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Numero d'incarto:
52.1995.540
Data decisione, Autorità:
14.06.1996, TRAM
Incarto n.
52.95.00540
DP 275/95
cm
Lugano
14 giugno 1996
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Matteo
Cassina, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 23 ottobre 1995 di
rappr.
da: avv. __________
Contro
la
decisione 3 ottobre 1995, del Consiglio di Stato (5404), che respinge
l'impugnativa presentata dall'insorgente contro la risoluzione 14 luglio 1995
della Sezione dell'agricoltura in materia di frazionamento di un fondo
agricolo;
viste le risposte:
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto, in
fatto
A. La comunione ereditaria
composta dai signori __________, __________, __________ e __________, è
proprietaria della part. no. __________ RFD di __________ di complessivi mq.
11'917 così censiti: a. prato di mq. 11'864, B. traliccio A. T di mq. 53.
La particella è situata in zona agricola e non fa parte di un
azienda agricola.
B. In data 3 luglio 1995 il
signor __________, in rappresentanza della comunione ereditaria, ha richiesto
alla Sezione dell'agricoltura l'autorizzazione per il frazionamento del mappale
no. __________ RFD di __________ in due distinte particelle di mq. 5958 la
prima e di mq. 5959 la seconda.
A tale richiesta è stato allegato il piano di mutazione no.
888 del 30 giugno 1995, allestito dal geometra revisore __________.
C. Con decisione 14 luglio
1995, la Sezione dell'agricoltura ha respinto l'istanza presentata da
__________ con la motivazione che, nella fattispecie in esame, non sono date le
premesse previste dall'art. 75 cpv. 5 LRPT per potersi scostare dalla norma che
statuisce il divieto di frazionare i fondi agricoli raggruppati con sussidi erariali.
D. Contro la predetta pronuncia
__________ è insorto davanti al Consiglio di Stato chiedendone l'annullamento e
postulando il rilascio dell'autorizzazione negata in prima istanza.
A sostegno del proprio gravame il ricorrente ha affermato che
il frazionamento è chiesto unicamente per poter procedere alla divisione
ereditaria.
Fa notare che con tale operazione sono ampiamente rispettate
le superfici minime prescritte dalla Legge federale sul diritto fondiario
rurale e che comunque le due particelle rimarranno anche in futuro destinate a
scopi agricoli.
L'Esecutivo cantonale si è pronunciato sulla questione con sentenza
3 ottobre 1995 (5404), respingendo il ricorso di __________ e confermando di
conseguenza la risoluzione impugnata.
A fondamento della propria decisione il Consiglio di Stato ha
affermato in sostanza che, nel caso di specie, il ricorrente non ha saputo
dimostrare che il frazionamento richiesto non urti l'interesse generale del
comune e sia conciliabile con la consistenza e la continuità dell'attività
agricola, così come preteso dall'art.75 cpv. 5 LRPT. Per questo motivo, non può
essere concessa un'autorizzazione in deroga al divieto di frazionamento di
fondi agricoli, sancito dall'art. 75 cpv. 1 LRPT.
Inoltre il Consiglio di Stato, seguendo l'opinione della
Sezione dell'agricoltura, ha rilevato che l'ammettere un frazionamento di fondi
raggruppati allo scopo di regolare questioni ereditarie, sarebbe contrario agli
scopi prefissi dalla Legge federale sull'agricoltura.
E. Contro la premessa
risoluzione governativa __________ insorge davanti al Tribunale cantonale
amministrativo chiedendo che la stessa venga annullata insieme alla decisione
14 luglio 1995 della Sezione dell'agricoltura e che, conseguentemente, gli atti
siano ritornati a quest'ultima autorità affinché autorizzi il frazionamento
della part. no. __________ RFD di __________.
Afferma in sostanza che, contrariamente a quanto erroneamente
ritenuto dalle istanze precedenti, nel caso in esame il frazionamento richiesto
si rende necessario non solo per finalmente permettere ai coeredi di
raggiungere un accordo in merito allo scioglimento della comunione ereditaria,
ma anche per garantire in futuro un migliore sfruttamento agricolo del fondo,
il quale, viste le sue attuali grosse dimensioni e la sua utilizzazione per la
pastorizia, non si presta facilmente alla cessione in affitto.
Il ricorrente sottolinea pure che la soluzione prospettata
nel piano di mutazione non urta affatto gli interessi generali del comune, che
le superfici minime dei fondi imposte dalla LDFR e dalla LRPT sono rispettate e
che non sussiste pericolo che le particelle subiscano un cambiamento di
destinazione. Da ultimo fa notare che recentemente, in due casi analoghi a
quello in oggetto, il Consiglio di Stato ha autorizzato il frazionamento.
