AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.1996.104
Data decisione, Autorità: 09.05.1997, TRAM
Incarto n. 52.96.00104
Lugano 9 maggio 1997
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Matteo Cassina, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 3 maggio 1996 di
__________ rappr. da: avv. __________
contro
la decisione 17 aprile 1996 (no. 1805) del Consiglio di Stato mediante la quale è stato respinto il gravame interposto dagli insorgenti avverso la risoluzione 5 marzo 1996 con cui il municipio di __________ ha ordinato loro il risanamento dell'impianto di riscaldamento a combustione di cui è dotato lo stabile sito al mappale no. __________ RFD di __________;
viste le risposte:
9 maggio 1996 del municipio di __________;
13 maggio 1996 del Dipartimento del territorio, Sezione della protezione dell'aria e dell'acqua;
15 maggio 1996 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. I ricorrenti __________ e __________ sono comproprietari della part. no. __________ RFD di , sulla quale sorge un edificio (denominato "") dotato di un impianto di combustione ad olio extra leggero, che si compone di un bruciatore installato nel 1984 e di una caldaia da 148 kW installata nel 1967.
Il 26 gennaio 1996 è stato eseguito un esame del predetto impianto di combustione, in occasione del quale il controllore ufficiale ha, tra le altre cose, rilevato delle emissioni di diossido d'azoto (NO2) nella misura di 181-182 mg/mc.
Nella medesima occasione sono pure state rilevate delle perdite energetiche dell'impianto.
B. Fondandosi su questi dati, il municipio di __________, con decisione 6 marzo 1996, ha ordinato agli insorgenti il risanamento entro il 31 dicembre 1998 dell'impianto di combustione di cui è dotato lo stabile di loro proprietà, affinché le emissioni di diossido di azoto siano ricondotte a valori pari o inferiori ai 120 mg/mc.
L'ordine è stato impartito sotto comminatoria della multa, ritenuto che in caso di disattenzione del termine fissato il municipio farà eseguire il risanamento da terzi a spese degli obbligati.
C. Con ricorso 11 marzo 1996 __________ e __________ hanno impugnato la predetta decisione municipale davanti al Consiglio di Stato, chiedendo una proroga del termine loro assegnato per l'esecuzione dei lavori di risanamento dell'impianto di combustione.
In quella sede gli insorgenti hanno rilevato come l'unico parametro non rispettato dall'impianto sia quello relativo al diossido d'azoto, le cui emissioni sarebbero di poco superiori al 50 % del limite fissato dall'Ordinanza federale sull'inquinamento atmosferico (OLA già OIAt).
Hanno quindi concluso che in simili circostanze non si giustifica la fissazione di un termine di risanamento così breve, visto tra l'altro che in casi ben più gravi sono stati concessi termini assai più lunghi.
D. Con decisione 17 aprile 1996 il Consiglio di Stato ha respinto il gravame.
Il Governo, appurato come effettivamente l'impianto di combustione in oggetto violi i parametri stabiliti dalla legge per quanto concerne le emissioni di diossido di carbonio, ha ritenuto che il termine di risanamento impartito dal municipio sia del tutto conforme a quanto previsto dalle disposizioni cantonali in materia e in particolare sia rispettoso delle direttive che il Dipartimento del territorio ha emanato in questo settore.
L'Esecutivo cantonale ha quindi respinto la censura secondo la quale il provvedimento impugnato sarebbe tale da ingenerare una disparità di trattamento a sfavore degli insorgenti, non avendo saputo quest'ultimi minimamente sostanziare questa loro argomentazione. A tale proposito il Consiglio di Stato ha comunque ricordato come di principio non possa essere garantita la parità di trattamento nell'illegalità.
E. Contro il predetto giudizio i ricorrenti sono insorti davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendo, in via principale, l'annullamento dell'ordine impartito loro dal municipio, in via subordinata, il prolungamento del termine di risanamento a 10 anni e, in via ancora più subordinata, che il suddetto termine sia fissato tra i 5 e i 10 anni.
Sostengono che, negando loro la facoltà di replicare alle allegazioni di causa presentate dal municipio e dal Dipartimento del territorio, il Consiglio di Stato ha violato il loro diritto di essere sentiti e di esprimersi su questioni che non erano mai state sollevate in precedenza.
