Disciplinary suspension annulled after employment endedGenerato dall'IA

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Anteprima di stampa

Numero d'incarto: 52.1997.3

Data decisione, Autorità: 15.03.1999, TRAM

Incarto n. 52.97.00003

Lugano 15 marzo 1999

In nome della Repubblica e Cantone del Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi

segretario:

Leopoldo Crivelli

statuendo sul ricorso 3 gennaio 1997 di

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patrocinato da: avv. __________

contro

la decisione 27 novembre 1996, no. 6180, del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dall’insorgente avverso la risoluzione 8 febbraio 1996 con cui il municipio di __________ l'ha sospeso per 15 giorni dall'impiego e dallo stipendio per motivi disciplinari;

viste le risposte:

• 14 gennaio 1997 del Consiglio di Stato;

• 20 gennaio 1997 del municipio di

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letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. Il ricorrente __________ ha iniziato a lavorare per il comune di __________ nel 1970 in qualità di segretario comunale.

A partire dal mese di dicembre del 1995 il ricorrente è rimasto assente dal lavoro per malattia. Il medico curante, dr. __________, specialista FMH in psichiatria e psicoterapia, l'ha dichiarato totalmente inabile al lavoro a tempo indeterminato a partire dall'11 dicembre di quell'anno. Questa situazione, perdurando nel tempo, ha per finire determinato lo scioglimento del rapporto d'impiego e l'assegnazione di una rendita d'invalidità a far tempo dal 1° dicembre 1996.

B. Il 30 gennaio 1996 il municipio di __________ ha richiamato il ricorrente all'ossequio delle norme di comportamento applicabili ai dipendenti assenti per malattia od infortunio; norme, che vietano l'abbandono del comune di domicilio e la frequentazione di locali o manifestazioni pubbliche.

Nonostante questo richiamo, il giorno seguente, verso le 1915 __________ è stato visto in un esercizio pubblico di __________. Venutone a conoscenza, il 1° febbraio 1996 il municipio di __________ gli ha chiesto di giustificarsi, prospettando l'adozione di provvedimenti nel caso in cui non avesse dato seguito alla richiesta. Nel termine assegnato il ricorrente ha comunicato all'autorità comunale che il suo medico curante si sarebbe messo in contatto con il medico di fiducia del comune "allo scopo di definire le modalità della terapia conformemente ai disposti del regolamento" organico dei dipendenti.

Preso atto delle giustificazioni addotte, con decisione dell'8 seguente, il municipio ha sospeso __________ dall'impiego e dallo stipendio per un periodo di 15 giorni, a titolo di sanzione disciplinare, per violazione del divieto di abbandonare il comune di domicilio e di frequentare esercizi pubblici sancito dagli art. 2 del regolamento organico dei dipendenti del comune (ROD) e 20 del regolamento dei dipendenti dello Stato (RDS; RL 2.5.4.1.1.), richiamato dal primo.

C. Con giudizio 27 novembre 1996 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo l'impugnativa contro di esso inoltrata da __________.

In sostanza, il Governo ha ritenuto che il ricorrente avesse effettivamente perfezionato l'infrazione rimproveratagli e che la sanzione inflittagli fosse adeguatamente commisurata alla gravità oggettiva della stessa, rispettivamente al grado di colpa del trasgressore.

D. Contro il predetto giudizio governativo il soccombente si è aggravato davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che venisse annullato assieme alla controversa sanzione disciplinare.

L’insorgente ha illustrato in primo luogo i gravi screzi sorti con il municipio in seguito al suo cambiamento di fede politica. Ha quindi rimproverato all'autorità comunale di aver adottato un atteggiamento persecutorio nei suoi confronti e di aver fondato il provvedimento disciplinare su considerazioni estranee al fatto contravvenzionale. Oltre che fondarsi su accertamenti carenti, in quanto privi di riscontri medici, la sanzione disciplinare impugnata sarebbe sproporzionata, per rapporto alla gravità oggettiva della trasgressione addebitatagli ed al suo effettivo grado di colpa.

E. All’accoglimento del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, che non ha formulato osservazioni. Ad identica conclusione è approdato il municipio di __________, contestando partitamente le tesi dell'insorgente con argomenti che verranno discussi più avanti.

Considerato, in diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall’art. 134 cpv. 5 LOC. La legittimazione attiva dell’insorgente è certa; il ricorso è dunque ricevibile in ordine.

Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza assumere ulteriori prove (art. 18 PAmm).

2. 2.1. La violazione dei doveri d'ufficio da parte dei dipendenti comunali, la trascuranza e la negligenza nell'adempimento delle mansioni loro assegnate sono punite dal municipio con l'ammonimento, la multa sino a fr. 500.-, il collocamento temporaneo in situazione provvisoria, il trasferimento ad altra funzione, la sospensione dall'impiego per un periodo massimo di tre mesi, oppure con il licenziamento (art. 134 cpv. 1 LOC).