L'impugnativa è avversata dal Governo e dalla Sezione
dell'agricoltura con argomenti che verranno semmai ripresi con il merito.
Considerato, in
diritto
- Prima di entrare nel merito
di un'impugnativa, l'autorità di ricorso esamina d'ufficio la propria
competenza (art. 3 LPAmm), la quale è data soltanto nei casi previsti dalla
legge (art. 60 LPAmm), ovvero secondo il sistema enumerativo e non per clausola
generale.
Nel presente caso tuttavia, si impongono alcune
considerazioni preliminari circa le norme di legge che regolano in concreto la
fattispecie, onde così poter determinare la competenza o meno di questo
Tribunale ad emanare un giudizio sul merito della vertenza.
- Il frazionamento dei fondi
agricoli è regolato a livello giuridico da disposizioni contenute nella Legge
cantonale sulla permuta e il raggruppamento dei terreni del 23 novembre 1970
(LRPT) e nella Legge federale sul diritto fondiario rurale del 4 ottobre 1991
(LDFR).
La LRPT disciplina la questione con la particolare
preoccupazione di evitare che fondi agricoli raggruppati mediante sussidi
pubblici vengano nuovamente frazionati, rendendo in tal modo privi di ogni scopo
gli sforzi profusi dall'ente pubblico al fine garantire la sistemazione e la
formazione di aziende agricole razionali, nonché una migliore organizzazione
della produzione agraria, dell'economia forestale e dell'economia pastorizia.
Il legislatore cantonale, facendo uso delle competenze
attribuitegli dall'art. 702 CCS e rifacendosi a quanto imperativamente sancito
dall'art. 86 cpv. 1 della Legge federale concernente il promovimento
dell'agricoltura e la conservazione del ceto rurale del 3 ottobre 1951, ha
previsto all'art. 75 cpv. 1 LRPT il principio secondo il quale il frazionamento
di fondi agricoli raggruppati con sussidi erariali è di regola vietato.
Tale divieto non è però assoluto. Il capoverso 5 dell'art. 75
LRPT prevede infatti che il frazionamento può essere autorizzato in via
eccezionale dal Dipartimento delle finanze e dell'economia, e per esso
dalla Sezione dell'agricoltura, per comprovate esigenze, specie se conciliabili
con l'interesse generale del Comune e con la consistenza e la continuità delle
aziende agricole, oppure se il fondo è edificato, allo scopo di poter separare
e sottrarre alla propria destinazione agricola la parte edificata da quella versata
ad utilizzazione prettamente rurale.
Nei casi in cui eccezionalmente è concessa l'autorizzazione,
i terreni non possono comunque essere frazionati in particelle aventi una
superficie inferiore a 2000 mq per vigneti e frutteti, a 3000 mq per prati e
campi e a 4000 mq per selve e boschi (art. 101 LRPT).
Per contro la LDFR regola il problema del frazionamento senza
preoccuparsi delle questioni legate all'impiego di sussidi pubblici in ambito
di ricomposizione particellare, ma essenzialmente con lo scopo di evitare che
su suolo svizzero esistano fondi agricoli le cui dimensioni eccessivamente ridotte
non permetterebbero di praticare una razionale politica agraria.
In tal senso l'art. 58 cpv. 2 LDFR prevede che i fondi
agricoli non possono essere suddivisi in particelle con una superficie inferiore
ai 2500 mq, fatta riserva per i vigneti la cui superficie minima è fissata in
1000 mq. La LDFR prevede comunque che nelle loro leggi di applicazione i
Cantoni possano fissare delle superfici minime più estese.
Anche questa regola non è priva di eccezioni. Infatti
l'autorità cantonale competente, vale a dire in Ticino la Sezione dell'agricoltura,
può rilasciare delle autorizzazioni eccezionali di frazionamento, in modo da
permettere nei casi previsti dall'art.60 LDFR la formazione di particelle la
cui superficie è inferiore ai limiti stabiliti dalla legge.
Da tutto quanto sin qui esposto si può dunque dedurre che
l'art. 75 cpv. 1 e 5 LRPT da una parte e gli art 58 cpv. 2 e 60 LDFR
dall'altra, pur prescrivendo disposizioni legali concernenti il medesimo
oggetto, ne regolano aspetti diversi.
- Questo dualismo normativo
si ripercuote attualmente a livello processuale sui rimedi di diritto e i
termini di impugnativa a disposizione delle parti interessate dalla procedura
di frazionamento.
