
3
ottobre 1994 del Dipartimento del territorio,
al ricorso
sub d);
-
6
settembre 1994 del Consiglio di Stato,
-
12
settembre 1994 della __________,
-
29
settembre 1994 del Dipartimento del territorio,
al ricorso
sub e);
-
6
settembre 1994 del Consiglio di Stato,
-
29
settembre 1994 del Dipartimento del territorio,
-
10
ottobre 1994 del comune di __________,
al ricorso
sub f);
-
8
agosto 1994 di __________,
-
9
agosto 1994 del Dipartimento del territorio,
-
12
agosto 1994 del Consiglio di Stato,
-
30
agosto 1994 della __________,
al ricorso
sub g);
-
6
settembre 1994 del Consiglio di Stato,
-
7
settembre 1994 del comune di __________,
al ricorso
sub h);
esperiti
i dovuti accertamenti nell'ambito di un'unica istruttoria ex art. 51 PAmm;
preso atto delle conclusioni:
-
26
novembre 1996 del comune di __________,
-
4
dicembre 1996 della __________,
-
4
dicembre 1996 di __________,
-
4
dicembre 1996 del comune di __________;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto, in
fatto
A. Tra il 1951 ed il 1982 la
famiglia __________ ha acquisito la proprietà di alcuni terreni contermini
intavolati a RF come campi, segnatamente:
nel 1951 il mapp. no. __________ di __________, di mq 2991;
nel 1953 il mapp. no. __________ di __________, di mq 854;
nel 1962 il mapp. no. __________ di __________, di mq 11'703;
nel 1963 il mapp. no. __________ di __________, di mq 1597;
nel 1963 il mapp. no. __________ di __________, di mq 787;
nel 1963 il mapp. no. __________ di __________, di mq 754;
nel 1963 il mapp. no. __________ di __________, di mq 733;
nel 1963 il mapp. no. __________ di __________, di mq 1410;
nel 1982 il mapp. no. __________ di __________, di mq 2576.
Tutti questi fondi - attualmente intestati a __________,
__________, __________, __________ e __________ in ragione di 1/5 ciascuno -
formano un'unica, estesa proprietà (23'405 mq) di forma somigliante ad una
"T" posta esattamente a cavallo del confine giurisdizionale tra i
comuni di __________ e __________. In effetti, la porzione settentrionale,
ampia 11'702 mq e formata da otto sottili particelle sovrapposte, è sita in
territorio di __________, mentre quella meridionale, vasta 11'703 mq e
costituita da un solo mappale, si trova in territorio di __________, comune sul
quale occorre peraltro transitare per accedere al possedimento, raggiungibile
da S mediante una carrozzabile sterrata che si diparte da via __________.
La proprietà è esclusa dal comprensorio delle zone
edificabili e del PGC.
Il PR di __________ approvato dal Governo cantonale il 5 ottobre
1976 colloca infatti il mapp. __________ in zona residua (ZR), mentre il PR di
__________ entrato in vigore il 25 marzo 1986 in sostituzione di un piano DEPT
emanato il 24 settembre 1980 include i mapp. __________, __________, __________,
__________, __________, __________, __________ e __________ nella zona senza
destinazione specifica.
Il Piano direttore cantonale (scheda di coordinamento 3.1.
adottata dal Consiglio di Stato il 5 giugno 1990) attribuisce i fondi
__________ e la regione circostante al territorio agricolo, segnatamente alle
superfici per l'avvicendamento colturale (SAC).
Locataria di tutti i terreni inedificabili di cui trattasi è
la __________ di __________, una ditta attiva nel settore dell'edilizia,
specializzata in scavi, demolizioni e trasporti, che senza alcuna
autorizzazione li utilizza da anni per il deposito e la lavorazione di inerti
(materiale da scavo, sabbia, ghiaia, ecc.).
B. Conseguentemente alla
chiusura della cava __________ in __________ avvenuta nel 1989, l'attività
della ditta si è maggiormente concentrata in quel di __________ /__________ ed
ha raggiunto un'intensità tale da suscitare la reazione dei vicini e delle
autorità locali.
In effetti, il 18 luglio 1989 il municipio di __________ ha
ingiunto ai proprietari di sospendere i lavori esigendo nel contempo la
presentazione di una domanda di costruzione. Adito dai destinatari del
provvedimento, con giudizio 10 gennaio 1990 il Consiglio di Stato ha annullato
la risoluzione municipale e autorizzato la continuazione dell'attività di
deposito e ritiro di materiale inerte nei limiti dei volumi esistenti a quel
momento; nel contempo è stato fatto ordine ai proprietari di recintare la deponia
con una rete metallica alta almeno 1.80 ml, di posare un cancello camionabile e
di presentare una regolare domanda di costruzione.
Il 2 febbraio seguente è intervenuto anche il municipio di
__________, notificando alla famiglia __________ un ordine di sospensione
dell'attività esercitata sui fondi siti nel suo comprensorio. La susseguente
procedura ricorsuale promossa dai proprietari si è risolta con una transazione,
proposta l'8 marzo 1990 dal giurista delegato del Dipartimento dell'interno, in
forza della quale i ricorrenti si sono impegnati ad inoltrare entro trenta
giorni una domanda di costruzione in sanatoria per l'utilizzazione e la
regolamentazione dell'uso dei terreni quale deponia di materiali naturali provenienti
da scavi e estrazioni, ad adottare le misure atte a limitare le dispersioni di
polvere (installazione di un impianto acqua), a provvedere all'esecuzione di
un'adeguata piantumazione all'interno della recinzione e ad accedere al deposito
unicamente dall'entrata posta in territorio di __________. Il municipio di
__________ ha dal canto suo autorizzato la prosecuzione dei lavori fino
all'emanazione di una decisione definitiva in ordine alla domanda di
costruzione.
C. La domanda, corredata di
piani e rilievi riferiti alla situazione esistente ed alle quote massime
prospettate (+ 3/4 ml dal livello naturale dei terreni circostanti), è stata
inoltrata dalla __________ il 14 febbraio 1990 per il mapp. __________ di
__________, rispettivamente il 30 marzo 1990 per le otto particelle site in
territorio di __________. A quest'ultima si sono opposti __________ e
__________, proprietari di due fondi vicini, contestandola soprattutto dal
profilo della sua conformità con l'OIF e l'OLA.
I municipi di entrambi i comuni hanno rifiutato il rilascio
della licenza edilizia (__________il 2 dicembre 1991 perché il deposito si
poneva in contrasto con l'art. 34 NAPR che vieta scarichi e deponie di ogni
genere al di fuori di zone appositamente riservate all'uopo, __________ il 3
settembre 1993 perché i fondi si situavano in zona inedificabile e l'intervento
prospettato avrebbe potuto aggravare l'inquinamento fonico ed atmosferico della
regione), mentre l'autorità cantonale ha accordato la propria autorizzazione
per l'attività svolta nel comune di __________ (decisione 20.7.1990 del
Dipartimento delle pubbliche costruzioni), negandola invece per quella
esercitata in quel di __________ (decisione 25.8.1993 del Dipartimento del
territorio fondata sugli art. 22 e 24 LPT, nonché 71 e 72 LALPT).
