AIUTO
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Numero d'incarto:
52.1996.125
Data decisione, Autorità:
24.06.1997, TRAM
Incarto n.
52.96.00125
Lugano
24 giugno 1997
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso 30 maggio 1996 del
contro
la
decisione 15 maggio 1996 (no. 2439) del Consiglio di Stato, che accoglie
l'impugnativa presentata da __________ e __________ avverso la risoluzione 20
marzo 1996 con la quale il municipio di __________ ha negato loro
un'autorizzazione in deroga per mantenere la destinazione residenziale
secondaria del loro appartamento PPP no. __________ in caso di vendita;
viste le risposte:
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto, in
fatto
A. Nel 1980 __________ e
__________ hanno acquistato un appartamento di 77 mq sito nel Condominio
__________ di __________ II (PPP no. __________; zona residenziale di interesse
comunale).
L'appartamento è sempre stato utilizzato dai proprietari,
domiciliati a __________ (__________), quale residenza secondaria.
B. In data 29 febbraio 1988 il
Consiglio comunale di __________ ha adottato una nuova norma pianificatoria
(art. 24 bis NAPR) che nei vecchi nuclei e nella nuova zona residenziale di
interesse comunale impone di adibire tutti gli edifici all'abitazione primaria,
mentre nelle zone R2 consente di destinare alla residenza secondaria solo una
determinata percentuale di SUL (20% nella zona R2a, 30% nella zona R2b).
Questa disposizione, volta ad incrementare gli insediamenti residenziali
primari, è stata approvata dal Consiglio di Stato il 6 settembre 1988.
C. L'11 marzo 1996 __________ e
__________ hanno chiesto al Municipio di __________ di accordare loro una
deroga per vendere l'appartamento come residenza secondaria.
Con risoluzione 20 marzo 1996 l'esecutivo comunale ha
respinto l'istanza, rilevando che l'oggetto si prestava ad essere utilizzato
come abitazione primaria e che in passato identico trattamento era stato
riservato al proprietario di un appartamento posto nello stesso stabile.
D. Con giudizio 12 aprile 1994
il Consiglio di Stato ha annullato la suddetta decisione, accogliendo
l'impugnativa contro di essa interposta dagli istanti in deroga.
In sostanza, l'autorità di ricorso di prime cure ha ripreso
integralmente la costante giurisprudenza prolata sull'argomento da questo
Tribunale per ammettere l'incostituzionalità dell'art. 24 bis NAPR di
__________ laddove impone di trasformare in abitazione primaria le residenze
secondarie preesistenti alla sua entrata in vigore in caso di alienazione.
E. Avverso la predetta
pronunzia governativa il comune di __________ insorge innanzi al Tribunale cantonale
amministrativo chiedendone l'annullamento.
Illustrati i seri motivi d'ordine sociale-finanziario che
l'hanno indotto ad inserire nella NAPR una disposizione volta a limitare
drasticamente gli insediamenti secondari, il ricorrente annota innanzi tutto
che negli ultimi anni il numero delle abitazioni primarie è considerevolmente
aumentato a scapito delle residenze secondarie e questo proprio grazie ai
cambiamenti di proprietà intervenuti a far tempo dall'entrata in vigore
dell'art. 24 bis NAPR; in effetti, se nel 1987 solo il 40% degli alloggi era
utilizzato come residenza primaria, nel 1996 la percentuale è salita al 60%. A
mente del comune, la norma destinata a ridurre il numero delle abitazioni
secondarie è insomma giustificata da un interesse pubblico preminente,
individuabile soprattutto nella necessità di garantire ai cittadini una sana ed
equilibrata gestione finanziaria dell'ente pubblico.
Quanto all'assunto governativo secondo cui l'art. 24 bis NAPR
risulterebbe lesivo del principio della parità di trattamento in caso di sua
applicazione alle vendite di residenze secondarie, l'insorgente si chiede come
dovrà comportarsi nei confronti di coloro che in passato sono stati astretti ad
alienare la loro proprietà come abitazione primaria, atteso che se avessero
potuto mantenere la destinazione originaria avrebbero ricavato un maggior utile
dall'operazione.
Il comune pone infine in discussione il ruolo del Consiglio
di Stato quale autorità di approvazione in materia pianificatoria e ipotizza
una violazione della sua autonomia comunale nella misura in cui gli si
impedisce di adottare delle misure a salvaguardia dei suoi interessi e viene
messa a repentaglio la sua sopravvivenza intesa come possibilità di
autogestirsi finanziariamente.
F. All'accoglimento del ricorso
si oppone il Consiglio di Stato, che postula la conferma del giudizio impugnato
senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono __________ e __________,
invocando in pratica la conferma della giurisprudenza risalente di questo
Tribunale.
