AIUTO
RICERCA
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Numero d'incarto:
52.1999.276
Data decisione, Autorità:
20.02.2001, TRAM
Incarto n.
52.1999.00276
Lugano
20 febbraio
2001
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 18 ottobre 1999 del
__________,
patr. da: avv. __________,
Contro
la decisione 29 settembre 1999 (no. 4049) del
Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente
avverso la risoluzione 11 giugno 1999 con cui il municipio di __________ gli
ha negato la licenza edilizia per l'adattamento e l'ampliamento della strada
d'accesso all'alpe __________;
viste le risposte:
-
3 novembre 1999 del
__________ Sezione Svizzera italiana;
-
10 novembre 1999 del
Consiglio di Stato;
-
15 novembre 1999 della
Commissione federale per la protezione della natura e del paesaggio;
-
17 novembre 1999 del
Dipartimento del territorio, Servizi generali, UDC;
-
4 dicembre 1999 del
comune di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in
fatto
A. Il
patriziato di __________ è proprietario dell'alpe __________, posta sul
versante orientale del Pizzo __________ a quota 1830 m sopra il lago di
__________.
L'alpeggio, di recente ristrutturato con un
investimento di mezzo milione di franchi, viene caricato con un'ottantina di
capi di bestiame per circa 65 giorni all'anno ed ospita tra l'altro un caseificio
nel quale si produce l'omonimo, rinomato formaggio. È raggiungibile mediante un
sentiero pedonale realizzato nel 1965 che si diparte dalla strada carrozzabile
della società __________, vicino alla diga del __________ in località Cassa, e
si snoda poi per circa 2.5 km lungo il pendio S-E del Pizzo __________ toccando
una trentina di proprietà diverse.
B. L'alpe
__________ ed il suo sentiero di accesso appartengono alle "zone naturali
protette" del PD (scheda di coordinamento 1.2.6, ZNP della __________).
Sono per contro esclusi dalla zona edificabile del PR di __________, che il
Consiglio di Stato ha approvato il 19 aprile 2000 facendo nondimeno presente al
comune che avrebbe dovuto inglobare nel piano del paesaggio il territorio
montano e con esso i principali valori naturalistici che lo contraddistinguono
(cfr. ris. CdS no. 1676 del 19.4.2000, p. 8 e 22). Le proprietà si trovano
inoltre in un comprensorio, quello della __________, censito dal 1996 quale
oggetto no. 1913 nell'inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti
naturali d'importanza nazionale (IFP). La regione è peraltro compresa nell'elenco
delle bandite federali di caccia dal 1946 (vedi appendice 1 OBAF) ed è
annoverata tra le zone di interesse naturalistico e paesaggistico dal
Regolamento (cantonale) sulla protezione della flora e della fauna. Gran parte
del pendio toccato dal sentiero è d'altronde inclusa come oggetto parziale no.
1669/107.162 nel progetto di inventario dei prati e pascoli secchi della
Svizzera.
La via esistente che porta all'alpe non è
riportata in alcuna rappresentazione grafica del PR di __________. E' riprodotta
invece nella carta dei sentieri Val Blenio 1:50000 (1983) della C. N.
Vontobel-Druck e soggiace quindi alla legge federale sui percorsi pedonali e i
sentieri (cfr. art. 2 DE 15 gennaio 1992 che istituisce misure di applicazione
alla LPS; RL 7.2.1.3.), atteso che il piano della rete dei sentieri escursionistici
previsto dall'art. 7 LCPS non è ancora stato allestito.
C. Nell'aprile
del 1997 il patriziato ha chiesto al municipio di __________ il permesso di
sistemare il sentiero di accesso all'alpe __________, trasformandolo in una
pista carrozzabile con una spesa di ca. 560'000.- fr. Il progetto prevedeva in
particolare di allargare a 3 ml tutto il tracciato esistente, di regolarizzarne
il fondo e di posare una barriera o un cancello a valle, in modo da ottenere
una strada che potesse essere percorsa con mezzi agricoli e fuoristrada dai
soli addetti all'alpeggio (alpigiani, casaro, veterinario).
Mediante opposizione 16 maggio 1997 il
__________ Sezione della Svizzera italiana ha avversato la domanda, contestando
la legittimità degli interventi dal profilo ambientale e paesaggistico. Anche
il Dipartimento del territorio si è opposto al rilascio del permesso, facendo
propri i preavvisi negativi formulati dall'Ufficio protezione natura e dall'Ufficio
caccia e pesca.