Contro la decisione della Sezione dell'agricoltura che nega
il permesso di frazionare un fondo agricolo raggruppato con l'ausilio di
sussidi erariali è dato ricorso nel termine di 15 giorni al Consiglio di Stato
(art. 111 LRPT e 55 LPAmm), la cui sentenza, in difetto di specifiche
disposizioni della LRPT che prevedano il contrario, è inappellabile giusta
l'art. 113 LRPT (cfr. RDAT 1980, no. 51). A tal proposito questo Tribunale ha
già avuto modo di rilevare nella STA 28 luglio 1972 in re G. (cfr. Borghi, GAT,
no. 827) che le pronunce emesse dal Consiglio di Stato in relazione all'applicazione
del capo VI della LRPT (art. da 73 a 82) non prevedono il ricorso al Tribunale
amministrativo: si tratta dunque di decisioni rette dal principio della
definitività ai sensi dell'art. 113 LRPT.
Diversamente, contro la decisione della Sezione
dell'agricoltura che, negando l'esistenza di almeno uno dei motivi contemplati
dall'art. 60 LDFR, non concede l'autorizzazione eccezionale a creare delle
particelle con superfici inferiori a quelle previste dall'art. 58 cpv. 2 LDFR o
dalla legislazione cantonale d'applicazione (non ancora esistente in Ticino), è
dato ricorso entro 30 giorni all'autorità cantonale di ricorso (art. 88 cpv. 1
LDFR).
Nel Cantone Ticino, giusta il Decreto esecutivo di
applicazione alla legge federale sul diritto fondiario rurale del 23 dicembre
1993, le decisioni della Sezione possono essere impugnate davanti al Consiglio
di Stato entro 30 giorni in virtù del termine sancito dall'art. 88 cpv. 1 LDFR
(art. 3 cpv. 1 del Decreto esecutivo).
Contro le sentenze governative è previsto il ricorso al
Tribunale cantonale amministrativo a norma della LPAmm, vale a dire entro 15
giorni (art. 3 cpv. 2 del Decreto esecutivo, 46 LPAmm).
A questo proposito va però rilevato che il predetto Decreto
esecutivo non è comunque ancora applicabile.
Il diritto federale prevede infatti che gli atti legislativi
cantonali fondati sulla LDFR devono sottostare all'approvazione della
Confederazione (art. 91 cpv. 2 LDFR). Ora, giusta l'art. 7a cpv. 1 della Legge
federale sull'organizzazione dell'amministrazione (RS 172.010), in vigore dal 1
febbraio 1991, l'approvazione da parte della Confederazione costituisce,
laddove essa è prevista dal diritto federale, un atto avente effetto
costitutivo, da cui dipende la validità delle leggi o delle ordinanze cantonali
sottoposte a tale procedura.
Il Decreto esecutivo di applicazione alla legge federale sul
diritto fondiario rurale del 23 dicembre 1993, non è ancora stato approvato
dalla Confederazione. Ne consegue pertanto che questo decreto cantonale, benché
pubblicato alle pagine 459 e 460 del Bollettino ufficiale delle leggi e degli
atti esecutivi del Cantone Ticino 1993, non è in verità mai entrato in vigore e
le norme in esso contenute non esplicano alcun effetto.
È pertanto evidente che, in difetto di una valida
disposizione di legge che gliene conferisca la competenza, il Tribunale cantonale
amministrativo non può sindacare la legalità delle sentenze emanate dal
Consiglio di Stato ticinese in materia di LDFR.
Ma anche nel caso in cui il Decreto esecutivo fosse stato
approvato dalla Confederazione e le sue norme fossero validamente entrate in
vigore, si porrebbe comunque il problema di sapere se il Consiglio di Stato
abbia la facoltà di attribuire nuove competenze al Tribunale cantonale
amministrativo mediante semplice decreto esecutivo o se piuttosto per fare ciò
non sia necessaria una legge in senso formale, approvata quindi dal Gran
Consiglio al termine di un normale iter legislativo. Quest'ultima questione può
tuttavia qui rimanere aperta, poiché in ogni caso ininfluente ai fini del presente
giudizio.
- Ora, per ciò che attiene
alla fattispecie in esame, è pacifico che la decisione 14 luglio 1995, con la
quale la Sezione dell'agricoltura ha negato al ricorrente il permesso di
frazionamento della part. no. __________ RFD di __________, si fonda esclusivamente
sull'art. 75 LRPT.
Tale circostanza è stata confermata dal Consiglio di Stato ed
è stata pure esplicitamente riconosciuta dal ricorrente.
Ciò è d'altra parte assolutamente corretto, visto che in
concreto la domanda di autorizzazione presentata alla Sezione dell'agricoltura
non era affatto volta all'ottenimento di un permesso speciale di frazionamento
ai sensi dell'art 60 LDFR (si noti infatti che in base al piano di mutazione
presentato era prevista la formazione di due particelle con superfici maggiori
a quelle minime prescritte), bensì al rilascio di un permesso (in deroga al
divieto sancito dalla LRPT) per il frazionamento di un fondo agricolo
raggruppato mediante sussidi erariali.