D. Mediante ricorso 30 agosto
1990 il comune di __________ ha impugnato innanzi al Consiglio di Stato
l'autorizzazione cantonale 20.7.1990 concessa alla __________, invocando una
manifesta disattenzione dell'art. 24 LPT.
Il 2 gennaio 1992 la società è dal canto suo insorta contro
la mancata concessione della licenza edilizia da parte del municipio di
__________, vantando un diritto acquisito al mantenimento della deponia siccome
esistente da tempo immemorabile.
Argomentazioni analoghe sono state addotte il 20 settembre
1993 per contestare davanti al Governo la risoluzione di diniego del permesso
pronunciata dal municipio di __________.
E. Con due separati giudizi prolati
il 6 luglio 1994 (no. 6325 e 6326) il Consiglio di Stato ha parzialmente
accolto tutti i ricorsi e retrocesso gli atti ai municipi interessati e al
Dipartimento del territorio per il rilascio delle rispettive autorizzazioni
"ai sensi dei considerandi...".
Vagliate le risultanze istruttorie e dedotto dalle stesse che
in loco esisteva da tempo (anni '30) una cava poi trasformata in deponia (a
partire dagli anni '60), il Governo ha ritenuto in sostanza che l'attività
esercitata dalla __________ dovesse beneficiare della tutela delle situazioni
acquisite; sul mapp. __________ di __________ ha dunque ammesso un deposito di
60'000 mc (presunta situazione agli inizi del 1989, prima dell'aumento di volume
che aveva provocato l'intervento del municipio) e sui fondi di __________ - ad
eccezione del mapp. __________, da ripristinare - un accumulo di materiale fino
ad una quota massima di + 1 ml rispetto al livello del terreno originale
(situazione del marzo 1990).
F. Lo stesso giorno (6 luglio
1994, ris. no. 6327) il Governo ha evaso "come ai considerandi" il
ricorso inoltratogli dalla __________ avverso una risoluzione 28 marzo 1994 con
la quale il municipio di __________ - a seguito di reiterate lamentele degli
abitanti della zona e di controlli dai quali era emerso che in loco venivano
regolarmente svolti lavori comportanti un andirivieni di autocarri e l'uso di
escavatrici - le aveva ordinato di interrompere ogni e qualsiasi attività di
trasposto, deposito, asportazione e lavorazione di materiale inerte sui mappali
__________, __________, __________, __________, __________, __________,
__________ e __________.
Richiamati i termini dell'accordo transattivo siglato tra le
parti l'8 marzo 1990 e costatato come la ricorrente non avesse adempiuto
l'impegno di approntare le misure atte a limitare la dispersione di polvere, il
Consiglio di Stato ha per finire tutelato la controversa ingiunzione
municipale, specificando tuttavia che l'ordine di sospensione dei lavori
sarebbe diventato esecutivo nel caso in cui la __________ non avesse installato
un impianto di erogazione dell'acqua suscettibile di ridurre in modo apprezzabile
le immissioni di polvere sui fondi viciniori entro quindici giorni dal rilascio
della relativa concessione da parte del comune.
G. Tutte le parti interessate
hanno impugnato le predette pronunzie governative innanzi al Tribunale
cantonale amministrativo, postulandone vuoi l'annullamento integrale, vuoi la
riforma parziale.
a) Contro
la decisione 6 luglio 1994, no. 6326, del Consiglio di Stato sono insorti
__________ (il 4 agosto 1994), __________ (il 19 agosto 1994), il comune di
__________ e la __________ (entrambi il 29 agosto 1994).
aa) __________
ha in sostanza stigmatizzato la creazione abusiva di un deposito di inerti in
zona agricola e l'alterazione del paesaggio che ne è derivata, denunciando
l'inquinamento prodotto dall'utilizzazione dell'impianto e sollecitando il
ripristino della situazione quo ante.
ab) __________,
puntualizzata la portata dell'accordo transattivo datato 8 marzo 1990 ed
evidenziate le carenze istruttorie poste in essere dal Governo nell'accertare
l'epoca in cui è iniziato lo sfruttamento dei terreni di __________ così come
il genere di attività ivi svolta, ha sostenuto la tesi secondo cui l'art. 24
LPT osterebbe irrimediabilmente al rilascio del controverso permesso; d'altro
canto, motivi di polizia quali l'igiene, la sicurezza e la tutela dalle immissioni
foniche eccessive dovrebbero comunque prevalere sull'interesse dei proprietari
dei fondi al mantenimento di una situazione creata posteriormente all'adozione
del PR e della LPT e contraria all'attuale azzonamento dei fondi stessi.
ac) Il
comune di __________ ha ribadito con vigore la fondatezza delle decisioni di
diniego del permesso adottate dal suo municipio e dal Dipartimento del territorio.
Criticato il Consiglio di Stato per non aver assunto le prove offerte e per
l'accertamento inesatto dei fatti che ne è conseguito, il ricorrente ha posto
in risalto le incongruenze delle risultanze istruttorie, sottolineando come in
realtà i fondi di __________ - posti in zona agricola (SAC) - siano diventati
fonte di molestie intollerabili a partire dal 1989, anno in cui la __________
vi ha trasferito il grosso della propria attività violando l'ordinamento
giuridico vigente in quel momento.
ad) La
__________ ha riaffermato che i terreni di __________ sono utilizzati da
innumerevoli anni per il deposito, l'estrazione e la lavorazione di inerti,
donde la sua soddisfazione per la valutazione giuridica operata dal Governo in
merito alla legittimità della deponia e dell'attività ad essa connessa.
L'insorgente
si è lamentata tuttavia delle limitazioni imposte in sentenza dall'autorità di
ricorso di prime cure (altezza dei cumuli di materiale non superiore ad 1 ml,
ripristino del mapp. __________). A suo parere, questi vincoli disattenderebbero
il principio di proporzionalità, non tenendo sufficientemente conto degli
interessi dell'azienda in contrapposizione con l'inesistente interesse pubblico
alla restrizione dell'attività. La riduzione forzata del volume depositato e
l'impossibilità di aggiungerne altro proveniente dai cantieri - ha soggiunto -
avrebbero conseguenze finanziarie disastrose per la ditta, che si vedrebbe
costretta ad affrontare ingenti spese per gettare in discariche autorizzate prezioso
materiale in esubero. Un simile spreco di risorse non gioverebbe neppure agli
interessi economici ed ecologici dell'intera regione.
