AIUTO RICERCA
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Numero d'incarto: 52.2012.80
Data decisione, Autorità: 26.11.2012, TRAM
Titolo: Lavoratori distaccati
LAVORATORI DISTACCATILIBERTÀ ECONOMICAPROPORZIONALITÀUGUAGLIANZA GIURIDICA art. 2 ALCart. 5 cf. 1 ALCart. 17 ALC ALL1art. 8 CCart. 27 COSTart. 2 cpv. 1 let. d LDISTart. 5 cpv. 1 LDISTart. 9 cpv. 2 let. b LDISTart. 18 LPAMMart. 14 cpv. 1 OLCPart. 18 PA
Incarto n. 52.2012.80
Lugano 26 novembre 2012
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente, Matteo Cassina, Flavia Verzasconi
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 21 febbraio 2012 della
RI 1 patrocinata da PA 1
contro
la risoluzione 1° febbraio 2012 (n. 609) del Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa inoltrata dall'insorgente avverso la decisione 21 settembre 2011 dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro del Dipartimento delle finanze e dell'economia, in materia di lavoratori distaccati (divieto di offrire i propri servizi in Svizzera per la durata di 4 anni);
viste le risposte:
6 marzo 2012 dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro,
7 marzo 2012 del Consiglio di Stato;
preso atto della replica 11 maggio 2012 della ricorrente e della duplica 29 maggio 2012 dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. La ditta RI 1, con sede a (Italia, prov. di ), ha ottenuto l'appalto per realizzare diversi lavori edili sul fondo n. __________ a L (cantiere ). La copertura in legno del capannone è stata realizzata in subappalto dalla ditta C (Italia, prov. di __________), la quale ha notificato all'autorità competente nove lavoratori distaccati per il periodo 1°giugno-1°luglio 2011.
b. Il 15 giugno 2011, un ispettore della divisione sicurezza sul lavoro della SUVA ha effettuato un controllo sul cantiere in parola, constatando che non erano state attuate le dovute misure a tutela dei lavoratori.
Con "decisione preventiva" 16 giugno 2011, cresciuta in giudicato, la SUVA ha quindi ordinato alla RI 1 di ripristinare la sicurezza sul cantiere, con i seguenti motivi:
"Nonostante i nostri precedenti scritti inerenti l'obbligo di montare i ponteggi, nell'occasione sopracitata abbiamo purtroppo nuovamente riscontrato che nell'esecuzione dei lavori a voi affidati contrattualmente e a vostra volta affidati ad una ditta subappaltante, le misure di sicurezza collettive, nella fattispecie il montaggio di un ponteggio con relativo sporto da lattoniere, è totalmente assente. Ci fa inoltre specie che il vostro subappaltante non sia stato da voi preventivamente informato in merito alle misure di sicurezza a suo tempo comunicatevi. Vi rendiamo attenti a quanto contenuto dall'art. 3 dell'ordinanza sui lavori di costruzione (OLCostr), punto che dalla vostra ditta è stato largamente disatteso.
Visto quanto sopra, decidiamo quanto segue. Terminato il montaggio dei prefabbricati in calcestruzzo armato, l'edificio rientra nelle categorie tradizionali degli edifici in costruzione e pertanto, conformemente all'art. 18 OLCostr, vige l'obbligo di montare un ponteggio. Considerato che questa è una misura di protezione propria del cantiere, il chiarimento dell'adozione di tale misura dovrà avvenire prima dell'inizio dei lavori ed in forma scritta. Le nostre constatazioni e le misure ordinate sono state discusse telefonicamente il 16.06.2011 con il sig. __________, il quale ha avuto modo di esprimere la propria opinione. Quanto accertato durante la visita ed il colloquio conferma le constatazioni succitate.
Vista la situazione di pericolo di cui sopra, avete l'obbligo di non permettere l'esecuzione dei lavori nelle zone esposte a rischio sul cantiere sopra menzionato, fino a quando non verranno eliminate le carenze elencate.".
Nel contempo, con "decisione in seguito a pericolo grave ed imminente" la SUVA ha ordinato alla C__________ di sospendere i lavori e di ripristinare la sicurezza sul cantiere, nel modo seguente:
"Nonostante si lavori su un tetto a falde (>10°-<60°), con un'altezza di caduta superiore ai 3 metri (ca. 14 m), sono assenti le misure di protezione richieste (OLCostr; art. 28-29 cpv. 3). Misura: Un ponte da lattoniere dev'essere montato conformemente all'art. 47 dell'OLCostr. Se la pendenza del tetto è superiore ai 25°, ma inferiore ai 60°, la protezione laterale del ponte da lattoniere dev'essere installata come parete di protezione da copritetto, conformemente all'art. 48 dell'OLCostr.
