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Numero d'incarto:
52.1999.326
Data decisione, Autorità:
15.03.2000, TRAM
Incarto n.
52.1999.00326
Lugano
15 marzo 2000
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 2 dicembre 1999 di
Ospedale __________
tutti patr. da: avv. __________
contro
la decisione 10 novembre 1999 (n. 4672) del
Consiglio di Stato che ha respinto il ricorso 5 ottobre 1999 degli insorgenti
contro la deliberazione 20 ottobre 1999 con cui l'assemblea comunale di
__________ ha adottato la revisione del piano regolatore;
viste le risposte:
-
12 dicembre 1999 di
__________;
-
14 dicembre 1999 del
Consiglio di Stato;
-
20 dicembre 1999 del
municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in
fatto
A. L'assemblea
comunale di __________, riunita in seduta straordinaria il 20 settembre 1999,
ha adottato la revisione del piano regolatore (PR). La relativa deliberazione è
stata pubblicata aIl'albo comunale dal suo presidente il 22 settembre successivo.
B. Con ricorso
5 ottobre 1999 __________, __________, l'Ospedale __________ e __________ hanno
impugnato la menzionata deliberazione innanzi al Consiglio di Stato, al quale
hanno domandato di annullarla. Essi hanno denunciato, in generale, una carente
informazione da parte del messaggio municipale e, subordinatamente, del
rapporto della commissione della gestione. Essi si dolevano, in particolare,
che quegli atti non orientassero circa gli oneri d'espropriazione materiale
connessi con l'abbandono della strada di PR __________ e quelli derivanti per
il comune dalla diminuzione dell'area agricola a seguito dell'estensione della
zona edificabile. L'assemblea avrebbe pertanto deliberato senza le necessaria
cognizione di causa, ma in particolare senza conoscere le implicazioni
finanziarie del PR. I ricorrenti hanno anche eccepito la tardività di messaggio
e rapporto.
C. Con
risoluzione 10 novembre 1999 il Consiglio di Stato ha respinto il gravame. Esso
ha in primo luogo accertato la tempestività di messaggio e rapporto. Il Governo
ha indi ritenuto sufficiente l'informazione contenuta nel messaggio municipale
30 luglio 1999. Questo rinviava semplicemente ai documenti componenti il PR
depositati presso la cancelleria comunale. Il municipio aveva tuttavia indetto
una serata informativa sulla revisione del PR il 21 luglio precedente ed aveva
inoltre offerto la possibilità ai cittadini di incontrare il pianificatore nel
pomeriggio di lunedì 2 agosto 1999. Quest'ultimo aveva infine presenziato
all'assemblea, cui aveva illustrato i contenuti della revisione, rispondendo
altresì alle domande dei presenti. Il Consiglio di Stato ha indi escluso che il
comune dovesse versare delle indennità di espropriazione materiale per lo
stralcio della strada il località __________. Ha invece ammesso che si sarebbe
quantomeno dovuto fornire all'assemblea un'indicazione di massima in merito al
contributo compensativo che il comune sarebbe stato chiamato a versare per la
diminuzione dell'area agricola. Nel complesso il Governo ha tuttavia considerato
che i cittadini presenti ai lavori assembleari avevano potuto deliberare con
sufficiente cognizione di causa.
D. Con ricorso
2 dicembre 1999 i ricorrenti indicati in ingresso insorgono innanzi a questo
Tribunale avverso il giudicato governativo, del quale chiedono l'annullamento
insieme a quello della deliberazione assembleare che esso ha tutelato. Gli
insorgenti ribadiscono le censure sottoposte all'esame dell'autorità inferiore,
tranne quelle riferite alla tempestività di messaggio e rapporto.
Il Consiglio di Stato, il municipio di
__________ e il presidente dell'assemblea hanno postulato la reiezione
dell'impugnativa.
Considerato, in
diritto
-
La
competenza del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 LOC), il ricorso è tempestivo
(art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 209 LOC).
L'impugnativa è pertanto ricevibile in ordine e può essere decisa sulla scorta
degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
-
2.1.