Dopo alcune riunioni ed un sopralluogo
esperiti con le autorità cantonali e gli enti interessati, nel luglio 1997 il
patriziato ha inoltrato una variante proponendo alcune modiche tecniche ed un
tracciato diverso nella sua parte conclusiva. Il progetto è stato quindi
sottoposto alla Commissione federale per la protezione della natura e del
paesaggio (CFNP), che il 28 aprile 1999 ha rassegnato una perizia concludente
per la reiezione della domanda di costruzione siccome incompatibile con l'art.
6 LPN e suscettibile di arrecare un grave danno all'oggetto IFP. Preso atto di
questo avviso, il 19 maggio 1999 il Dipartimento del territorio ha ribadito la
propria opposizione e l'11 giugno seguente il municipio di __________ ha negato
la chiesta licenza edilizia.
D. Con
giudizio 29 settembre 1999 il Consiglio di Stato ha confermato il diniego del
permesso, respingendo l'impugnativa contro di esso inoltrata dal patriziato.
Richiamato l'art. 24 LPT, l'autorità di
ricorso di prime cure ha ritenuto in sostanza che pur adempiendo il requisito
dell'ubicazione vincolata l'intervento prospettato non poteva essere ammesso
poiché in contrasto con interessi pubblici prevalenti legati essenzialmente
alla conservazione della natura e del paesaggio.
E. Avverso la
predetta pronunzia governativa il patriziato è insorto innanzi al Tribunale
cantonale amministrativo, postulando che venga annullata unitamente alla
decisione di diniego della licenza edilizia resa dal municipio di __________.
Rievocati i fatti salienti, il ricorrente ha
censurato innanzi tutto il Consiglio di Stato per non avergli dato modo di
pronunciarsi sulle risultanze dei rilievi eseguiti dalla Confederazione sul
pendio di "Piüra" e per essersi rifiutato di commissionare una
perizia geologica, come da richieste in tal senso formulate il 4 agosto 1999
una volta ricevute le osservazioni al gravame della Sezione dei beni
monumentali e ambientali.
Dopo aver chiesto l'assunzione in questa
sede dei predetti mezzi di prova e di un parere dell'Ufficio caccia e pesca,
nel merito l'insorgente ha riproposto le argomentazioni già addotte in prima
istanza di ricorso, contestando in specie la sussistenza di interessi
preponderanti giusta l'art. 24 cpv. 1 lett. b LPT tali da giustificare il diniego
del permesso. Tenuto conto della descrizione di dettaglio della zona consegnata
nel foglio 1913 dell'IFP, l'opera progettata non sarebbe per nulla
incompatibile con le esigenze di protezione della natura e del paesaggio
sancite da quel documento. Né risulterebbe in contrasto con le norme che mirano
alla salvaguardia della fauna e della flora mediante la conservazione dei loro
biotopi.
In tema di ponderazione degli interessi in
gioco, il patriziato ha peraltro sottolineato come la sistemazione della pista
sia necessaria per garantire nel tempo lo sfruttamento dell'alpe, altrimenti
destinato all'abbandono.
Per finire il ricorrente ha ricordato alcune
peculiarità del progetto trascurate dal Consiglio di Stato: il fatto che la
strada - dotata di una barriera a valle e percorribile solo da veicoli agricoli
- verrebbe utilizzata esclusivamente dal personale dell'alpe e dal veterinario
durante il periodo di alpeggiamento, che con la sua realizzazione si risparmierebbero
ogni anno una ventina di viaggi in elicottero a tutto beneficio del carico
ambientale e che si potrebbe allungare di una ventina di giorni lo sfruttamento
dell'alpe, rendendolo più razionale.
F. All'accoglimento
del gravame si sono opposti il Consiglio di Stato e il dipartimento del
territorio, che hanno sollecitato la conferma della decisione impugnata senza
formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione sono pervenuti il
__________ e, implicitamente, la __________, i quali hanno avversato le tesi
del ricorrente con argomenti che saranno ripresi - per quanto necessario - in
appresso.
Il municipio di __________ ha invece
comunicato di condividere l'impugnativa e di aver negato il permesso unicamente
in funzione dell'opposizione sollevata dall'autorità cantonale.
G. In fase
istruttoria questo Tribunale ha acquisito agli atti la risoluzione di approvazione
del PR di __________, le relative norme di attuazione, il foglio originale no.
1913 dell'IFP, la descrizione d'inventario della bandita federale 24 e le
schede dell'oggetto no. 1669/107.162 del progetto d'inventario dei prati e
pascoli secchi della Svizzera. Come anticipato in narrativa (sub B in fine), ha
inoltre accertato che l'attuale sentiero di accesso all'alpe __________ non è
riportato in alcuna rappresentazione grafica del PR di __________, ma è
riprodotto nella carta dei sentieri Val Blenio 1:50000 (1983) della C. N.