Affermano che l'ordine di risanamento difetta della necessaria base legale specialmente per quanto concerne i termini di esecuzione dello stesso: sostengono infatti che il decreto esecutivo concernente il controllo degli impianti a combustione del 14 giugno 1994 (DECIC) non poggia su di una sufficiente norma delegativa di diritto federale.
Aggiungono che, anche qualora si volesse ammettere il contrario, le disposizioni cantonali in materia contrastano con lo spirito della norma delegante nella misura in cui obbligano il risanamento entro due anni di tutti gli impianti a combustione installati prima del 1975, indipendentemente dalla misura con cui queste non rispettano i limiti di emissione e indipendentemente dalle limitazioni preventive.
Asseriscono da ultimo che nel caso concreto l'impianto di "__________" supera unicamente del 50 % il limite imposto, ragione per la quale il sorpasso non può essere considerato come eccessivo ai sensi dell'OLA e quindi non si giustifica di fissare un termine di risanamento inferiore a 10 anni.
F. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
Dal canto suo il municipio di __________, richiamando le proprie precedenti osservazioni, si rimette al prudente giudizio di questo Tribunale.
Neppure il Dipartimento del territorio, Sezione della protezione dell'aria e dell'acqua, chiede la reiezione del gravame: adduce tuttavia alcune osservazioni di cui si dirà, se necessario, in seguito.
Considerato, in diritto
La legittimazione attiva dei ricorrenti è pacifica (art. 43 PAmm).
Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza procedere all'assunzione delle prove notificate dall'insorgente (sopralluogo e perizia) che non appaiono invero idonee a procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio (art. 18 PAmm).
I ricorrenti lamentano in particolare di non avere potuto prendere posizione sulle direttive emanate dal Dipartimento dell'ambiente in materia di impianti di riscaldamenti; direttive a cui è stato fatto riferimento per la prima volta negli allegati responsivi presentati davanti al Consiglio di Stato dal municipio e dallo stesso Dipartimento.
2.2. Il diritto di essere sentito comprende la prerogativa per il cittadino di potersi esprimere davanti ad un'autorità, prima che quest'ultima prenda una decisione che lo concerne da vicino. Ciò comporta la facoltà di prendere posizione anticipatamente tanto sui fatti quanto sull'applicazione del diritto (J.P. Müller, Die Grundrechte del schweizerischen Bundesverfassung, pag. 273).
La questione a sapere se nel caso concreto il Consiglio di Stato, negando la facoltà di replicare, abbia violato il diritto di essere sentito dei ricorrenti può restare in questa sede aperta. Infatti, quand'anche dovesse sussistere, il vizio ravvisato dai ricorrenti è da ritenersi comunque sanato, avendo quest'ultimi avuto ampia facoltà di esporre con il gravame in esame le loro tesi in merito a quegli aspetti della fattispecie che essendo stati sollevati dalle autorità solo dopo l'inoltro del ricorso al Consiglio di Stato, non avevano potuto fare l'oggetto di critica davanti all'istanza inferiore. Dottrina e giurisprudenza considerano in effetti sanata la violazione del diritto di essere udito commessa in primo grado quando gli insorgenti - come nel caso concreto - hanno avuto la possibilità di liberamente esprimersi davanti ad un'autorità cantonale di ricorso il cui potere d'esame è almeno pari a quello dell'istanza inferiore (DTF 118 Ib 120 seg. consid. 4b e rinvii; RDAT 1982 N. 30 pag. 68, consid. 2b; STA inedita 5 aprile 1994 in re Werner, consid. 2.2. e riferimenti ivi menzionati).
La censura va dunque respinta.
Essi devono essere equipaggiati e esercitati in modo da rispettare le limitazioni d'emissione fissate nell'allegato 3 OLA (art. 3 cpv. 2 lett. b), 7 OLA). L'autorità è inoltre tenuta a limitare preventivamente, nella maggior misura possibile dal punto di vista tecnico e dell'esercizio e sopportabile dal profilo economico, le emissioni per le quali la OLA non fissa un valore limite o lo dichiara inapplicabile (art. 4 cpv. 1, 7 OLA).