In
conclusione, la __________ ha chiesto di poter utilizzare la deponia, compreso
il mapp. __________, come prospettato in sede di domanda di costruzione.
b) Il
giudizio 6 luglio 1994 (no. 6325) reso dall'Esecutivo cantonale è stato impugnato
sia dal comune di __________ che dalla ditta __________.
ba) Con
ricorso 24 agosto 1994 il comune di __________ ha avversato fermamente la
concessione del permesso disposta dal Governo. Data per scontata
l'impossibilità di autorizzare il controverso insediamento in base all'art. 24
LPT (la deponia non esige un'ubicazione fuori dalla zona edificabile ed alla
stessa si oppongono interessi preponderanti), l'insorgente ha negato che la
"Besitzstandsgarantie" possa essere applicata alla fattispecie. A suo
parere, una tale garanzia esplicherebbe i suoi effetti solo sui valori stabilmente
incorporati nel terreno destinati a durare nel tempo; non tutelerebbe invece le
modalità di utilizzazione di un fondo sul quale si depone e si asporta in
continuazione del materiale.
bb) Nel
suo gravame 29 agosto 1994 la __________ ha riproposto le argomentazioni
riassunte sub ad), sollecitando per finire il rilascio di un'autorizzazione che
le consenta di depositare sul mapp. __________ di __________ fino a 87'693 mc
di materiale.
c) Contro
la decisione 6 luglio 1994 (no. 6327) del Consiglio di Stato si sono aggravati
il comune di __________, da un lato, e la __________, dall'altro.
ca) Mediante
atto ricorsuale 21 luglio 1994 il comune di __________ ha propugnato ancora una
volta la bontà del proprio agire; a suo avviso, l'ordine di sospensione dei lavori
impartito il 28 marzo 1994 alla __________ era assolutamente giustificato,
poiché la ditta - aumentando l'attività svolta e omettendo di installare
l'impianto d'acqua, così come di mettere seriamente a dimora le piante di nocciolo
- aveva violato diverse clausole dell'accordo transattivo 8 marzo 1990.
Impraticabile
si avvererebbe per contro la censurata decisione del Governo, adottata senza
assumere i rilevanti mezzi di prova offerti e senza imporre alla ditta __________
un preciso termine per inoltrare la domanda di concessione dell'acqua; domanda
peraltro difficilmente accoglibile, vuoi perché l'AAP non è tenuta per regolamento
(art. 27) a fornire l'acqua al di fuori della zona edificabile, vuoi perché
occorrerebbe ampliare la rete di distribuzione, ponendo le relative spese e
l'onere di ottenere le servitù necessarie per attraversare fondi di terzi a
carico del richiedente (art. 27 e 35 regolamento per la distribuzione dell'acqua
potabile). Per ragioni tecniche, la fornitura massima possibile non potrebbe
essere d'altronde superiore a 1.5 mc orari.
cb) Con
ricorso 29 agosto 1994 la __________ ha negato fermamente di aver disatteso
l'accordo del marzo 1990. La condizione di adottare le misure atte a limitare
il massimo possibile le dispersioni di polvere convenuta a suo tempo sarebbe
stata infatti ampiamente ossequiata facendo uso di un sistema di irrigazione
mobile tramite autocisterne. Metodo, questo, addirittura più efficace di un
qualsiasi impianto fisso, tant'è che ha permesso di innaffiare tempestivamente
e copiosamente (10-15 mc di acqua all'ora) le piste di transito degli autocarri
impedendo alla polvere di sollevarsi.
Donde
la pretestuosità dell'ordine di sospensione dei lavori emanato dal municipio di
__________ e l'inadeguatezza del provvedimento deciso dal Consiglio di Stato.
H. All'accoglimento di tutti i
ricorsi si è opposto il Consiglio di Stato, il quale ha postulato la conferma
dei giudizi impugnati senza formulare particolari osservazioni.
Il Dipartimento del territorio si è rimesso al giudizio del
Tribunale, non senza annotare che la proliferazione indiscriminata di piccole
discariche private su tutto il territorio posto fuori dalle zone edificabili
contravviene ai disposti pianificatori, ambientali, della protezione della
natura e del paesaggio ed è inoltre in aperto contrasto con l'obbligo per i
Cantoni di pianificare le discariche, mediante l'assegnazione di comprensori di
raccolta e la delimitazione delle necessarie zone di utilizzazione. Atteso che
la deponia __________ si trova fuori zona edificabile ed i comuni interessati
non sembrano intenzionati ad inserirla in un'apposita zona di PR, continui
potenziamenti dell'attività di deposito non possono essere ammessi né
tollerati, essendo in contrasto con la legislazione in vigore.
__________, __________, il comune di __________ e quello di
__________ hanno avversato compatti le impugnative della __________, ribadendo
integralmente le proprie argomentazioni ricorsuali. Lo stesso dicasi della società,
che ha sistematicamente proposto la reiezione di ogni gravame presentato dalle
controparti.
I. La fase istruttoria,
preceduta da un'udienza preliminare tenutasi il 27 gennaio 1995, è stata
contraddistinta dalla raccolta delle seguenti prove:
·
il sopralluogo (effettuato in contraddittorio il 27 gennaio
1995);
·
una planimetria e 9 estratti censuari aggiornati dei fondi di
proprietà __________ occupati dalla deponia;
·
un estratto del piano delle zone e delle NAPR di __________
entrati in vigore il 9.3.1978;
·
la copia di una fotografia della regione scattata il 18.6.1958;
·
12 fotografie dell'Ufficio federale di topografia, segnatamente:
-
due
fotografie della regione scattate il 23.9.1950
-
due
fotografie della regione scattate il 18.6.1958
-
due
fotografie della regione scattate il 19.5.1967
-
due
fotografie della regione scattate il 16.6.1977
-
due
fotografie della regione scattate il 9.4.1983
-
due
fotografie della regione scattate il 13.6.1989;
·
5 fotografie della __________, segnatamente:
-
una
fotografia della regione scattata il 14.8.1962
-
una
fotografia della regione scattata il 22.6.1979
-
una
fotografia della regione scattata il 19.6.1981
-
una
fotografia della regione scattata il 23.7.1992
-
una
fotografia della regione scattata il 30.6.1994;
·
l'incarto no. 12530 della Pretura di Mendrisio-Nord relativo alla
vertenza ex art. 679 ss. CCS L./R.;
·
il piano delle zone e le NAPR di __________, con la risoluzione
di approvazione del PR emanata il 25 marzo 1986 dal Consiglio di Stato;
·
l'audizione, il 25 ottobre 1995, dei testi __________,
__________, __________ e __________;
·
l'audizione, il 14 novembre 1995, dei testi __________,
__________, __________ e __________;
·
una copia degli scritti 12 ottobre 1995 che il municipio di
__________ ha indirizzato a __________ e alla ditta __________;
·
due fotografie cm 30 x 30 raffiguranti la deponia __________
negli anni 1967 e 1977 (ingrandimenti dell'Ufficio federale di topografia);
·
due ricostruzioni altimetriche (planimetrie con curve di livello
scala 1:1000) della deponia __________ relativamente agli anni 1967 e 1977
eseguite in via peritale dallo studio ing. __________;
·
il calcolo della differenza volumetrica della deponia tra il 1967
ed il 1977 (cubatura del materiale depositato) allestito nel maggio 1996 dallo
studio ing. __________;
·
cinque fotografie, prodotte da __________, concernenti alcuni
dettagli della deponia __________ (situazione maggio 1996);
·
un accertamento presso la Polizia cantonale di __________ volto a
verificare se la notte del 1° giugno 1996 la Gendarmeria è intervenuta su
segnalazione di __________ per far cessare dei lavori in corso (carico di
materiale) nella proprietà __________;
·
un complemento peritale 14 giugno 1996 dello studio __________
sul volume di materiale depositato tra il 1967 ed il 1977;
·
la valutazione 12 settembre 1996 dello studio __________ in
ordine alla volumetria del deposito nel 1977 partendo dalla situazione del
1958.