Lo scopo precipuo delle sanzioni disciplinari è quello di ripristinare l'ordinato funzionamento dell'amministrazione e di ristabilire la fiducia in essa riposta dai cittadini (DTF 108 Ia 316; Rhinow Krähenmann, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, Erg. Bd. N. 54 B I seg.).

La sanzione deve comunque essere commisurata alla gravità oggettiva dell'infrazione e tenere debitamente conto del grado di colpa del trasgressore, dei motivi che l'hanno indotto a violare i suoi doveri di servizio, della condotta precedente, come pure dell'estensione e dell'importanza degli interessi di servizio lesi o compromessi; deve insomma rispettare il principio di adeguatezza e di proporzionalità (cfr. art. 33 LOrd; STA 20.1.97 in re Z.; Imboden Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V ed. N. 54 B I seg;).

2.2. L'adozione di provvedimenti disciplinari a carico di un dipendente deve essere preceduta da un'inchiesta: nessuna sanzione può essere inflitta senza preventivo accertamento dei fatti e delle circostanze che la giustificano (cfr. art. 36 cpv. 1 LOrd). Considerata la natura relativamente indeterminata di certi doveri di servizio, la definizione precisa del fatto contravvenzionale ritenuto a carico del dipendente assume particolare rilevanza.

Nell’ambito delle inchieste disciplinari l'autorità non può limitarsi ad accertare gli aspetti materiali dell'infrazione, ma deve andare oltre, acclarando anche tutti i fattori che incidono sulla commisurazione della pena; particolare attenzione va dedicata all'accertamento dei motivi che hanno indotto il dipendente a violare i suoi doveri di servizio.

Al dipendente deve essere data conoscenza dell'accusa mossagli. Raccolte le informazioni preliminari, l'autorità titolare dello ius puniendi deve informarlo dell'apertura di un procedimento disciplinare nei suoi confronti, precisando gli addebiti e dandogli la possibilità di giustificarsi. L'informazione deve essere sufficientemente precisa; non deve soltanto rendere nota al dipendente l'apertura del procedimento disciplinare, ma deve specificare le accuse che gli vengono rivolte, in modo da permettergli di esercitare compiutamente i suoi diritti di difesa. Assunte le prove, l'autorità deve infine informare il prevenuto sui risultati dell'inchiesta ed offrirgli ancora la possibilità di formulare le proprie conclusioni (cfr. art. 52 PAmm e 36 cpv. 2 LOrd).

2.3. L’adozione di sanzioni disciplinari si giustifica comunque soltanto nella misura in cui perdura il rapporto d’impiego; cessato quest’ultimo, la sanzione perde infatti il suo scopo, a meno che il procedimento disciplinare persegua altre finalità oltre a quelle di richiamare all’ordine il dipendente (RDAT 1979 N. 15; Imboden Rhinow, op. cit.., N. 54 B IV d; Rhinow Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Erg. Bd., ibidem);

3. Giusta l’art. 20 cpv. 1 lett. b RDS, richiamato dall'art. 2 ROD nella versione vigente all’epoca dei fatti in esame, in caso di malattia od infortunio il dipendente non può lasciare il comune di domicilio o di degenza né frequentare locali o manifestazioni pubbliche. Analoghe disposizioni erano previste dall'art. 11 cpv. 6 RDS 1959, in vigore al momento dell'adozione del ROD.

Il divieto in esame è essenzialmente volto a tutelare il prestigio dell'amministrazione agli occhi dell'opinione pubblica; in sostanza, mira ad evitare che i dipendenti inabili al lavoro per malattia od infortunio suscitino nel cittadino interrogativi o pregiudizi sulla capacità dell'ente pubblico di gestire il proprio personale.

Il divieto non è comunque assoluto; l'art. 20 cpv. 3 RDS abilita in effetti il medico cantonale ed i medici di fiducia dello Stato a concedere autorizzazioni in deroga. Siffatte autorizzazioni vengono in pratica regolarmente rilasciate nel caso di affezioni di natura psichica (depressioni, esaurimenti nervosi ecc.), nelle quali le limitazioni poste alla libertà di movimento ed alla vita di relazione del dipendente possono influire negativamente sul decorso della malattia, pregiudicando le prospettive di guarigione.

4. 4.1. Nel caso in esame, il municipio di __________ ha sospeso il ricorrente dall'impiego e dallo stipendio per la durata di 15 giorni, rimproverandogli di aver violato il divieto di lasciare il comune di domicilio e di frequentare esercizi pubblici sancito dall'art. 20 cpv. 1 lett. b RDS, cui rinvia l'art. 2 ROD.

La sanzione disciplinare in esame andrebbe di per sé annullata per sopraggiunta estinzione dell’azione disciplinare perché il rapporto d’impiego che legava il ricorrente al comune di __________ è cessato da tempo.

Ai fini del giudizio su tasse di giustizia e ripetibili occorre nondimeno verificare se il ricorso in esame avesse fondamento.