L'autorità provvede affinché gli impianti stazionari esistenti che non soddisfano le esigenze della OLA e dei suoi allegati siano risanati. Essa emana dunque le decisioni necessarie e fissa i termini di risanamento (art. 16 LPAmb; 8 cpv. 1 e 2 OLA). La OLA stabilisce nel caso di impianti singoli un periodo "normale" di risanamento di 5 anni (art. 10 cpv. 1 OLA), lasciando poi alle autorità preposte alla messa in esecuzione di questi provvedimenti la facoltà di imporre nelle loro decisioni termini più brevi o più lunghi (da 30 giorni a 10 anni) a seconda delle circostanze concrete del caso, tenendo comunque conto dei criteri che il diritto federale fissa all'art. 10 cpv. 2 e 3 OLA.
Regole particolari valgono qualora l'inquinamento atmosferico sia causato non da un singolo impianto, bensì da più impianti stazionari. In questi casi, se la limitazione preventiva delle emissioni risulta non essere sufficiente a impedire o ad eliminare le immissioni eccessive, l'autorità è tenuta ad adottare ulteriori provvedimenti, come in particolare la riduzione dei termini di risanamento previsti dall'art. 10 OLA e la fissazione di limitazioni completive o più severe delle emissioni (art. 9 cpv. 4, 10 cpv. 4, 32 OLA). In questi casi il diritto federale, pur fissando alcuni criteri generali, lascia comunque alle autorità esecutive un ampio margine di manovra sia per quanto concerne la fissazione dei termini di risanamento di impianti non conformi, sia per quanto riguarda l'introduzione di limiti di emissione più severi o completivi.
L'esecuzione di questi provvedimenti spetta di principio ai Cantoni (art. 36 LPAmb e 35 OLA), i quali per quanto riguarda il risanamento di impianti non conformi, sono competenti a rilasciare prescrizioni esecutive (art. 37 LPAmb). Il Cantone Ticino ha fatto uso di tale facoltà emanando il Decreto legislativo di applicazione alla LPAmb del 16 dicembre 1991 (DLALPAmb), il quale designa agli articoli da 2 a 5 le autorità competenti a porre in esecuzione a livello cantonale la LPAmb e le rispettive ordinanze. Per ciò che concerne il campo specifico degli impianti di combustione, il Consiglio di Stato, fondandosi sull'art. 2 cifra 5 DLALPAmb, ha emanato un decreto esecutivo concernente il controllo degli impianti di combustione del 14 giugno 1994 (DECIC).
Risulta pertanto dagli studi eseguiti dalle autorità cantonali circa la qualità dell'aria che i valori d'immissione previsti dal diritto federale sono tutt'oggi abbondantemente superati (specialmente per ciò che riguarda gli ossidi d'azoto) malgrado che l'OLA contenga una gran numero di limitazioni delle emissioni immediatamente applicabili, che la medesima ordinanza prescriva severe esigenze tecniche riguardo alla costruzione, all'equipaggiamento e all'esercizio degli impianti stazionari e che a più livelli siano state adottate misure atte a contenere le emissioni di sostanze nocive nell'aria, consistenti per l'appunto nell'uso di combustibili meno inquinanti, nel contenimento del consumo degli stessi, nell'adozione di misure di risanamento di impianti esistenti, nell'obbligo di equipaggiare con il catalizzatore i veicoli immatricolati in Svizzera, nel controllo periodico delle emissioni di gas di scarico dei veicoli, nel promovimento di trasporti non motorizzati, nello sviluppo della rete di servizi pubblici, ecc... (cfr. Progetto di piano di risanamento dell'aria, maggio 1990, pag. 70 e segg.).
L'attuale situazione dell'aria fa dunque sì che siano dati in Ticino i presupposti previsti dall'art. 32 cpv. 1 OLA, affinché le autorità possano intervenire nel campo specifico dell'inquinamento da diossido di azoto con ulteriori provvedimenti quali segnatamente la riduzione dei termini di risanamento degli impianti esistenti (tra cui per l'appunto gli impianti a combustione), nonché la fissazione di limitazioni più severe delle emissioni. La limitazione preventiva delle emissioni di diossido di azoto non è infatti stata sino ad ora sufficiente ad impedire che in importanti regioni del Cantone vengano ancora registrate immissioni eccessive di tale sostanza.