Di tutte le risultanze istruttorie e delle osservazioni
formulate dalle parti in sede conclusionale si dirà, per quanto necessario, nei
considerandi che seguono.
Considerato, in
diritto
- 1.1. Le fattispecie di cui
ai giudizi 6 luglio 1994 no. 6325 e 6326 del Consiglio di Stato sono rette
dalla vecchia LE del 1973 (cfr. art. 52 cpv. 1 LE 1991): la competenza del
Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito ai ricorsi proposti
contro quelle decisioni è pertanto data dall'art. 49 cpv. 2 LE 1973.
La tematica (ordine di sospensione dei lavori) oggetto della
pronunzia 6 luglio 1994 no. 6327 del Governo soggiace invece al nuovo diritto,
per cui la competenza di questo Tribunale ad esaminare i gravami presentati
avverso quel giudicato si fonda sull'art. 21 cpv. 1 LE 1991 (cfr. art. 52 cpv.
2 ed il rinvio di cui all'art. 45 LE 1991).
1.2. La legittimazione attiva di tutti coloro (istanti in
licenza, opponenti e comuni interessati) che sono insorti contro il rilascio
dei permessi disposto dal Consiglio di Stato è palese (art. 49 cpv. 3 LE 1973).
Lo stesso dicasi della potestà ricorsuale di cui godono il
comune di __________ e la __________ laddove hanno contestato la pronunzia
governativa no. 6327 (art. 21 cpv. 2 e 45 LE 1991).
1.3. I ricorsi in oggetto, tempestivi (taluni per effetto
delle ferie giudiziarie di cui all'art. 13 PAmm) e correttamente formulati
(art. 46 PAmm), sono pertanto ricevibili in ordine e possono essere evasi con
un unico giudizio (art. 51 PAmm) sulla base degli atti, integrati dalle
risultanze degli accertamenti esperiti nel corso dell'istruttoria (art. 18 cpv.
1 PAmm).
- L'istruttoria operata in
questa sede ha posto rimedio alla lesione del diritto di essere sentito di cui
si dolgono insistentemente taluni ricorrenti, in particolare il comune di
__________. Dottrina (Knapp, Précis
de droit administratif, n. 665; Grisel, Traité de droit administratif, p. 379)
e giurisprudenza (DTF 114 Ia 18 e 314; 110 Ia 82; 107 Ia 244; 105 Ib 174; 104
Ia 214 e Ib 418) considerano in effetti sanata la violazione del diritto di
essere udito commessa in primo grado quando l'insorgente - come nel caso concreto
- ha avuto la possibilità di veder assunte le prove richieste e di pronunciarsi
liberamente davanti ad un autorità cantonale di ricorso.
- In via preliminare, val la
pena di sottolineare - siccome rilevanti ai fini del giudizio - alcuni aspetti di
mera natura fattuale emergenti dagli atti e dalle risultanze istruttorie.
La famiglia __________ ha acquistato il mapp. __________ di
__________ e i mapp. __________, __________, __________, __________,
__________, __________, __________ di __________ tra il 1951 e il 1963. Nel
1962 quei terreni e la zona adiacente erano ancora allo stato vergine. La
natura prativa dei fondi è desumibile con certezza dalla fotografia aerea della
regione scattata il 14 agosto 1962 dalla __________ (doc. 14 d'istruttoria).
E' altrettanto certo che nel 1967 una metà circa della part.
__________ di __________ e buona parte dei mappali posti in territorio di
__________ (ad eccezione del mapp. __________, comperato solo nel 1982) erano
già occupati dalla deponia. Lo testimoniano le fotografie prodotte dall'Ufficio
federale di topografia risalenti al 19 maggio 1967 (doc. 15 e 31). Quel giorno
il volume di materiale depositato si aggirava sugli 11'450 mc (accertamenti
peritali dello studio ing. __________ = doc. 36 e 38) malgrado la presenza di
profonde escavazioni (doc. 31).
Dieci anni più tardi, il deposito occupava la quasi totalità
dei terreni di cui trattasi (cfr. fotografie del 16 giugno 1977 = doc. 15 e 32)
e accoglieva circa 73'950 mc di inerti (doc. 36 e 38). Sulla proprietà non
erano presenti macchinari o utensili di qualsivoglia natura per la lavorazione
dei prodotti ivi stoccati.
Nel 1989, allorquando la __________ ha intensificato lo
sfruttamento dell'impianto di __________ suscitando la reazione dei vicini e
delle autorità locali, il deposito ingombrava l'intera proprietà (cfr.
fotografie del 13 giugno 1989 = doc. 15). Dalle sezioni allegate alle domande
di costruzione si desume chiaramente che il possedimento era stato oggetto di
intensi scavi (cfr. pure il verbale di sopralluogo 6.9.1990 nella causa E. R. e
llcc c. comune di __________; inc. CdS no. 640) ed accoglieva un volume di
materiale di gran lunga superiore ai 100'000 mc; sul solo mapp. __________ di
__________ erano accumulati oltre 70'000 mc di inerti (cfr. calcolazioni
allestite dall'UTC di __________ in ordine alla situazione esistente nel dicembre
1989).
A fronte di queste prime, sommarie constatazioni, appare evidente
come l'attività di deposito sia iniziata tra il 1962 ed il 1967. Quando
esattamente non è stato possibile accertarlo, ma dal complesso dei dati a
disposizione si può arguire che l'occupazione della proprietà sia cominciata a
piccoli passi tra il 1963 ed il 1964 (dopo il massiccio acquisto di terreni
operato nel 1963 dalla famiglia __________) e sia poi continuata - senza alcun
permesso - sino ai nostri giorni.
La __________ locataria dei fondi è un'importante azienda
attiva nel settore dell'edilizia, specializzata in scavi, demolizioni e trasporti.
Per dirla in termini semplici, essa commercia in inerti provenienti da cave o
da scavi e demolizioni effettuati al momento dell'apertura di un cantiere; di
norma, il materiale è dapprima trasportato e poi lavorato in depositi a cielo
aperto, dai quali viene infine prelevato e venduto a dipendenza delle richieste
del mercato. Le deponie così formate hanno un assetto continuamente variabile.