Considerato, in
diritto
- La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo a statuire in merito all'impugnativa si fonda
sull'art. 208 LOC. Nella misura in cui il Municipio di __________ ha rifiutato
ai qui resistenti il rilascio di un'autorizzazione in deroga per mantenere la
destinazione della loro proprietà in caso di vendita, il ricorso è ammissibile
anche in forza dell'art. 21 LE.
La legittimazione dell'insorgente è palese (art. 43 PAmm e 21
cpv. 2 LE).
Il gravame, tempestivo e correttamente formulato, è pertanto
ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza
istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
- Con una decisione di
principio resa nel 1993 (RDAT II-1993 N. 31) il Tribunale cantonale amministrativo
ha inaugurato una giurisprudenza - in seguito sempre riconfermata (cfr. STA 27
settembre 1993 in re Zollinger; STA 3 gennaio 1994 in re Reich e in re
Wiggenhauser) - ai sensi della quale le norme di PR che impongono ai vecchi
proprietari di residenze secondarie di convertirle in abitazioni primarie in
caso di vendita a terzi limitano indebitamente la garanzia delle situazioni
acquisite (Besitzstandsgarantie) discendente dagli art. 22 ter Cost. e 70 cpv.
1 LALPT.
Nel giudizio impugnato il Consiglio di Stato ha applicato
alla lettera quella giurisprudenza, riprendendo integralmente le motivazioni
delle citate sentenze. Accertata la fonte dei considerandi governativi, questo
Tribunale si esimerà evidentemente dal riproporre le medesime disquisizioni,
limitandosi ad esaminare le censure sollevate dal ricorrente.
- L'insorgente sostiene in
pratica che nel caso del comune di __________ l'obbligo di adattare le
residenze secondarie al nuovo diritto in caso di alienazione è giustificato da
un interesse pubblico prevalente su quello dei proprietari al mantenimento
della destinazione che essi hanno liberamente prescelto al momento
dell'acquisto in base al precedente ordinamento pianificatorio. La necessità di
introdurre norme sottese a ridurre le residenze secondarie - argomenta il
ricorrente - è scaturita da una situazione socio-finanziaria divenuta
insostenibile verso la metà degli anni 80: a quei tempi il comune si è trovato
confrontato con una percentuale altissima di abitazioni secondarie (oltre il
60%) e con una crescita demografica inferiore alle previsioni, cosicché i
domiciliati hanno dovuto sobbarcarsi un aumento del moltiplicatore d'imposta
per far fronte ad un debito per investimenti in opere pubbliche contemplate dal
PR che aveva sfondato il tetto dei 10'000.- fr. pro capite. Con l'entrata in
vigore dell'art. 24 bis NAPR è iniziato l'auspicato processo di riequilibrio,
concretizzatosi - in mancanza di un numero consistente di nuove costruzioni -
grazie soprattutto alle riconversioni imposte in caso di vendita di immobili
utilizzati come residenze secondarie.
Le regolamentazioni volte a limitare le residenze secondarie
sono di principio sorrette da un sufficiente interesse pubblico. Lo ha ammesso
anche il Tribunale federale, annotando che le prescrizioni di politica degli
insediamenti sono compatibili con la garanzia della proprietà tutelata
dall'art. 22 ter Cost. se si muovono nell'ambito degli obiettivi perseguiti
dall'art. 23 quater Cost. (DTF 112 Ia 66 consid. 3b), che pone un ordinato
insediamento del paese tra gli scopi principali della pianificazione, in
consonanza con gli art. 1 cpv. 2 lett. b) e c) e 3 cpv. 3 LPT. Norme, quest'ultime,
che impongono di creare e mantenere insediamenti accoglienti, promuovere la
vita sociale, economica e culturale nelle singole parti del territorio, nonché
favorire un'adeguata decentralizzazione dell'urbanizzazione (DTF 117 Ia 143
consid. 2b).
L'art. 24 bis NAPR di __________ risponde a queste esigenze
di natura pianificatoria. La prescrizione è sorretta da un interesse pubblico
indiscutibile laddove mira a contenere lo spreco di terreno edificabile,
l'esplosione delle quotazioni del mercato immobiliare e l'esodo della
popolazione. Il perseguimento di tali scopi legittima i vincoli di destinazione
adottati dal comune, ma non giustifica necessariamente l'applicazione del
citato disposto (anche) alle alienazioni di abitazioni secondarie preesistenti
alla sua entrata in vigore. Per ammettere la disattenzione della tutela delle situazioni
acquisite indotta dall'obbligo di adattare le residenze secondarie al nuovo
diritto in caso di vendita a terzi occorre un interesse pubblico
particolarmente qualificato e preminente. Il comune lo ravvisa nell'esigenza di
risolvere le gravi difficoltà d'ordine economico e fiscale manifestatesi a metà
degli anni 80. Sennonché intendimenti di mera natura fiscale non sono mai stati
riconosciuti di interesse pubblico (DTF 111 Ia 98; 110 Ia 72; 106 Ia 96; 102 Ia
114); fosse stato emanato per soddisfare esclusivamente esigenze di questo
genere, l'art. 24 bis NAPR risulterebbe incostituzionale nel suo complesso.