Pertanto, stando così le cose, visto quanto esposto ai
precedenti considerandi in merito agli aspetti procedurali legati al problema,
si deve concludere che, contrariamente a quanto indicato al punto 3. del
dispositivo della decisione governativa impugnata, il ricorso interposto dal
signor __________ è chiaramente irricevibile per mancanza di competenza
di questo Tribunale. La decisione 3 ottobre 1995 del Consiglio di Stato era
infatti definitiva (art. 113 LRPT), e come tale poteva tutt'al più fare
l'oggetto di un ricorso di diritto pubblico all'alto Tribunale federale di
Losanna.
- A titolo puramente
abbondanziale, occorre tuttavia dire che , nel caso in cui fosse data la
competenza di questo Tribunale di entrare nel merito del ricorso, questo sarebbe
stato comunque da respingere.
Il ricorrente ha infatti costantemente motivato la propria
richiesta di frazionamento con l'esigenza di finalmente permettere lo scioglimento
della comunione ereditaria fu __________ e con la necessità di ottenere delle
particelle di superficie più ridotta, che si prestino meglio agli scopi
agricoli per i quali sono destinate.
Ora, premesso che secondo la giurisprudenza del Consiglio di
Stato la semplice esigenza di dividere una comunione ereditaria non può da sola
bastare a giustificare la concessione di una autorizzazione straordinaria di
frazionamento di un fondo agricolo ex art 75 cpv. 5 LRPT (cfr. RDAT 1976, no.
91), non si può certo ammettere, che nel caso in esame lo smembramento della
part. no. __________ RFD di __________ si renda necessario per permetterne o
facilitarne lo sfruttamento agricolo. Infatti, contrariamente a quanto sostiene
il ricorrente, le attuali dimensioni del fondo (11'917 mq) non appaiono invero
tali da compromettere o ostacolare l'attuale utilizzazione quale terreno destinato
a scopi di pastorizia.
Si deve pertanto ammettere che non sussistono, nel caso di
specie, comprovate esigenze tali da oggettivamente giustificare il rilascio di
un permesso di frazionamento.
D'altra parte le disposizioni che attribuiscono all'autorità
la facoltà di concedere deroghe perseguono lo scopo di attenuare il rigore di
una norma quando, in circostanze eccezionali, una rigida applicazione del
diritto si riveli contraria all'interesse pubblico o pregiudichi eccessivamente
gli interessi del privato senza che l'interesse pubblico o di terzi lo
giustifichino (RDAT 1993 I no. 82; Rhinow/Krähenmann, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband N. 37 B I)
La straordinarietà della deroga prevista dall'art. 75 cpv. 5
LRPT, ben giustifica la severità con la quale le autorità amministrative
esaminano se siano adempiute o meno le condizioni imposte dalla legge per il
rilascio di un'autorizzazione di frazionamento.
Come giustamente osserva la Sezione dell'agricoltura, una
prassi troppo permissiva rischierebbe di vanificare i grossi sforzi finanziari
intrapresi in questi anni dall'ente pubblico per finalmente arrivare, mediante
la ricomposizione particellare, ad ottenere una migliore e più razionale
organizzazione e utilizzazione del suolo agricolo.
Il ricorso andrebbe respinto anche nella misura in cui l'insorgente
giustifica le proprie domande di giudizio, affermando che in un recente
passato, in casi analoghi, il Consiglio di Stato ha concesso l'autorizzazione
di frazionamento.
Dall'art. 4 Costituzione federale non può essere desunto,
tranne in casi del tutto particolari, alcun diritto ad ottenere una parità di
trattamento nell'illegalità (J.P. Müller, Die Grundrechte der schweizerischen
Bundesverfassung, II ed., pagg. 223 e 224).
Pertanto, il semplice fatto che nei due casi citati dal
ricorrente, noti a questo Tribunale, il Consiglio di Stato abbia verosimilmente
emanato delle decisioni in contrasto con la LRPT, non basta ancora a
giustificare l'accoglimento del gravame da lui interposto.
Per
questi motivi,
visti
gli art. 75 cpv. 1 e 2, 111, 113 LRPT; 58 cpv. 2, 60 LDFR; 3 Decreto esecutivo
di applicazione alla legge federale sul diritto fondiario rurale; 18, 60 LPAmm,
dichiara e pronuncia:
-
Il ricorso è irricevibile.
-
Non si prelevano né tasse,
né spese.
-
Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente Il
segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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