Il loro volume tende infatti a crescere se il mercato produce più inerti di
quanto ne assorba, a decrescere nell'ipotesi contraria. Di riflesso, anche
l'attività di trasposto e lavorazione è soggetta a mutamenti notevoli: intensa
quando la clientela chiede o fornisce materiale, praticamente nulla in assenza
di lavoro.
Dopo la chiusura della cava in __________, la ditta
__________ ha concentrato il grosso della sua attività a __________, ove
vengono stoccati e lavorati tramite appositi macchinari materiali di recupero
(humus, roccia, misti granulari naturali) e inerti da cava (sabbia, ghiaietto,
ghiaia, frantumati). Ma non solo. Il fatto che con il trascorrere degli anni
gli enormi scavi siano stati in gran parte colmati e che la quantità di
materiale sia aumentata in maniera costante e progressiva dimostra come l'impianto
non sia utilizzato soltanto come semplice deposito transitorio, ma assolva in
gran parte a funzioni di vera e propria discarica. Inevitabilmente, poiché le
esigenze del mercato in termini qualitativi e quantitativi, così come le
caratteristiche petrografiche e granulometriche degli inerti autoctoni, non
consentono il riciclaggio integrale del materiale proveniente da cave, scavi e
demolizioni (cfr. Antonini, La politica ticinese in materia di gestione dei
rifiuti, Bollettino PT 1/89, p. 37 ss.); donde il continuo accrescimento della deponia,
dovuto al graduale deposito definitivo degli scarti e dei prodotti non
commerciabili.
Tutte le attività svolte a __________ comportano un considerevole
traffico veicolare (gli autocarri in dotazione alla società possono trasportare
in media 10 mc di materiale; cfr. deposizione 25 ottobre 1995 teste __________
= doc. 20 d'istruttoria) ed evidenti disagi di natura ambientale. Sulla
questione si avrà modo comunque di ritornare in appresso.
- 4.1. Giusta l'art. 22 quater
Cost., i cantoni devono assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una
razionale abitabilità del territorio. A questo scopo vengono allestiti piani
direttori e piani di utilizzazione. Questi strumenti di pianificazione, unitamente
alle procedure di rilascio dei permessi di costruzione, devono essere strettamente
correlati e formare un tutt'uno armonioso nel quale ogni elemento adempie una
funzione specifica. I piani di utilizzazione hanno carattere vincolante (art.
14 ss. LPT) e vanno elaborati nell'ambito di un processo che garantisca protezione
giuridica (art. 33 ss. LPT) e partecipazione della popolazione (art. 4 LPT),
soppesando accuratamente gli interessi in gioco (art. 1 cpv. 1 seconda frase e
2 cpv. 1 LPT) e rispettando le indicazioni contenute nei piani direttori (art.
6 ss. e 26 cpv. 2 LPT). La procedura di rilascio di un permesso di costruzione
serve a verificare se edifici e impianti sono conformi alla funzione prevista
per la zona d'utilizzazione (art. 22 LPT); deve assicurare il rispetto del
piano, ma non può sostituirsi ad esso creando delle misure di pianificazione
indipendenti che possano sfuggire alla protezione giuridica ed alla
partecipazione della popolazione sancite dalla LPT. Anche le autorizzazioni
eccezionali ex art. 24 LPT devono rispettare il principio della pianificazione
preventiva. Segnatamente quando concernono edifici ed impianti che per la loro
natura necessitano di un'adeguata pianificazione al fine di valutarne
l'ammissibilità dal profilo dell'incidenza territoriale ed ambientale. Per
sapere se un determinato impianto è talmente importante da non poter essere
autorizzato senza l'adozione o la modifica di un piano d'utilizzazione (art. 2
LPT), occorre prendere in considerazione gli scopi e i principi che informano
l'attività pianificatoria (art. 1 e 3 LPT), il piano direttore cantonale (art.
6 ss. LPT) e l'impatto del progetto alla luce delle garanzie procedurali
sancite dalla legge federale (art. 4 e 33 LPT).
In applicazione di questi concetti, il Tribunale federale ha
stabilito che cave, deponie e discariche di una certa importanza non possono
essere autorizzate in base all'art. 24 LPT, ma devono essere preventivamente
oggetto di una specifica procedura di pianificazione; questo inequivocabile
indirizzo giurisprudenziale, inaugurato con l'ormai celebre sentenza "Chrützlen"
(DTF 116 Ib 50), ha trovato ampia conferma nelle più recenti decisioni dell'Alta
Corte federale (cfr. DTF 120 Ib 212 consid. 5 e rinvii, ZBl 1995 p. 519 ss.).
4.2. L'art. 30e LPAmb (che ha ripreso i contenuti dell'or
abrogato art. 30 LPA) prevede l'obbligo di ottenere un'autorizzazione cantonale
per sistemare o gestire una discarica. Il predetto disposto di diritto federale
vieta implicitamente le discariche selvagge, ovvero non autorizzate (Trösch, Kommentar
zum Umweltschutzgesetz, N. 32 e 59 ad art. 30).
I materiali di scavo e di demolizione sono considerati alla
stregua di rifiuti edili (art. 9 dell'Ordinanza tecnica sui rifiuti del 10 dicembre
1990, già in vigore al momento in cui le autorità cantonali e comunali si sono
pronunciate sulle domande di costruzione della __________). Quest'ultima normativa
d'applicazione della LPAmb e della LPAc regolamenta la riduzione ed il trattamento
dei rifiuti, nonché la sistemazione e la gestione degli impianti di trattamento
(art. 2 OTR). A tale scopo essa istituisce per i Cantoni l'obbligo di
pianificare (art. 15 ss. OTR) attraverso l'allestimento, segnatamente, di un
piano di gestione dei rifiuti (art. 16 OTR). Conformemente al citato piano i
Cantoni decidono quindi l'ubicazione degli impianti di trattamento, in
particolare delle discariche, mediante la trascrizione delle ubicazioni scelte
nei piani direttori ed inoltre mediante la delimitazione delle necessarie zone
di utilizzazione (art. 17 OTR). I Cantoni fissano infine dei comprensori di
raccolta (art. 18 OTR). L'art. 16 cpv. 3 OTR prescrive, tra i principi
informatori del piano di gestione dei rifiuti, il riciclaggio (lett. a) e
l'impiego nei terreni coltivabili (lett. d) dei rifiuti edili. Qualora ciò non
fosse possibile, i materiali di scavo possono essere depositati nelle
discariche per materiali inerti (cifra 12 cpv. 2 dell'allegato 1 all'OTR). Tali
discariche devono in principio avere un volume utile di almeno 100'000 mc (art.
31 cpv. 1 OTR), con facoltà per i Cantoni di autorizzare la sistemazione di
discariche per materiali inerti con una capacità inferiore "se opportuno
viste le condizioni geografiche" (art. 31 cpv. 2 OTR). Le discariche per
materiali inerti possono infine essere autorizzate - come gli altri tipi di
discariche - solo se la loro necessità è comprovata ed inoltre se esse figurano
nel piano di gestione dei rifiuti (art. 25 cpv. 1 lett. b OTR).