Vontobel-Druck e quindi soggiace alla legge federale sui percorsi pedonali e i
sentieri in virtù dell'art. 2 del DE 15 gennaio 1992 che istituisce misure di
applicazione alla LPS.
Delle risultanze istruttorie, così come
delle osservazioni presentate in merito dal ricorrente si dirà più in dettaglio
- ove occorresse - nei considerandi che seguono.
Considerato, in
diritto
- La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dell'insorgente
già istante in licenza e la tempestività dell'impugnativa sono incontestabilmente
date dagli art. 21 LE, nonché 43 e 46 PAmm.
Il ricorso è pertanto ricevibile in ordine e
per i motivi che saranno meglio precisati in seguito può essere deciso sulla
scorta degli atti integrati dalle risultanze degli accertamenti operati in
questa sede, senza procedere all'assunzione delle prove (richiamo di documenti
dalla Confederazione, esperimento di una perizia geologica, richiesta di un
parere all'Ufficio caccia e pesca) notificate dal ricorrente siccome insuscettibili
di procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti
per il giudizio (art. 18 cpv. 1 PAmm).
- Il
ricorrente si duole di una violazione del diritto di essere sentito, ravvisata
nel fatto che il Consiglio di Stato ha omesso di trasmettergli le risultanze
dei rilievi eseguiti dalla Confederazione sul pendio di "__________"
e di assumere una perizia geologica, come richiesto il 4 agosto 1999 al termine
dello scambio di allegati, una volta ricevute le osservazioni all'impugnativa
redatte dalla Sezione dei beni monumentali e ambientali (Ufficio protezione
natura).
I rimproveri del patriziato vanno esaminati
prioritariamente, poiché il diritto di essere sentito costituisce una garanzia
di natura formale la cui disattenzione comporta l'annullamento della decisione
impugnata indipendentemente dalle possibilità di successo del ricorso nel
merito (DTF 120 Ib 379 consid. 3b).
2.1. La natura ed i limiti del diritto di
essere sentito sono determinati innanzi tutto dalla normativa procedurale
cantonale. Se questa risulta insufficiente, valgono le garanzie minime dedotte
dagli art. 29 Cost. e 6 CEDU (DTF 125 I 257 consid. 3a, 119 Ia 136 consid. 2c),
norme che assicurano all'interessato il diritto di esprimersi su tutti i punti
essenziali di un procedimento prima che sia emanata una decisione e che gli
garantiscono anche il diritto di partecipare all'assunzione delle prove, di
conoscere i risultati delle stesse, di determinarsi a riguardo e di avanzare offerte
di prova rilevanti (DTF 126 I 15 consid. 2aa, 124 I 49 consid. 3a, 122 I 109
consid. 2a, 120 Ib 379 consid. 3b).
La procedura amministrativa cantonale è
retta dal principio inquisitorio, che impone all'autorità di accertare
d'ufficio gli elementi suscettibili di determinare la decisione ed assumere di
sua iniziativa le prove necessarie confrontando accuratamente i contrapposti
interessi, senza essere peraltro vincolata dalle domande delle parti (art. 18
cpv. 1 PAmm). In quest'ambito, all'autorità spetta la facoltà di procedere al cosiddetto
apprezzamento anticipato delle prove, rinunciando a quelle offerte dalle parti
la cui assunzione non condurrebbe verosimilmente ad alcun nuovo chiarimento rilevante
per il giudizio (DTF 126 II 71 consid. 4b/aa, 122 II 464 consid. 4a, 120 Ib 224
consid. 2b; Rep. 1980 p. 7; Borghi, GAT, N. 364). In base alla valutazione
anticipata delle prove esibite l'autorità amministrativa può quindi rifiutarsi
di assumere quelle considerate ininfluenti, ma deve darne ragione nel proprio
giudizio (DTF 112 Ia 107 consid. 2b; RDAT II-1994 N. 50, 1990 N. 43).
D'altro canto, la PAmm consacra
esplicitamente il diritto delle parti di consultare gli atti (cfr. art. 20). In
virtù di quest'ultima prerogativa, l'insorgente riceve le osservazioni al
ricorso delle controparti e degli enti interessati al procedimento. Se le
risposte contengono elementi nuovi e rilevanti che possono influire sul
giudizio dell'autorità chiamata a statuire, può determinarsi a riguardo
chiedendo di essere ammesso a replicare (cfr. art. 49 cpv. 3 PAmm; Borghi/Corti,
op. cit., N. 5 ad art. 20 PAmm).