D'altra parte, le cifre e le argomentazioni esposte nel gravame lasciano
supporre che i problemi finanziari accusati dall'insorgente sono invero
riconducibili non tanto alla proliferazione delle residenze secondarie, quanto
piuttosto all'ampiezza dell'errore che ha contraddistinto le previsioni
formulate dai pianificatori circa la crescita demografica futura nel comune;
errore che si è ripercosso prima sulla valutazione del fabbisogno in infrastrutture
pubbliche, poi sul relativo piano degli investimenti e per finire sulle spese
effettivamente affrontate a tale titolo. Quand'anche fosse stato cagionato
dall'eccessiva ed imprevedibile presenza di residenze secondarie, l'aumento
degli oneri finanziari-amministrativi poteva essere controllato con
un'intelligente imposizione fiscale dei loro proprietari, saldando in questo
modo il debito derivante dall'allestimento infrastrutturale e attenuando l'aggravio
posto a carico della popolazione indigena. Altri comuni hanno agito in questo
senso (cfr. Cattaneo, Il fenomeno delle residenze secondarie, p. 28 ss.).
Ad ogni buon conto, il quesito a sapere se __________ può
vantare un interesse pubblico specialmente ragguardevole e tale da giustificare
un'eccezione alla garanzia costituzionale delle situazioni acquisite può
restare insoluto, poiché come si dimostrerà in appresso il controverso obbligo
di adattare le residenze secondarie al nuovo diritto in caso di vendita si
avvera comunque inammissibile siccome lesivo del principio dell'adeguatezza e
della parità di trattamento.
- Ai sensi dell'art. 24 bis
cifra 1 NAPR di __________, un'abitazione è considerata primaria quando è atta
a tale scopo e quando l'utente ha il suo domicilio nel comune o vi risiede per
lunghi periodi. Questa definizione, corrispondente a quella coniata dalla
Sezione della pianificazione urbanistica del Dipartimento dell'ambiente (cfr.
Bollettino no. 5, Il vincolo di destinazione per residenze primarie, p. 12), si
fonda quindi su un criterio di natura oggettiva riferito in modo indeterminato
alle caratteristiche dell'alloggio e su due criteri di natura soggettiva
riferiti vuoi alla persona del suo utente, vuoi alle modalità d'impiego
dell'immobile: il domicilio, da un lato, o la lunga residenza, dall'altro.
Così come concepito, l'art. 24 bis cifra 1 NAPR di __________
mette al bando un certo tipo di utilizzazione dell'alloggio, indipendentemente
dai rapporti di proprietà sull'alloggio stesso. A giusto titolo, poiché
determinante ai fini di una corretta limitazione delle residenze secondarie non
è la situazione dei loro proprietari, ma quella dei loro utenti. In un simile
contesto, l'obbligo di adattare le residenze secondarie al nuovo diritto in
caso di vendita a terzi si traduce in un'improponibile equiparazione tra
alienazione e cambiamento di destinazione, con risultati inconciliabili con il
principio della parità di trattamento. In effetti, come già spiegato nella STA
29 aprile 1993 in re Cremer (RDAT II-1993 N. 31), facendo dipendere l'obbligo
di adattare le residenze secondarie al nuovo diritto dal cambiamento del
proprietario invece che dal cambiamento dell'utente, l'eccezione alla garanzia
delle situazioni acquisite contemplata dall'art. 24 bis cifra 3 NAPR torna di
fatto applicabile ai casi di alienazione di residenze secondarie date in
locazione a terzi, ma non ai casi di cambiamento del conduttore come la logica
e la stessa impostazione della norma imporrebbero. L'incongruenza e la
disparità di trattamento sta proprio qui. In base all'articolo in oggetto, il
proprietario di un alloggio di vacanza può cambiare liberamente inquilino a
dispetto dei vincoli sanciti dal nuovo diritto. L'acquirente di quello stesso
alloggio deve per contro adattarne le condizioni di utilizzazione e trasformarlo
in abitazione primaria, sfrattando il locatario o obbligandolo a domiciliarsi
nel comune. Queste conseguenze portano ad una discriminazione inaccettabile.