4.3. In concreto, non v'è dubbio che la deponia __________ -
ampia 23'400 mq e capace di accogliere 300'000 mc di inerti riciclabili e di
rifiuti edili (cifra stimata dalla ditta medesima; cfr. ricorso 20.9.1993 al
Consiglio di Stato) - presenta, unitamente all'attività ivi svolta, notevoli
ripercussioni sull'ambiente ed il territorio che la ospita. Sotto questo
profilo, la sua ammissibilità esige un esame approfondito esperibile unicamente
nell'ambito di un adeguato processo pianificatorio ai sensi della LPT o di un
procedimento autorizzativo ex art. 30e LPAmb e 21 ss. OTR.
Sennonché l'impianto si trova in piena zona agricola pregiata
(cfr. scheda di coordinamento 3.1. e rappresentazione grafica no. 15 del Piano
direttore cantonale), al di fuori dei comprensori edificabili dei PR di
__________ e __________. Pur essendo presente sul territorio da almeno un
trentennio, la discarica non è mai stata presa in considerazione dalla
pianificazione: è riprodotta sui piani del PD (rappresentazione grafica no.
15), ma all'interno di una vasta zona SAC che contrasta stridemente con la sua
attuale utilizzazione. Il PD prevede invero diverse grosse discariche controllate
di classe I/II (cfr. scheda di coordinamento 5.4.), ma in altri luoghi,
ritenuti idonei per collocare gli ingenti quantitativi di materiale prodotto
dalle attività edilizie esercitate nel cantone.
Per la deponia __________ manca insomma una qualsivoglia
pianificazione che abbia valutato tutti i suoi aspetti rilevanti nell'ottica
della sistemazione del territorio e della protezione dell'ambiente. Processo,
questo, necessario per garantire il coordinamento nell'applicazione delle
diverse prescrizioni di diritto cantonale e federale decisive ai fini dell'eventuale
autorizzazione dell'impianto (DTF 119 Ib 178, 118 Ib 333, 117 Ib 48).
- Nei giudizi impugnati (ris.
no. 6325 e 6326, consid. 3.2.) il Consiglio di Stato ha perfettamente
individuato la problematica dianzi esposta, ma ha omesso di affrontarla
reputando che la deponia __________ dovesse essere posta al beneficio della
"Besitzstandsgarantie" (tutela delle situazioni acquisite) e quindi
autorizzata in sanatoria.
5.1. In materia edilizia, il nuovo diritto non si applica di
regola alle costruzioni ed impianti preesistenti alla sua entrata in vigore. In
effetti, la garanzia costituzionale della proprietà sancita dall'art. 22 ter Cost.,
unitamente ai principi della non retroattività delle leggi e della buona fede
discendenti dall'art. 4 Cost., assicura una protezione dei diritti acquisti (Besitzstandsgarantie)
che in ambito edilizio si estrinseca attraverso la possibilità di mantenere
costruzioni ed impianti realizzati legittimamente in base ad un determinato
ordinamento giuridico e di conservare i valori così incorporati nei fondi a
dispetto di successivi cambiamenti normativi suscettibili di comprometterne
l'esistenza (Schürmann/Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschützrecht,
p. 267; Pfisterer, Die Anwendung neuer Bauvorschriften auf bestehende Bauten
und Anlagen, p. 93 ss.; Zimmerlin, Das Baugesetz des Kanton Aargau, § 224 N. 3 ss.;
Scolari, Commentario, N. 507 ss.; DTF 113 Ia 119, 109 Ib 119; ZBl 1990 p. 354,
1982 p. 447; RDAT II-1993 N. 31 e 32). Tale garanzia non è però assoluta. Può
venir meno in presenza di un'adeguata base legale e di un interesse pubblico
qualificato, prevalente su quello del proprietario dell'opera al mantenimento
dell'uso e del possesso di valori reali costituiti legalmente in base alla
fiducia risposta in una precedente disciplina edilizia o pianificatoria.
L'obbligo di adattare al nuovo diritto costruzioni ed impianti realizzati in
assenza di normative o in base ad un ordinamento successivamente abrogato può
essere imposto segnatamente al cospetto di ragguardevoli ed imprescindibili
motivi di polizia, quali la sicurezza, l'igiene o la prevenzione da immissioni
gravemente nocive per l'uomo e l'ambiente (Hallen/Karlen, Raumplanungs- und baurecht,
p. 204; Pfisterer, op. cit, p. 48 ss.; Scolari, op. cit., N. 507; DTF 117 Ib
247, 113 Ia 122). In ogni modo, la garanzia della proprietà non dispensa il
beneficiario dal rispettare i disposti della LPAmb e dell'OLA (URP 1988 p. 13).
5.2. La "Besitzstandsgarantie" tutela unicamente le
situazioni acquisite lecitamente che vengono a porsi in contrasto con il nuovo
diritto; costruzioni ed impianti realizzati abusivamente non beneficiano di
alcuna protezione (DTF 111 Ib 225).
L'attività di deposito in quel di __________ è iniziata prima
del 1972, anno in cui è entrato in vigore il DFU (decreto federale del 17 marzo
1972 su alcuni provvedimenti urgenti nell'ambito della pianificazione del
territorio) e la LIA (legge federale dell'8 ottobre 1971 contro l'inquinamento
delle acque), primi strumenti varati a livello federale per regolare l'attività
edificatoria (cfr. art. 4 DFU, 19-20 LIA e 24 ss. OPA) e limitare
l'insediamento sparso. In effetti, se il DFU ha introdotto il divieto di
realizzare costruzioni ed impianti che contrastassero con lo scopo della
pianificazione (nei territori protetti erano tutt'al più ammesse costruzioni ad
ubicazione vincolata, a condizione che non alterassero il paesaggio), la LIA ha
sancito il divieto di costruzione fuori dalle zone edificabili o, in assenza di
queste, dal perimetro del progetto generale delle canalizzazioni, riservate le
eccezioni del bisogno oggettivamente fondato.
Questo, in breve, per dimostrare come a prescindere dal mancato
inoltro di una domanda di costruzione volta ad ottenere il permesso di adibire
i fondi a deponia, la __________ abbia iniziato ad occupare la proprietà di
__________ in modo fondamentalmente legittimo e questo non perché l'intervento
era come tale ammissibile, ma perché allora (1963/1964) mancava un ordinamento
giuridico che lo vietasse. Una delle premesse per riconoscere alla famiglia
__________ la tutela delle situazioni acquisite sembra pertanto data.
5.3. A mente del comune di __________, la protezione delle situazioni
acquisite esplicherebbe i suoi effetti solo sui valori stabilmente incorporati
nel terreno destinati a durare nel tempo; non tutelerebbe invece le modalità di
utilizzazione di un fondo sul quale si depone e si asporta in continuazione del
materiale.