2.2. Nell'evenienza concreta, il 26 luglio
1999 l'Ufficio protezione natura ha presentato le proprie osservazioni al
ricorso che il patriziato aveva inoltrato al Consiglio di Stato il 25 giugno
precedente. In questo scritto il citato ufficio ha ribadito tra l'altro che la
strada invadeva biotipi degni di protezione ai sensi dell'art. 18 LPN, segnalando
pure che nel 1999 la Confederazione aveva svolto alcune indagini botaniche sul
pendio di Piüra e probabilmente avrebbe incluso la zona nel futuro inventario nazionale
dei prati e pascoli svizzeri. L'insorgente ha sollecitato la produzione dei
risultati di queste ricerche per poterli commentare, mentre in sentenza il
Governo ha ritenuto che la loro assunzione non avrebbe portato "…
elementi di rilievo nell'impianto fattuale, già definito dalla parti con
sufficiente chiarezza per quanto necessita alla resa del presente giudizio".
Pur essendo assai scarna, siffatta
motivazione basta a giustificare la mancata assunzione della prova richiesta,
atteso che i numerosi documenti acquisiti all'incarto consentono effettivamente
di farsi un'idea più che precisa circa i contenuti naturalistici e paesaggistici
della regione in discussione. A dispetto di quanto sembra sostenere il
ricorrente, la conoscenza del contenuto degli accertamenti botanici operati
dalla Confederazione per scopi del tutto estranei al procedimento in essere non
era affatto necessaria ai fini del giudizio. Prova ne sia che nella decisione impugnata
il Governo si è limitato ad accennare in via del tutto abbondanziale all'"interesse
dimostrato dalla Confederazione per i pendii di Piüra in ordine all'inventario
in via di allestimento dei prati e pascoli svizzeri" e nulla più. Né
l'insorgente può seriamente affermare che la mancata acquisizione di quei
documenti possa aver pregiudicato i suoi diritti di difesa. Se riteneva veramente
che le indicazioni raccolte dalle autorità federali sulla ricchezza botanica
del Pizzo Pianca erano indispensabili per difendere la propria causa, il
patriziato avrebbe potuto richiedere direttamente all'UFAFP di poterle
consultare e al Consiglio di Stato di essere ammesso a replicare. In fase istruttoria
questo Tribunale ha comunque acquisito agli atti e messo a disposizione del
ricorrente le schede concernenti l'oggetto no. 1669/107.162 del progetto d'inventario
dei prati e pascoli secchi della Svizzera, le quali contengono con evidenza il
sunto dei rilievi federali eseguiti a suo tempo. Su questo specifico punto
l'eventuale disattenzione del diritto di essere sentito lamentata
dall'insorgente è stata quindi sanata grazie alla presente procedura ricorsuale
(Knapp, Précis de droit administratif, N. 665; Grisel, Traité de droit administratif,
p. 379; DTF 114 Ia 18 e 314, 110 Ia 82, 107 Ia 244, 105 Ib 174, 104 Ia 214 e Ib
418).
Lo stesso dicasi, mutatis mutandis, della
perizia geologica, la cui assunzione non sarebbe servita ad acclarare
circostanze cruciali ai fini della decisione. Anche su questo punto non si può
d'altronde fare a meno di rilevare che se l'insorgente reputava essenziale
l'allestimento di un referto peritale di natura geologica avrebbe potuto
benissimo commissionarne uno ad uno specialista di sua fiducia e produrlo pendente
causa.
Ne consegue che in casu non si concretizza
alcuna lesione del diritto di essere sentito o dei diritti di difesa del
patriziato tale da giustificare l'annullamento in ordine della querelata
pronunzia. La domanda di assumere i predetti mezzi di prova in questa sede
viene peraltro respinta per le ragioni dianzi illustrate. Quella volta ad
ottenere una presa di posizione da parte dell'Ufficio caccia e pesca viene
invece disattesa siccome oggettivamente irrilevante nel contesto di merito
della presente decisione. L'ufficio in questione si è già pronunciato sul
progetto del patriziato (cfr. opposizione 28 maggio 1997 del Dipartimento del
territorio) e l'esatta localizzazione della zona di protezione degli stambecchi
non ha influsso sull'esito finale del contenzioso, determinato da ben altri
elementi.
- 3.1.
Giusta l'art. 75 Cost., la Confederazione stabilisce i principi della
pianificazione territoriale. Questa spetta ai cantoni ed è volta ad
un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e a un ordinato
insediamento del territorio mediante l'allestimento di piani direttori e piani
di utilizzazione. Siffatti strumenti di pianificazione, unitamente alle
procedure di rilascio dei permessi di costruzione, devono essere strettamente
correlati e formare un tutt'uno armonioso nel quale ogni elemento adempie una
funzione specifica. I piani di utilizzazione hanno carattere vincolante (art.