Approdando alla conclusione contraria si finirebbe per assimilare l'alienazione
al cambiamento di destinazione, facendo astrazione dalla situazione personale
dell'utente. In fin dei conti, si tutelerebbe un regime estraneo alla
pianificazione del territorio e per certi versi assimilabile alla legislazione
federale sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero (cfr. Knapp, La
limitation des résidences secondaires, in Rep. 1985 p. 10-11; contra:
__________, Possibili regolamentazioni delle residenze secondarie in base al
diritto della pianificazione del territorio, in RDAT 1986 p. 227).
D'altra parte, la garanzia delle situazioni acquisite difende
proprio l'uso a residenza secondaria che un determinato alloggio aveva prima
dell'entrata in vigore dell'art. 24 bis NAPR. Il cambiamento di proprietà non
incide sulla pregressa destinazione dell'immobile costituzionalmente protetta.
A ben guardare, non vi sono pertanto motivi intrinseci né alla natura del
negozio né alla normativa stessa perché con l'alienazione la salvaguardia delle
situazioni acquisite debba cadere (RDAT II-1995 N. 31).
- L'insorgente sembra temere
la reazione di coloro ai quali ha sin qui rifiutato il permesso di alienare la
loro proprietà come residenza secondaria.
La preoccupazione è infondata. Il cambiamento di prassi che
il ricorrente dovrà adottare a dipendenza della giurisprudenza più volte
richiamata nel presente giudizio non è suscettibile di compromettere la
validità delle decisioni che il municipio ha reso in passato applicando come
doveva l'art. 24 bis NAPR. Dal profilo morale, vale sostanzialmente lo stesso
discorso. Pur non essendo compito di questo Tribunale sindacare su questioni
simili, val comunque la pena di annotare che il municipio di __________ ha
certamente agito sempre in buona fede e con lodevoli intenti di tutela degli
interessi della collettività che è chiamato ad amministrare. La situazione venutasi
a creare non è d'altronde imputabile a sue negligenze di qualsivoglia natura,
ma è il risultato di una verifica di costituzionalità operata in sede giudiziale
sulle norme che impongono ai vecchi proprietari di trasformare la loro
residenza secondaria in abitazione primaria al momento della vendita.
- Il comune si chiede infine
come abbia fatto il Consiglio di Stato ad approvare delle norme
incostituzionali senza il nulla osta delle autorità superiori.
La risposta è semplice. Per approvare un PR comunale il Consiglio
di Stato non deve raccogliere il preavviso favorevole di un'autorità superiore.
La sua decisione può essere tuttavia attaccata mediante ricorso al Tribunale
della pianificazione del territorio (prima dell'ottobre 1992 le risoluzioni di
approvazione dei PR erano impugnabili davanti al Gran Consiglio) nei termini ed
alle condizioni indicate all'art. 38 LALPT. Se qualcuno avesse seguito questa
via, l'inapplicabilità dell'art. 24 bis NAPR di __________ alle alienazioni di
vecchie residenze secondarie avrebbe potuto essere accertata subito alla stessa
stregua della fattispecie di cui alla RDAT II-1995 N. 31.
Un cittadino avrebbe potuto d'altronde dedurre in giudizio
innanzi a questo Tribunale uno dei primi casi di applicazione concreta,
ottenendo così un esame della costituzionalità della norma come accaduto in re
Cremer (RDAT II-1993 N. 31).
Quanto alle censure di violazione dell'autonomia comunale sollevate
dall'insorgente in modo invero inutilmente polemico, basti annotare come al
comune non viene affatto negata la possibilità di autogestirsi finanziariamente
e di adottare delle misure per la salvaguardia dei suoi interessi. L'autonomia
comunale non è assoluta. Va esercitata in armonia con i principi di uno Stato
fondato sul diritto. Nell'ambito delle competenze loro attribuite dalla legge
gli enti locali possono pertanto emanare le norme che più ritengono opportune,
rispettando tuttavia il vigente ordinamento giuridico di rango superiore (cfr.
Scolari, Diritto amministrativo parte speciale, N. 866-869 e 1093 ss.; Kuttler,
Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung,
in Rep. 1991 p. 45 ss.; STF 31 gennaio 1997 in re comune di __________).
- Sulla scorta di quanto
precede, il gravame va respinto con la conseguente conferma della decisione
governativa impugnata.
Il comune di __________ viene esonerato dal pagamento di una
tassa di giudizio, ma non dalla corresponsione di congrue ripetibili alla
controparte (RDAT I-1993 N. 19; art. 31 PAmm).
Per
questi motivi,
visti
gli art. 22 ter Cost; 208, 209 LOC; 21 LE; 38, 70 LALPT; 24 bis NAPR di
Vernate; 3, 18, 28, 31, 60 e 61 Pamm,
dichiara e pronuncia:
-
Il ricorso è respinto.
-
Non si preleva tassa di giustizia.
-
Il comune di __________
rifonderà ai resistenti fr. 600.- per titolo di ripetibili.
-
Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente Il
segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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