Giusta l'art. 41 cpv. 1 LOC, il presidente, entro cinque giorni, pubblica
all'albo comunale le risoluzioni dell'assemblea con l'indicazione dei mezzi e
dei termini di ricorso. Per quanto concerne specificatamente il PR, l'art. 34
cpv. 2 LALPT dispone inoltre che il municipio procede sollecitamente alla sua
pubblicazione presso la cancelleria comunale per il periodo di trenta giorni,
previo annuncio effettuato almeno dieci giorni prima agli albi comunali, nel
foglio ufficiale e nei quotidiani del Cantone (art. 34 cpv. 3 LALPT). La prima
pubblicazione, effettuata immediatamente dopo la deliberazione dal presidente
del legislativo, è volta a permettere, nei comuni ove è stato istituito il
consiglio comunale, l'esercizio del diritto di referendum e, in tutti i comuni,
l'esercizio del diritto di ricorso al Consiglio di Stato dapprima ed al Tribunale
amministrativo successivamente (art. 208 cpv. 1 LOC) per violazione della LOC,
ma in particolare della procedura prescritta da quest'ultima per addivenire
alla deliberazione dell'organo legislativo. La seconda pubblicazione, da
eseguirsi in seguito da parte del municipio, preferibilmente dopo la scadenza
inutilizzata dei termini di ricorso e di referendum stabiliti nella prima, è
invece volta a permettere l'impugnazione innanzi al Consiglio di Stato dapprima
ed al Tribunale della pianificazione del territorio successivamente del
contenuto del PR (art. 35 cpv. 1, 38 cpv. 1 LALPT): è in questa procedura che
può essere eccepita - e deve essere esaminata dalle autorità decidenti - tra
l'altro la violazione delle disposizioni della LALPT concernenti il PR (cfr.
RDAT II-1999 n. 23 consid. 3; STA inedita 12 giugno 1998 in re comune di
__________ e, quando il PR era regolamentato a livello di LE, STA inedite 11 febbraio
1980 in re comune di __________ e lc; 20 settembre 1984 in re A. e M.; 28 marzo
1985 in re municipio di __________, parzialmente pubbl. in RDAT 1985 n. 6;
inoltre Scolari, Commentario, 2.a ed., n. 348 ad art. 35 LALPT con rinvii alla
giurisprudenza precedente e la precisazione che la seconda STA citata é
parzialmente pubblicata in RDAT 1979 n. 5).
2.2. I ricorrenti si dolgono dalla carente
informazione passata all'assemblea tramite il messaggio municipale ed il relativo
rapporto della commissione della gestione. Essi lamentano pertanto,
essenzialmente, una violazione dell'obbligo di motivazioni di tali atti sancito
- in regime di assemblea - all'art. 33 LOC. Tale censura è pertanto ricevibile
nella presente sede ricorsuale.
- 3.1. Le
decisioni del legislativo comunale non sono annullabili soltanto quando risultano
sostanzialmente contrarie a norme della costituzione, di legge o di regolamenti
(art. 212 lett. a LOC), ma anche quando scaturiscono da processi decisionali
carenti, che non garantiscono una libera e consapevole espressione del voto
(art. 212 lett. b - e LOC). Presupposto irrinunciabile di una libera e
consapevole espressione del voto è un’oggettiva ed esauriente informazione sul
tema della deliberazione. Un’adeguata conoscenza dell’oggetto in discussione è
garanzia di correttezza della decisione adottata (RDAT I-1999 n. 2 consid.
3.1.).
3.2. Il compito principale di informare il
legislativo comunale incombe al municipio, che vi provvede attraverso la
presentazione di messaggi illustranti convenientemente le proposte di deliberazione
(art. 33 rispettivamente 56 cpv. 1 LOC; RDAT I-1996 n. 2 consid. 3.2. con
rinvii). Spetta in seguito alle commissioni il compito di sottoporre tali
proposte ad una verifica critica, volta ad approfondire la conoscenza
dell’oggetto (art. 33 rispettivamente 56 cpv. 2 LOC). L’ultimo approccio di
tipo cognitivo è lasciato alla discussione che precede la deliberazione vera e
propria da parte del consesso. Anche il sindaco ed i municipali possono
parteciparvi allo scopo di chiarire e completare le motivazioni alla base delle
proposte di deliberazione sottoposte al legislativo (art. 28 cpv. 3 e 55 cpv. 3
LOC; inoltre RDAT I-1995 n. 1 consid. 3.2. con rinvii).