14 ss. LPT) e vanno elaborati nell'ambito di un processo che garantisca
protezione giuridica (art. 33 ss. LPT) e partecipazione della popolazione (art.
4 LPT), soppesando accuratamente gli interessi in gioco (art. 1 cpv. 1 seconda
frase e 2 cpv. 1 LPT) e rispettando le indicazioni contenute nei piani
direttori (art. 6 ss. e 26 cpv. 2 LPT). La procedura di rilascio di un permesso
di costruzione serve a verificare se edifici e impianti sono conformi alla
funzione prevista per la zona d'utilizzazione (art. 22 LPT); deve assicurare il
rispetto del piano, ma non può sostituirsi ad esso creando delle misure di
pianificazione indipendenti che possano sfuggire alla protezione giuridica ed
alla partecipazione della popolazione sancite dalla LPT. Anche le
autorizzazioni eccezionali ex art. 24 LPT devono rispettare il principio della
pianificazione preventiva. Segnatamente quando concernono edifici ed impianti
che per la loro natura necessitano di un'adeguata pianificazione al fine di
valutarne l'ammissibilità dal profilo dell'incidenza territoriale ed
ambientale. Per sapere se un determinato impianto è talmente importante da non
poter essere autorizzato senza l'adozione o la modifica di un piano
d'utilizzazione (art. 2 LPT), occorre prendere in considerazione gli scopi e i
principi che informano l'attività pianificatoria (art. 1 e 3 LPT), il piano direttore
cantonale (art. 6 ss. LPT) e l'impatto del progetto alla luce delle garanzie
procedurali sancite dagli art. 4 e 33 LPT (cfr., in tema, Schürmann/Hänni,
Planungs-, Bau- und besonderes Unweltschutz, p. 86 ss.; Haller/Karlen,
Raumplanungs-, Bau- und Umweltschutz, N. 674 e giurisprudenza ivi citata, in
particolare DTF 124 II 252 consid. 3 e rinvii).
3.2. In concreto, non v'è dubbio che la
costruzione della strada d'accesso all'Alpe __________ provocherebbe
ripercussioni tutt'altro che indifferenti sull'ambiente ed il territorio
toccato dal suo tracciato. E questo non tanto per la natura e l'importanza
della nuova carrozzabile (lunga comunque 2.5 km), quanto per l'estrema
delicatezza del comprensorio che l'accoglierebbe, censito nell'IFP, annoverato
tra le bandite federali di caccia e classificato come zona di interesse dalla
legislazione sulla protezione della flora e della fauna. Sotto questo profilo,
si potrebbe invero pretendere che la sua ammissibilità sia oggetto di un esame
approfondito esperibile unicamente nell'ambito di un adeguato processo
pianificatorio ai sensi della LPT (sul medesimo argomento vedi pure LGVE 1995
II N. 1). Tanto più che l'attuale pista, appartenente alla rete provvisoria dei
sentieri escursionistici del cantone e soggetta alla LPS, non è riportata in
alcuna rappresentazione grafica del PR di __________.
Per il progettato collegamento viario manca
insomma una qualsivoglia pianificazione che abbia valutato tutti i suoi aspetti
rilevanti nell'ottica della sistemazione del territorio e della protezione
dell'ambiente. Processo, questo, che meglio di qualsiasi altro garantisce il
coordinamento nell'applicazione delle diverse prescrizioni di diritto cantonale
e federale decisive ai fini dell'eventuale autorizzazione dell'impianto (DTF
119 Ib 178, 118 Ib 333, 117 Ib 48).
- Quand'anche
si volesse ammettere che la realizzazione della strada non necessita di una
pianificazione preventiva ma deve semplicemente sottostare alla procedura di
rilascio di un'autorizzazione eccezionale ex art. 24 LPT, il ricorrente non ne
trarrebbe alcun giovamento.
4.1. Il progetto dedotto in licenza non
rientra di certo nei limiti di una trasformazione parziale. Si configura per
contro alla stregua di una nuova costruzione fuori della zona edificabile la
cui ammissibilità va esaminata alla luce dell'art. 24 cpv. 1 LPT (DTF 123 II
256 consid. 4; RVJ 2000 p. 7).
Giusta l'art. 24 cpv. 1 LPT, fuori delle
zone edificabili possono essere eccezionalmente rilasciate autorizzazioni per
la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti non
conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione soltanto se la
loro destinazione esige un'ubicazione fuori della zona edificabile (lett. a) e
non vi si oppongono interessi preponderanti (lett. b). I due requisiti devono essere
adempiuti cumulativamente (DTF 123 II 256 consid. 5, 119 Ib 442 consid. 4a, 118
Ib 17 consid. 2b; Schürmann/Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht,
p. 171).