4.2. In quest’ottica, giova anzitutto rilevare che l'autorità comunale non ha mai formalmente aperto un procedimento disciplinare a carico del ricorrente. Il municipio si è limitato a chiedergli di giustificare la sua presenza in un esercizio pubblico di __________ la sera del 31 gennaio 1996, prospettandogli l'adozione di provvedimenti nel caso in cui non avesse dato seguito alla richiesta entro il termine assegnatogli; ingiunzione, questa, che poteva anche essere intesa come una semplice comminatoria dell'apertura di un procedimento disciplinare.

Il municipio non ha nemmeno esperito una vera e propria inchiesta. Preso atto delle generiche giustificazioni addotte dal ricorrente, ha adottato la censurata sanzione disciplinare senza ulteriori formalità. In particolare, non ha atteso che il medico curante si mettesse in contatto con il medico di fiducia del comune per verificare se l'insorgente potesse beneficiare di un'autorizzazione in deroga al divieto di lasciare il comune e di frequentare esercizi pubblici.

Dal profilo oggettivo, l'infrazione poteva di per sé anche sussistere. Non si può invero negare che recandosi in un ristorante di __________ senza essere in possesso di un'autorizzazione che lo abilitasse a lasciare il comune ed a frequentare esercizi pubblici in deroga al divieto sancito dalle norme di cui si è detto sopra, il ricorrente avesse perfezionato gli elementi oggettivi della trasgressione rimproveratagli.

4.3. Punendo l'insorgente senza attendere il preannunciato intervento del medico curante e senza nemmeno interpellare il medico di fiducia del comune, il municipio ha tuttavia omesso di chiarire un aspetto significativo ai fini della valutazione della gravità oggettiva dell'infrazione e del grado di colpa del trasgressore.

Non era invero del tutto priva di rilevanza la questione a sapere se lo stato di salute del dipendente ammalato avrebbe comunque giustificato o addirittura consigliato il rilascio dell'autorizzazione in deroga, che il ricorrente aveva omesso di procurarsi. Lo stato di salute di quest’ultimo, certificato dalla lettera 12 marzo 1996 inviata dal dr. __________ al medico di fiducia del comune, permetteva d’altro canto di ritenere che l'autorizzazione mancante non avrebbe potuto essergli negata (cfr. doc I : "nella particolare situazione del sig. __________ -malattia di lunga durata, caso annunciato all'AI- , per il miglioramento del suo stato di salute, sarebbe consigliabile il poter mantenere dei normali contatti sociali, cosa che presuppone anche la frequentazione, entro normali e ragionevoli limiti, di ritrovi pubblici e di manifestazioni a carattere sociale e culturale).

Tutto sommato ben si può di conseguenza ritenere che l'infrazione addebitata all'insorgente fosse di natura essenzialmente formale.

4.4. Stando così le cose, non v’è chi non veda come la sanzione disciplinare inflitta al ricorrente, oltre che scaturire da un procedimento viziato, fosse anche lesiva del principio di adeguatezza e di proporzionalità.

Pur tenendo conto dell'esplicito invito ad attenersi alle prescrizioni del ROD rivolto al ricorrente con scritto del giorno precedente, il municipio non poteva in effetti ignorare i venticinque anni di servizio prestati con apparente soddisfazione del datore di lavoro. Nella commisurazione della sanzione l’autorità comunale non poteva inoltre prescindere da qualsiasi riflessione sulle precarie condizioni di salute dell'insorgente, che non solo giustificavano, ma addirittura consigliavano la concessione dell'autorizzazione in deroga allo scopo di favorire il mantenimento di normali contatti sociali.

4.5. In tali circostanze si deve necessariamente concludere che qualora il rapporto d’impiego non fosse stato sciolto il procedimento ricorsuale si sarebbe concluso a favore del ricorrente.

5. Sulla scorta delle considerazioni che precedono il ricorso va pertanto accolto, annullando la decisione municipale impugnata e quella governativa che la conferma per sopraggiunta estinzione dell’azione disciplinare conseguente a cessazione del rapporto d’impiego.

Dato l’esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia.

Le ripetibili seguono invece la soccombenza.

Per questi motivi,

visti gli art. 134, 208 LOC; 20 RDS; 2 ROD di __________; 3, 18, 28, 31, 68 - 70 PAmm

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è evaso come ai considerandi.

§. Di conseguenza la decisione 8 febbraio 1996 del municipio di __________ e la decisione 27 novembre 1996 del Consiglio di Stato (n. 6180) sono annullate per sopraggiunta estinzione dell’azione disciplinare.

2. Non si prelevano nè spese, nè tassa di giustizia.

3. Il comune di __________ rifonderà al ricorrente fr. 800.- a titolo di ripetibili di entrambe le istanze.

4. Intimazione a:

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Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il segretario

Ultimo aggiornamento: 02.07.2026

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