3.3. Il controllo giudiziale della
congruenza, dell’adeguatezza e dell’oggettività dell’informazione dispensata
dal municipio nell’ambito dei messaggi e dalle commissioni attraverso i
relativi rapporti è comunque limitato. Informazioni carenti od errate contenute
nei messaggi che il municipio sottopone al legislativo comunale possono
determinare l’annullamento della decisione che ne è scaturita soltanto se il difetto
è di natura tale da giustificare la conclusione che l’organo deliberante ne è
stato fuorviato o non ha comunque potuto determinarsi con la necessaria cognizione
di causa (RDAT I-1999 n. 2 consid. 3.1. con rinvii).
- 4.1. Nel
concreto caso il messaggio municipale 30 luglio 1999 si limita ad illustrare le
date che hanno contraddistinto la revisione del PR. Per quanto concerne il contenuto
della stessa tale documento rinvia semplicemente agli atti allestiti a norma
della LALPT, che - indica - il municipio tiene a disposizione presso la
cancelleria comunale: i vari piani (del paesaggio, delle zone, del traffico e
delle attrezzature e degli edifici di interesse pubblico, del nucleo, dei gradi
di sensibilità al rumore), le norme di attuazione, il rapporto di
pianificazione e il programma di realizzazione. E' fuori di dubbio che il
messaggio in rassegna non adempia al requisito dell'adeguata motivazione di cui
all'art. 33 LOC (cfr. anche all'esempio - riferito proprio al caso in esame -
di Ratti, Il Comune, vol. II., pag. 1120). Si deve anzi ritenere che tale documento
difetta totalmente di motivazione. Esso non riferisce difatti, nemmeno
succintamente, sugli obiettivi della revisione, sulle modifiche proposte
(perlomeno quelle principali), sulle relative conseguenze. La carenza
riscontrata è oggettivamente grave e, in quanto tale, insanabile attraverso gli
atti successivi svolti dal legislativo, come l'esame ed il rapporto di una sua
commissione e il dibattito in seno a quest'ultimo. L'art. 33 LOC prescrive
infatti che il messaggio - insieme al relativo rapporto commissionale - deve
poter essere consultato in cancelleria almeno 7 giorni prima dell'assemblea
chiamata a discuterlo: il cittadino - ed a maggior ragione il membro della commissione
chiamata a preavvisare il messaggio - deve pertanto poter prendere conoscenza
delle motivazioni e delle proposte del municipio prima dell'assemblea; non
basta che ne venga verbalmente informato, per la prima volta, durante la stessa
o durante la seduta della competente commissione. Ammettendo simile evenienza
si preclude difatti ai membri del consesso la possibilità di acquisire preventivamente
la necessaria conoscenza dell'oggetto proposto dal municipio e dei relativi
argomenti svolti attorno allo stesso per poterli poi dibattere ed approfondire
in sede assembleare rispettivamente commissionale ai fini della deliberazione.
Verificandosi tale ipotesi, il vizio affliggente la formazione del processo decisionale
deve esser ritenuto di gravità tale da inderogabilmente implicare
l'annullamento della deliberazione assembleare pronunciata in esito alla stessa
a titolo di violazione di una formalità essenziale ai sensi dell'art. 212 lett.
e LOC. La possibilità di rimediare ad un difetto di motivazione di un messaggio
municipale deve pertanto rimanere circoscritta al caso in cui questo documento
è motivato in maniera carente; non invece - come nella fattispecie - quando non
lo è del tutto.