Il requisito dell'ubicazione vincolata ha
carattere oggettivo e alla realizzazione di tale presupposto devono essere
poste esigenze severe (v. Scolari, op. cit., N. 909 e rinvii). Occorre infatti
che sia necessario costruire l'edificio o l'impianto fuori della zona edificabile
per motivi tecnici, d'esercizio o di conformazione del terreno (DTF 119 Ib 442
consid. 4a). Il vincolo può anche essere negativo, imposto dall'esclusione di ogni
altra ubicazione in zona edificabile (DTF 115 Ib 295 consid. 3a e c, 114 Ib 180
consid. 3ca).
L'adempimento del secondo requisito di cui
all'art. 24 cpv. 1 lett. b LPT presuppone l'assenza di interessi preponderanti
che si oppongano all'autorizzazione sollecitata. Il criterio che presiede alla
valutazione degli opposti interessi in gioco ruota attorno alle finalità ed ai
principi della pianificazione del territorio giusta gli art. 1 e 3 LPT (DTF 117
Ib 28 consid. 3, 114 Ib 268 consid. 3b); in particolare, quelli miranti a proteggere
le basi naturali della vita, ad integrare nel paesaggi gli impianti ed a conservare
i siti naturali (art. 1 cpv. 2 lett. a, 3 cpv. 2 lett. b/d LPT).
4.2. L'iscrizione di un oggetto di
importanza nazionale in un inventario federale, recita l'art. 6 cpv. 1 LPN,
significa che esso merita specialmente di essere conservato intatto ma, in ogni
caso, di essere salvaguardato il più possibile. Il principio secondo il quale
un oggetto deve essere conservato intatto nelle condizioni stabilite nell'inventario
non soffre deroghe nell'adempimento dei compiti della Confederazione, quali la
concessione di permessi eccezionali ex art. 24 LPT (Zufferey, Commentaire LPN,
- 13, 16 e 34 ad art. 2; Leimbacher, Bundesinventare, Schriftenfolge 71 VPL,
- 67-68), sempreché non s'opponga un interesse equivalente o maggiore,
parimenti di importanza nazionale.
La locuzione "conservare intatto"
significa che la protezione deve essere curata in tutta la sua ampiezza e che
ogni possibile minaccia deve essere prevenuta. L'iscrizione di un oggetto
nell'IFP non implica che il suo stato non possa più essere cambiato in alcun
modo, ma impone che non venga deteriorato dal profilo generale della protezione
della natura e del paesaggio. Un lieve svantaggio che potesse derivare da una
modificazione dovrebbe essere compensato da un vantaggio almeno equivalente (FF
1965 III p. 91, Leimbacher, Kommentar NHG, N. 5 ss. ad art. 6). In altre
parole, l'iscrizione non comporta un divieto assoluto di modificare l'oggetto
interessato; quest'ultimo, considerato globalmente, non deve essere però
menomato negli aspetti caratteristici che l'avvalorano come bene naturale e
nazionale.
Per determinare come va conservato intatto
un oggetto IFP, occorre riferirsi alla descrizione del contenuto della
protezione. L'eventuale carattere pregiudizievole degli interventi prospettati
va valutato alla luce delle differenti finalità di protezione desumibili dalle
descrizioni di dettaglio dei singoli oggetti inventariati (DTF 123 II 256 consid.
6, 115 Ib 472 consid. 2 e/dd). Dal profilo della concretizzazione degli
obbiettivi di protezione, un ruolo importante lo svolge la CFNP tramite la
perizia di cui all'art. 7 LPN (Leimbacher, Kommentar NHG, N. 16 ad art. 5),
atto obbligatorio allorquando un bene di importanza nazionale è esposto a pericolo
nell'adempimento di un compito della Confederazione (art. 7 cpv. 2 LPN). Le
perizie della CFNP hanno un peso rilevante e possono essere disattese solo per
motivi plausibili, segnatamente se presentano errori evidenti, lacune o
contraddizioni. Caso contrario le conclusioni ivi contenute sono vincolanti
anche per le autorità che godono di libero potere di apprezzamento (Leimbacher,
Kommentar NHG, N. 18 ad art. 7; DTF 125 II 591 consid. 7a, 119 Ib 254 consid.
8a; in tema cfr. pure URP 1999 p. 794).
4.3. In concreto, non v'è dubbio che il
requisito dell'ubicazione vincolata, di cui all'art. 24 cpv. 1 lett. a LPT,
risulta adempiuto. Resta unicamente da esaminare se al rilascio di un'eventuale
autorizzazione eccezionale non si oppongono interessi preponderanti.