La tesi affacciata in causa dall'ente pubblico è condivisa
dalla giurisprudenza cantonale grigionese (cfr. PVG 1996 N. 30). Nel caso di
specie occorre però considerare che i fondi di __________ accolgono da anni
materiale che non è più stato oggetto di asportazione alcuna (donde la
connotazione di discarica parzialmente attribuibile al possedimento) e si trova
quindi incorporato nel terreno in maniera relativamente stabile. D'altro canto,
la tutela delle situazioni acquisite protegge anche le modalità d'utilizzazione
della proprietà, modalità che per la famiglia __________ hanno oltretutto un
valore patrimoniale intrinseco non trascurabile.
Ad ogni buon conto, il quesito a sapere se la "Besitzstands-garantie"
sia teoricamente applicabile alla fattispecie può restare indeciso, poiché
quand'anche lo fosse gli istanti in licenza non ne potrebbero beneficiare comunque;
in casu, al riconoscimento della tutela delle situazioni acquisite ostano
infatti pressanti interessi pubblici prevalenti legati alla conservazione della
natura e del paesaggio, alla salvaguardia del territorio agricolo ed alla
protezione dell'ambiente.
5.3.1. La legislazione federale, segnatamente gli art. 1 cpv.
2 lett. a e 3 cpv. 2 LPT, attribuisce al rispetto del paesaggio un'importanza
considerevole. Il termine paesaggio va inteso in senso lato e non limitatamente
alla sua accezione corrente, estetica, di sito caratteristico (DFGP/UPT,
Commento LPT, N. 22 ad art. 1).
La deponia __________ è adagiata in una vasta area verde e
pianeggiante posta tra gli agglomerati di __________ e __________. La sua
presenza nel bel mezzo di questo territorio agricolo comporta un effetto
notevolmente sfavorevole sul quadro del paesaggio; la deturpazione è talmente
violenta da risultare evidente (e urtante) persino sulle fotografie aeree della
regione.
5.3.2. I cantoni sono tenuti a destinare all'agricoltura
sufficienti aree coltive idonee (art. 3 cpv. 2 lett. a e 6 cpv. 2 lett. a LPT)
e devono curare che le superfici per l'avvicendamento delle colture siano
attribuite alle zone agricole (art. 20 cpv. 1 OPT). Devono inoltre garantire
che la quota dell'estensione totale minima delle SAC loro attribuita dalla
Confederazione sia assicurata costantemente (art. 20 cpv. 2 OPT).
Il Consiglio federale ha adottato l'8 aprile 1992 il decreto
concernente il piano settoriale delle superfici per l'avvicendamento delle
colture. Esso ha fissato l'estensione totale minima delle SAC a livello
nazionale in 438'500 ettari. Al Ticino è stata attribuita una quota minima di
3'500 ha.
Il contingente SAC faticosamente reperito in Ticino ammonta a
3'497 ettari, dedotte le superfici non arabili e gli 834 ha. compresi nel
catasto viticolo (cfr. PD, scheda di coordinamento 3.1. e messaggio 2.6.1992
del Consiglio di Stato concernente l'approvazione delle schede di coordinamento
e le rappresentazioni grafiche del piano direttore relative al territorio
agricolo e l'evasione dei ricorsi presentati contro il contenuto delle stesse,
p. 13 ss.). Di questi 3'497 ha., circa 70 si trovano in territorio di
__________, 105 nel comune di __________.
Il deposito di inerti della ditta __________ sottrae alle SAC
nelle quali è inserito oltre 23'000 mq di terreno coltivabile e quindi
pregiudica in modo non indifferente gli interessi dell'agricoltura e la stessa
pianificazione agraria del cantone.
5.3.3. Giusta l'art. 3 cpv. 3 lett. b LPT, occorre preservare
quanto possibile i luoghi destinati all'abitazione e al lavoro da immissioni
nocive o moleste come l'inquinamento dell'aria, il rumore e gli scotimenti.
L'interesse pubblico alla tutela di questi valori è stato ribadito dal
legislatore federale al momento della promulgazione della legge sulla
protezione dell'ambiente, tant'è che l'art. 11 LPAmb sancisce il principio
secondo cui gli inquinamenti atmosferici, il rumore, le vibrazioni e le
radiazioni devono essere limitati da misure applicate alla fonte (cpv. 1); e questo,
indipendentemente dal carico inquinante esistente, nella misura massima
consentita dal progresso tecnico, dalla condizioni d'esercizio e dalle
possibilità economiche (cpv. 2). Il cpv. 3 della medesima norma impone
d'altronde di inasprire le limitazioni delle emissioni se è certo o probabile
che gli effetti, tenuto conto del carico inquinante esistente, divengano
dannosi o molesti (cfr. pure art. 2 cpv. 5 OLA).
L'attività esercitata a __________ presuppone un
considerevole andirivieni di automezzi pesanti. Il movimento giornaliero dipende
ovviamente dalle contingenze del mercato ed è quindi di difficile
quantificazione; le risultanze istruttorie consentono tuttavia di affermare che
nei momenti di punta la ditta __________ ha effettuato in direzione della
discarica non meno di quaranta trasporti al giorno (cui vanno aggiunti i viaggi
di ritorno; cfr. le dichiarazioni 25.10.1995 dei testi __________ e __________
= doc. 20). Il materiale ivi deposto viene inoltre selezionato e miscelato
tramite appositi macchinari utilizzati in parte anche per interventi di
escavazione.
L'inquinamento fonico ed atmosferico ingenerato dall'utilizzo
di questi mezzi, così come dal traffico pesante che si muove da e verso la
discarica attraverso il comprensorio di __________, è rilevante: le fotografie
allegate agli atti e le constatazioni operate dalle autorità locali a seguito
delle numerose reclamazioni sollevate da coloro che abitano nelle vicinanze
testimoniano del disagio ambientale creato dall'esercizio della deponia __________.
Disagio che persiste tuttora, giacché a prescindere dai provvedimenti di
recente adottati per contenere perlomeno il fenomeno della polvere nulla è mai
stato intrapreso per moderare l'inquinamento a carico delle zona circostanti
l'impianto e le vie d'accesso al medesimo.
5.3.4. Pendente causa la __________ ha sempre sostenuto l'estrema
importanza della deponia dal punto di vista della propria gestione economica.
Per quanto degne di considerazione possano essere (DTF 112 Ib
31), le preoccupazioni finanziarie esplicitate dalla società non consentono di
approdare ad una conclusione diversa circa l'impossibilità di applicare alla
fattispecie la tutela delle situazioni acquisite e di accordare all'istante le
chieste autorizzazioni in sanatoria.
La ditta __________ dispone di altri sedimi sui quali potrà
depositare il suo materiale riciclabile. In Ticino esistono d'altronde diverse
discariche per inerti nelle quali è possibile gettare rifiuti edili. L'aggravio
finanziario derivante dall'utilizzo di questi impianti autorizzati va
relativizzato alla luce dei risparmi conseguiti con il trentennale sfruttamento
abusivo della deponia di __________ e comunque non potrebbe influire in modo
decisivo sull'esito del contenzioso in atto (cfr., a quest'ultimo proposito,
URP 1995 p. 519).