Fondandosi su quanto previsto dall'art. 31 OLA, il Consiglio di Stato ha dunque varato nel marzo 1991 un Piano di risanamento dell'aria che contempla una serie di provvedimenti volti ad ulteriormente contenere le immissioni nell'aria di sostanze inquinanti.
Per quanto concerne gli impianti a combustione alla scheda C2 del predetto piano il Governo ticinese ha deciso di fissare limiti d'emissione di ossidi di azoto più severi per gli impianti di combustione con potenza compresa tra i 70 kW e 5 MW, i quali in base all'allegato 3 OLA soggiacciono all'obbligo periodico di controllo. L'Esecutivo cantonale ha dunque lasciato al Dipartimento del territorio il compito di fissare tramite direttive i valori di emissione per tutti quegli impianti per i quali l'OLA non prevede alcuna regolamentazione in proposito e di stabilire in base all'art. 32 cpv. 1 lett. a) OLA dei termini di risanamento specifici per tutti gli impianti sottoposti all'obbligo di controllo, siano essi stati installati prima o dopo il 1. gennaio 1993 (art 2 cpv. 2 lett. d), 5 DECIC).
Gli art. 31 e 32 OLA poggiano sull'art. 16 LPAmb, il quale al cpv. 2 prevede per l'appunto che in materia di risanamenti il Consiglio federale è competente ad emanare prescrizioni circa gli impianti, l'estensione dei provvedimenti da adottare, i termini e la procedura. Si tratta a non averne dubbio di una valida disposizione delegativa contenuta in una legge in senso formale sottoposta a referendum che circoscrive in modo sufficientemente preciso le questioni la cui regolamentazione compete all'esecutivo federale. Visto il carattere fortemente tecnico della materia delegata, è del tutto lecito che la disposizione delegativa in questione si astenga dal fissare i parametri entro i quali il Consiglio federale è tenuto a muoversi nell'adempiere al proprio mandato legislativo, lasciando in tal modo a quest'ultimo un ampio margine di manovra per operare le sue scelte.
Analogo discorso va fatto per il DECIC e per le direttive emanate dal Dipartimento in materia di controllo e risanamento degli impianti a combustione che formalmente discendono dagli art. 2 cifra 2 e 3 DLALPAmb, i quali a loro volta costituiscono delle valide norme delegative in senso formale, sufficientemente circoscritte e precise per ciò che riguarda la materia il cui disciplinamento spetta per volontà del Gran Consiglio all'amministrazione cantonale.
Contrariamente a quanto sostengono gli insorgenti l'art. 32 OLA non costituisce dunque affatto la norma delegativa su cui si basa il DECIC: tale disposizione non soggiace pertanto ai requisiti di forma e di contenuto appena menzionati. L'art. 32 OLA prevede unicamente una riserva a favore dei cantoni affinché quest'ultimi, a cui spetta l'esecuzione dell'ordinanza (art. 35 OLA), in determinate situazioni e a determinate condizioni possano adottare delle misure più restrittive rispetto a quelle previste dall'OLA stessa.
Le censure sollevate dai ricorrenti in merito alla presunta carenza di base legale del provvedimento impugnato quanto ai termini di risanamento in esso contenuti sono pertanto infondate e come tali devono essere dunque respinte.
6.1. L'art. 32 OLA non specifica la misura entro la quale possono essere ridotti i tempi del risanamento. Sulla base della predetta norma, l'autorità decidente beneficia dunque di un ampio potere discrezionale in questo ambito. Ciò non significa comunque ancora che quest'ultima possa decidere a suo piacimento. Il potere discrezionale deve infatti essere esercitato in modo conforme al senso e allo scopo della norma applicata ed esige da chi ne fa uso una prudente valutazione di tutte le circostanze e di tutti gli interessi implicati. A tale proposito sono determinanti i principi della parità di trattamento, della proporzionalità, della legalità, dell'interesse pubblico, della sicurezza del diritto e della buona fede (cfr. A. Scolari, Diritto amministrativo parte generale, n.ri 87-88 e riferimenti).