4.3.1. Contrariamente a quanto sostiene il
patriziato, l'alpe __________ e tutto il tracciato del suo sentiero di accesso
si trovano in un comprensorio, quello della __________, censito quale oggetto
no. 1913 nell'IFP e così illustrato:
"Estesa e ampia vallata d'alta
montagna, non alterata dalla civiltà, raggiungibile da tutte le parti solo attraverso
pareti ripide rocciose o catene montuose. Massiccio del Gottardo con copertura
sedimentaria autoctona e scaglie parautoctone nel paesaggio alle Falde
penniniche, nella zona del passo con bizzarre formazioni di dolomia variegata.
Alta montagna con glacialismo esteso. Cascate particolarmente belle e piccoli
laghi di montagna. Flora montana con vestigia del periodo glaciale."
Sulla scorta di questa descrizione e di
tutta la documentazione a sua disposizione (compreso l'EIA allestito nel 1992
in vista dell'innalzamento della diga del Luzzone) la CFNP, chiamata obbligatoriamente
ad esprimere il suo preavviso giusta l'art. 7 LPN, previo esperimento di un
sopralluogo ha ritenuto che gli obbiettivi di protezione dell'oggetto 1913
fossero da individuare nella conservazione totale del paesaggio montano e
alpino, così come nel mantenimento integrale dei biotopi ivi presenti e della
loro fauna e flora caratteristiche, giungendo alla conclusione che la realizzazione
della strada carrozzabile avrebbe arrecato un grave danno al bene protetto e sarebbe
risultata incompatibile con l'art. 6 LPN. Siffatta valutazione espressa da un organo
specialistico deputato per legge alla stesura di perizie qualificate in materia
di protezione della natura e del paesaggio (cfr. art. 25 OPN) merita di essere
accreditata in quanto frutto di un esame completo e privo di incongruenze circa
l'impatto della prevista strada sulla delicata situazione locale. Questo
Tribunale reputa infatti che all'opposto del ricorrente (il quale ha intravisto
nella descrizione consegnata nell'IFP unicamente dettagli geografici del bene tutelato),
la CFNP abbia individuato correttamente i peculiari obbiettivi di protezione
derivanti dall'inserimento della zona della Greina nell'IFP, ponendo così le
giuste premesse allo svolgimento del compito peritale affidatole. Partendo dal
presupposto che la tutela di una regione di alta montagna "non alterata
dalla civiltà" avrebbe dovuto tradursi nella conservazione integrale del
suo paesaggio e dei suoi biotopi la CFNP non ha di certo stilato un rapporto fazioso.
Né è giunta ad un risultato insostenibile laddove ha proposto di negare la licenza
edilizia per la costruzione della strada siccome atta a danneggiare il bene inventoriato
in urto ai precetti racchiusi nell'art. 6 LPN. A quest'ultimo proposito, l'insorgente
sembra misconoscere l'importanza dell'intervento che intende eseguire, da un
lato, e l'estrema delicatezza del territorio incontaminato che verrebbe
toccato, dall'altro. In casu, non si tratta di installare dei proiettori in un
sito già edificato e ampiamente sfruttato a fini turistici come il Pilatus (DTF
123 II 256, citata a più riprese dal patriziato), ma di realizzare prima e
percorrere poi con veicoli a motore una strada lunga 2.5 km in un comprensorio
di alta montagna che si presenta pressoché vergine nei suoi contenuti
ambientali di alto pregio. Donde la necessità di mantenerlo intatto
nell'accezione letterale del termine (cfr. art. 6 LPN), proteggendolo dall'invasione
di un impianto del traffico e dagli inconvenienti procurati dal transito, ancorché
limitato, di veicoli a motore. Il ragionamento svolto dal ricorrente, secondo
cui la protezione sarebbe circoscritta a determinati particolarità
paesaggistiche localizzate all'interno dell'oggetto IFP no. 1913 (l'altipiano,
le cascate, ecc.) non può essere condiviso, poiché in realtà il comprensorio
tutelato va considerato nella sua globalità e non deve essere menomato negli
aspetti peculiari che ne fanno un bene d'importanza nazionale. D'altra parte,
la costa attraversata dal sentiero che conduce all'alpe Cavalasca presenta
valori naturalistici propri che vanno salvaguardati indipendentemente dalla sua
appartenenza all'oggetto IFP 1913. Trattasi infatti di un biotopo protetto
giusta gli art. 18 LPN, 14 e 20 ONP per il quale è stata allestita un'apposita
scheda (1669/107.162) nell'ambito dei lavori di preparazione dell'inventario
dei prati e pascoli secchi della Svizzera attestante - tra l'altro - la ricca
presenza di specie botaniche rare.