Altrettanto ininfluente ai fini della presente decisione si
avvera la tolleranza che le autorità preposte alla vigilanza sulla polizia delle
costruzioni hanno dimostrato sino al 1989 nei confronti dell'attività abusiva
esercitata dalla __________; tale passività non conferisce alla ditta alcun
diritto all'ottenimento delle chieste licenze in sanatoria.
Sulla scorta di quanto precede, questo Tribunale -
contrariamente al Consiglio di Stato - ritiene che la __________ non possa
beneficiare della tutela delle situazioni acquisite per ottenere dalle
competenti autorità cantonali e comunali i permessi in sanatoria domandati
nella primavera del 1990. Al mantenimento di una situazione legittimamente
creata nella prima metà degli anni '60 ma del tutto incompatibile con
l'ordinamento giuridico successivamente entrato in vigore si oppongono
interessi pubblici prevalenti individuabili nella necessità di difendere la
natura e il paesaggio, preservare il territorio agricolo e proteggere l'ambiente.
Questa conclusione è peraltro confortata da una
giurisprudenza cantonale secondo la quale l'art. 30 cpv. 1 e 3 LPAmb (l'attuale
art. 30e) non consentirebbe di riconoscere diritti acquisiti al mantenimento e
all'impiego di una discarica mai autorizzata (BR 1/95 N. 54 = RVJ 1994 p. 56).
- Il 28 marzo 1994 il
municipio di __________ ha ordinato alla __________ di interrompere ogni e
qualsiasi attività di trasposto, deposito, asportazione e lavorazione di
materiale inerte sui mappali __________, __________, __________, __________,
__________, __________, __________ e __________.
Con giudizio no. 6327 del 6 luglio 1994 il Governo ha confermato
il provvedimento, specificando tuttavia che l'ordine di sospensione dei lavori
sarebbe diventato esecutivo solo se la __________ - conformemente all'impegno
assunto l'8 marzo 1990 - non avesse installato un impianto di erogazione dell'acqua
suscettibile di ridurre in modo apprezzabile le immissioni di polvere sui fondi
viciniori entro quindici giorni dal rilascio della relativa concessione da
parte del comune.
6.1. Giusta l'art. 42 cpv. 1 LE 1991, il Municipio deve far sospendere
i lavori eseguiti senza o in contrasto con la licenza edilizia. Trattasi di una
misura di natura cautelare, volta di regola ad assicurare il mantenimento dello
status quo in attesa che l'autorità conceda un permesso in sanatoria per le
opere eseguite senza autorizzazione o in contrasto con il permesso accordato, oppure
ordini il ripristino di una situazione conforme al diritto (Scolari, Commentario,
N. 1261 ad art. 42 LE).
6.2. Nell'evenienza concreta, la controversa decisione del
municipio di __________ si configura alla stregua di un divieto d'uso
provvisionale dipendente dall'assenza della necessaria licenza edilizia; in
quanto tale si appalesa conforme alla legge e non presta il fianco a critiche
di sorta (RDAT II-1993 N. 27).
La ditta __________ si rifà tuttavia all'accordo transattivo
stipulato l'8 marzo 1990 per contestare il provvedimento adottato nei suoi
confronti. A torto, vuoi perché la società non ha affatto ossequiato l'obbligo
di installare un impianto fisso di irrigazione al fine di limitare la
dispersione di polvere, vuoi perché il municipio si era impegnato a non
intervenire ulteriormente solo fino al momento dell'evasione delle domande di
costruzione da parte delle competenti autorità cantonali e comunali (escluse
quindi le procedure ricorsuali). Il municipio era d'altronde tenuto ad adottare
il provvedimento censurato: la legge (art. 42 cpv. 1 LE) è a riguardo
imperativa ed alla stessa non si può derogare con convenzioni di dubbia
portata, ancorché suggerite da un'autorità di ricorso.
L'ordine di sospensione dei lavori emanato dall'esecutivo di
__________ va pertanto confermato siccome legittimo, senza che occorra indagare
sulla fondatezza delle argomentazioni addotte dal comune in ordine
all'impossibilità tecnico-giuridica di realizzare l'impianto d'irrigazione imposto
dal Consiglio di Stato.
- Poste queste premesse, i
ricorsi della __________ devono essere respinti. L'accoglimento dei gravami
presentati da __________, __________, il comune di __________ e quello di
__________ trae seco l'annullamento dei giudizi governativi impugnati e la
conferma di tutte le decisioni sin qui adottate in prima battuta dalle autorità
cantonali e comunali, ad eccezione dell'autorizzazione cantonale rilasciata il
20.7.1990 dall'allora Dipartimento delle pubbliche costruzioni, che va
annullata.
La tassa di giustizia, le spese (fr. 6'730.-) e le ripetibili
seguono la soccombenza (art. 28 e 31 PAmm).
Per
questi motivi,
visti
gli art. 4, 22 ter, 22 quater Cost.; 4 DFU; 19, 20 LIA; 24 ss. OPA; 1, 2, 3, 4,
6, 14, 22, 24, 26, 33 LPT; 20 OPT; 11, 30e LPAmb; 2 OLA; 2, 15, 16, 17, 18, 21,
25, 31 OTR; 49 LE 1973; 21, 42, 45, 52 LE 1991; 13, 18, 28, 31, 43, 51 e 61 PAmm,
dichiara e pronuncia:
- I ricorsi della __________
sono respinti, mentre le impugnative di __________, di __________, del comune
di __________ e del comune di __________ sono accolte.
§. Di conseguenza sono annullate:
1.1. le decisioni 6 luglio 1994 (no.
6325, 6326 e 6327) del Consiglio di Stato;
1.2. l'autorizzazione cantonale a
costruire 20 luglio 1990 del Dipartimento delle pubbliche costruzioni.
Sono confermate:
1.3. la risoluzione di diniego della
licenza resa il 2 dicembre 1991 dal municipio di __________;
1.4. la risoluzione di diniego
dell'autorizzazione cantonale a costruire resa il 25 agosto 1993 dal
Dipartimento del territorio;
1.5. la risoluzione di diniego della
licenza resa il 3 settembre 1993 dal municipio di __________;
1.6. la risoluzione di sospensione dei
lavori resa il 28 marzo 1994 dal municipio di __________.
-
La tassa di giustizia di fr.
3'000.- e le spese di fr. 6'730.-, per complessivi fr. 9'730.-, sono poste a
carico della __________.
-
A titolo di ripetibili la
__________ verserà la somma di:
-
fr. 1'500.- a __________;
-
fr. 2'500.- al comune di __________ (a valere per entrambe le
istanze);
-
fr. 3'000.- al comune di __________ (a valere per entrambe le
cause dedotte in giudizio innanzi a questo Tribunale).
- Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente Il
segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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