Proprio per garantire il rispetto di questi principi, le autorità cantonali hanno emanato delle direttive in materia di risanamento degli impianti di combustione a gas e ad olio extra leggero che prevedono diversi termini d'intervento a seconda della potenza dell'impianto, della sua data d'installazione e del genere di disfunzione accertato.
Tali direttive sono dunque destinate principalmente all'amministrazione affinché quest'ultima tratti in modo uniforme le varie situazioni di risanamento che le si presentano; esse non hanno dunque un vero e proprio carattere di legge, né di forza obbligatoria. Il giudice non è tuttavia abilitato nell'interpretazione della legge o nell'esercizio del suo potere d'apprezzamento ad ignorarle o a fraintenderle. Egli vi si scosta solo nella misura in cui esse fissano termini di risanamento non conformi alle disposizioni e ai principi legali applicabili.
6.2. Come accennato in narrativa, risulta dagli atti che, in base alle misurazioni eseguite in occasione del controllo del 26 gennaio 1996, dall'impianto di combustione in oggetto fuoriesce nell'atmosfera un quantitativo di diossido d'azoto misurato in 181-182 mg/mc. Ora, trattandosi di un impianto da 148 kW, vale il limite di 120 mg/mc fissato dal Dipartimento sulla base degli art. 31 e 32 OLA.; limite che, pur considerato il tenore di azoto contenuto nell'olio combustibile e il margine di tolleranza della misurazione, è nel caso concreto chiaramente superato.
Tenendo conto di ciò e del fatto che l'impianto è dotato di una caldaia che risale addirittura al 1967, il municipio di __________ ha fissato il termine di risanamento per il 31 dicembre 1998, pari in pratica a 2 anni e 10 mesi dall'emanazione della decisione di risanamento impugnata. Il termine in questione risulta del tutto conforme al diritto federale e alle direttive emanate del Dipartimento che prevedono tempi di ripristino piuttosto brevi, ma di almeno due anni dalla crescita in giudicato dell'ordine d'intervento, per gli impianti installati prima del 1975 che non rispettano i limiti d'emissione di NO2 fissati nelle direttive dipartimentali e nell'allegato 3 dell'OLA.
Il termine impartito dal municipio di __________, appare inoltre del tutto adeguato e proporzionato alle circostanze. Si tratta infatti di intervenire su di un impianto ormai vetusto, il cui costo è stato con ogni verosimiglianza da tempo ammortizzato, ragione per la quale si giustifica l'assegnazione di un termine di risanamento di durata non eccessivamente lunga.
Il periodo a disposizione degli insorgenti per apportare le dovute modifiche all'impianto di combustione della "__________" risulta comunque sufficiente per consentire a quest'ultimi la tempestiva esecuzione dei lavori di risanamento. Ciò vale a più forte ragione se si tiene conto del fatto che la procedura ricorsuale da loro avviata ha avuto quale conseguenza anche quella di procrastinare la scadenza del termine per l'esecuzione dei lavori, visto che, come si accennava sopra, attenendosi alle direttive del Dipartimento del territorio, le autorità comunali possono pretendere che il risanamento sia completato solo dopo due anni dalla crescita in giudicato dell'ordine da loro impartito.
La tassa di giustizia e le spese seguono la soccombenza (art. 28 PAmm)
Per questi motivi,
visti gli art. 7 cpv. 7, 16, 37 LPAmb; 3 cpv. 2 lett. b), 4 cpv. 1, 7, 8 cpv. 1 e 2, 9 cpv. 4, 10, 31, 32, 35, gli allegati 3 e 7 OLA; 2, 3, 4, 5, 6 cpv. 3 DLALPAmb; 2, 5 DECIC, 3, 18, 28, 43, 60, 61 PAmm; il Piano di risanamento dell'aria del marzo 1991; le direttive emanate dal Dipartimento del territorio in materia di limiti d'emissione per gli impianti a combustione alimentati con olio extra leggero e in materia di risanamento dei medesimi;
dichiara e pronuncia:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia e le spese di complessivi fr. 1'000.-- sono a carico dei ricorrenti in solido.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 11.06.2026
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