Dal profilo della LPN sussistono quindi
motivi fondati che si contrappongono alla costruzione della nuova via di
comunicazione.
4.3.2. Tutta la regione della __________ è
una bandita federale di caccia (vedi appendice 1 OBAF no. 24) ai sensi
dell'art. 11 LCP. L'istituzione di queste zone mira sia a proteggere la diversità
della specie mediante misure come la drastica limitazione della circolazione
stradale (cfr. art. 5 OBAF, lett. h in specie), sia a salvaguardare i biotipi
vietando gli sfruttamenti suscettibili di comprometterne l'esistenza (vedi art.
6 OBAF).
La bandita delle __________ è sottoposta a
protezione integrale ed è stata creata allo scopo di conservare la zona, ancora
selvaggia e oltremodo tranquilla, come habitat diversificato per mammiferi ed
uccelli, regolare la popolazione di stambecchi e tutelare l'effettivo
multiforme di tetraonidi (cfr. scheda d'inventario). La realizzazione della
strada carrozzabile rischierebbe di pregiudicare gli obbiettivi di protezione
dei biotopi e della fauna che hanno imposto l'inclusione della __________ nel
novero delle bandite federali (in tal senso si esprime pure la perizia
28.4.1999 della CFPN).
4.3.3. Il comprensorio in discussione
appartiene inoltre alle zone naturali protette del PD ed è annoverato tra le
zone di interesse naturalistico e paesaggistico dal Regolamento cantonale sulla
protezione della flora e della fauna, che in quei luoghi vieta la manomissione
di ogni specie vegetale (art. 3 cpv. 1 lett. c), così come la cattura o
l'uccisione di invertebrati (art. 6 cpv. 1), riservate le necessità agricole e
forestali.
Sulla stessa zona convergono quindi diversi
vincoli che pur avendo origini diverse si accomunano nella loro finalità: la
difesa - nell'ottica di un mantenimento per quanto possibile inalterato - di
una regione particolarmente preziosa dal punto di vista dei contenuti
naturalistici, paesaggistici e ambientali. Se ne deve dedurre, al pari del
Consiglio di Stato, che al rilascio della chiesta licenza edilizia si oppongono
interessi preponderanti ai sensi dell'art. 24 cpv. 1 lett. b LPT. Il fatto che
la strada - dotata di una barriera a valle e percorribile solo da veicoli
agricoli - verrebbe utilizzata esclusivamente dal personale dell'alpe e dal
veterinario durante il periodo di alpeggiamento non consente di pervenire a
diversa conclusione, trattandosi di condizioni che consentirebbero soltanto di
attenuare il danno creato dall'esercizio dell'impianto. Neppure l'argomento
riferito alla ventina di viaggi in elicottero che si risparmierebbero ogni anno
è degno di miglior considerazione, giacché questi veloci interventi aerei
provocano un aggravio ambientale che non trova confronto con la costruzione e
lo sfruttamento di un impianto del traffico inciso nel territorio. Quanto alla
possibilità di allungare di una ventina di giorni lo sfruttamento dell'alpe,
occorre sottolineare che gli interessi di mera natura economica del patriziato
non possono prevalere sulla necessità di mantenere intatto un paesaggio
d'importanza nazionale come quello della __________. Tanto più che l'alpeggio è
sempre stato utilizzato al meglio anche in assenza di un accesso carrozzabile e
che la mancata realizzazione di una simile infrastruttura non pare suscettibile
di pregiudicare la continuazione di tutte le attività esercitate in loco da
anni; lo dimostra il fatto stesso che la prossima stagione l'alpe verrà
regolarmente caricata dopo esser rimasta sfitta nel corso del 2000 per ragioni
non necessariamente riconducibili all'impossibilità di raggiungerla con veicoli
a motore.
- Ferme
queste premesse, il ricorso va respinto con la conseguente conferma della
decisione impugnata.
La tassa di giustizia segue la soccombenza
del ricorrente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 6 CEDU; 29, 75 Cost.; 1 ss., 6, 7, 18,
18b LPN; 25 OPN; 1, 2, 3, 4, 6, 14, 22, 24, 33 LPT; 11 LCP; 1 ss., 5, 6, OBAF;
7 LCPS; 2 DE 15.1.1992 che istituisce misure di applicazione alla LPS; 21 LE; 1
ss. Regolamento sulla protezione della flora e della fauna; 3, 18, 20, 28, 43,
49 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
-
Il ricorso è
respinto.
La tassa di giudizio di fr. 1'200.- è posta a carico del ricorrente.
- Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il
segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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