4.2. La deliberazione 20 settembre 1999 con
cui l'assemblea di Cimo ha adottato la revisione del PR deve essere annullata
già per difetto di motivazione del messaggio municipale. A torto il Consiglio
di Stato ha ritenuto che il semplice rinvio agli atti componenti il PR
contenuto nel messaggio in rassegna, l'organizzazione di una serata informativa
sulla revisione del PR alcuni giorni prima del licenziamento di quest'ultimo,
la possibilità ai cittadini di incontrare il pianificatore e la presenza di quest'ultimo
all'assemblea, cui ha illustrato i contenuti della revisione, possano supplire
alla menzionata omissione. L'impiego di tali canali di informazione non
sollevano infatti l'esecutivo stesso dall'obbligo legale sancito dall'art. 33
LOC di illustrare per iscritto e per tempo ai cittadini la proposta di
revisione del PR: obbligo che oltretutto, sotto l'aspetto sostanziale, appare
praticamente imprescindibile, se tien conto dell'importanza di questo strumento
pianificatorio e delle conseguenze di ogni ordine che esso implica per un comune.
4.3. In considerazione dell'annullamento
della deliberazione assembleare impugnata per assenza di motivazione del
messaggio municipale, non appare necessario di verificare, a questo punto, se
il rapporto della commissione della gestione sia sufficientemente motivato:
l'esito di tale verifica dipende del resto, in una certa misura, dalle
informazioni contenute nel messaggio municipale.
-
Per
confortare l'asserita violazione dell'obbligo di motivazione del messaggio municipale
e del relativo rapporto della commissione della gestione, i ricorrenti sostengono
che quegli atti non orientano, tra l'altro, circa gli oneri d'espropriazione
materiale connessi con l'abbandono della strada di PR __________ e quelli derivanti
per il comune dalla diminuzione dell'area agricola a seguito dell'estensione
della zona edificabile. Ora, tuttavia, non sembra al Tribunale che l'abbandono
della strada di PR appena menzionata, che verrebbe mantenuta a titolo di "strada
privata", costituisca - in caso di approvazione da parte del Governo -
un caso così evidente di espropriazione materiale da doverne necessariamente
annoverare i relativi oneri tra le conseguenze economiche della revisione del
PR. Per contro se, come è stato indicato negli atti di PR (cfr. in particolare
il programma di realizzazione, pag. 3), il comune sarà chiamato ad effettuare
una compensazione pecuniaria in applicazione dell'art. 10 della legge sulla
conservazione del territorio agricolo del 19 dicembre 1989 (LTAgr) a seguito
dell'estensione della zona edificabile - qualora beninteso tale scelta dovesse
essere approvata da parte del Consiglio di Stato - allora è necessario che
venga fornita all'assemblea un'indicazione il più possibile precisa circa
l'onere finanziario che ne deriverà direttamente per il comune e circa la reale
possibilità di rivalersi sui proprietari che beneficiano di tale estensione:
simile necessità è del resto stata ammessa dalla commissione della gestione
(cfr. il relativo rapporto, pag. 2). Contrariamente inoltre a quanto indica il
programma di realizzazione (pag. 3), il calcolo del compenso non è più
problematico e incerto, perché è ora definito dall'art. 3 RLTAgr del 9 giugno
1998, in vigore dal 16 giugno successivo. La mancanza di imprescindibili
indicazioni in merito a questa importante conseguenza finanziaria derivante,
per il comune, dall'estensione della zona edificabile costituisce un ulteriore
motivo di annullamento della deliberazione impugnata per violazione degli art.
33 e 212 LOC.
-
Sulla
scorta di quanto precede il ricorso deve essere accolto e le impugnate decisioni
annullate. Il comune di __________, che non è intervenuto in lite a tutela di
interessi economici propri, è sollevato dal pagamento della tassa di giudizio
(art. 28 PAmm). Non può tuttavia sottrarsi all'obbligo di rifondere adeguate
ripetibili agli insorgenti, assistiti da un patrocinatore iscritto all'albo, a
valere per entrambe le sedi ricorsuali (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 33, 41, 208, 209, 212 LOC; 10 LTAgr; 3
RLTAgr; 3, 18, 28, 31, 46, 60 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
- Il ricorso è accolto.
§. Sono pertanto annullate la decisione 10
novembre 1999 (n. 4672) del Consiglio di Stato e la deliberazione 20 ottobre
1999 con cui l'assemblea comunale di __________ ha adottato la revisione del
piano regolatore.
-
Non si
preleva una tassa di giudizio. Il comune di __________ è condannato a versare
ai ricorrenti un importo complessivo di fr. 800.-- per ripetibili.
-
Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il
segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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