Nonostante l'altezza di caduta ai bordi del tetto, dal lato dei frontoni, sia superiore di 3 metri (ca. 14 m), sono assenti le protezioni laterali formate da correnti superiori e da correnti intermedi (OLCostr; art. 28-29 cpv. 5). Misura: Le protezioni laterali sono montate ai bordi del tetto. Tali protezioni devono essere conformi allo stato della tecnica attualmente riconosciuto.
Nonostante l'altezza di caduta all'interno dell'edificio, che a partire dal colmo del tetto sia superiore ai 3 metri, sono assenti le misure di protezione collettive richieste (OLCostr; art. 19). Misura: Vengono montate le necessarie reti di sicurezza e/o dei ponteggi di ritenuta (impalcati).
Le nostre constatazioni e le misure ordinate sono state discusse sul posto con il sig. __________, il quale ha avuto modo di esprimere la propria opinione. Inoltre sono stati ascoltati i lavoratori interessati. Quanto accertato durante la visita ed il colloquio conferma le constatazioni succitate.
Vista la situazione di pericolo di cui sopra, avete l'obbligo di sospendere tutti i lavori sul tetto presso il cantiere succitato, fino a quando non verranno eliminate le carenze elencate. Sono ammessi unicamente i lavori di posa della struttura portante nella parte centrale dell'edificio, esclusivamente se eseguiti a partire da ponteggi mobili. Questo provvedimento amministrativo equivale ad una decisione ai sensi degli art. 62 cpv. 2 e 64 cpv. 1 dell'ordinanza sulla prevenzione degli infortuni (OPI)."(...) Nota importante. La presente decisione ha il solo scopo di eliminare il pericolo grave ed imminente a cui i lavoratori sono esposti".
Il medesimo giorno la sicurezza sul cantiere è stata ristabilita.
Anche questa decisione è rimasta inimpugnata.
B. Preso atto di tali risultanze, il 13 luglio 2011 l'Ufficio dell'ispettorato del lavoro del Dipartimento delle finanze e dell'economia
(UIL) ha intimato alla RI 1 un rapporto di contravvenzione, prospettandole l'adozione di una sanzione amministrativa giusta l'art. 9 cpv. 2 della legge federale concernente le condizioni lavorative e salariali minime per lavoratori distaccati in Svizzera e misure collaterali dell'8 ottobre 1999 (LDist; RS 823.20), per il fatto che nell'esecuzione dei lavori che le erano stati affidati contrattualmente sul cantiere di L__________ e che essa aveva poi subappaltato ad un'altra ditta, non erano state rispettate le disposizioni in materia di sicurezza e protezione della salute sul posto di lavoro, come prescritto dall'art. 2 cpv. 1 lett. d LDist, vista segnatamente la totale assenza di un ponteggio con relativo supporto da lattoniere e considerata la mancata preventiva informazione al subappaltante circa la necessità di adottare le dovute misure di sicurezza.
Il 21 settembre successivo, l'autorità cantonale, considerato che la RI 1 non aveva presentato osservazioni in proposito, ha quindi risolto di vietare alla medesima, e per essa al suo direttore __________, nonché a tutti i suoi dipendenti, di prestare servizi in Svizzera per un periodo di 4 anni a decorrere dalla crescita in giudicato della decisione.
Il provvedimento è stato reso sulla base degli art. 82 e 112 della legge federale sull'assicurazione contro gli infortuni del 20 marzo 1981 (LAINF; RS 832.20), 49 dell'ordinanza sulla prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali del 19 dicembre 1983 (OPI; RS 832.30), 2 cpv. 1 lett. d, 5, 7, 9 cpv. 2 lett. b LDist e dell'ordinanza federale sui lavoratori distaccati in Svizzera del 21 maggio 2003 (ODist; RS 823.201).
Mediante decisione dello stesso giorno l'UIL ha pronunciato la medesima sanzione anche nei confronti della C__________, in quanto ditta che, avendo ricevuto in subappalto dalla RI 1 l'esecuzione dei lavori sul cantiere di L__________, si era resa direttamente protagonista delle infrazioni in questione.
C. Con giudizio 1° febbraio 2012, il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa inoltrata dalla RI 1 contro la predetta risoluzione dipartimentale.
Dopo avere evaso negativamente le diverse censure di ordine procedurale sollevate dalla ricorrente, l'Esecutivo cantonale ha confermato la decisione dell'UIL, considerandola conforme alla legge e rispettosa del principio della proporzionalità.
D. Contro la predetta pronunzia governativa, la RI 1 insorge ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.
La ricorrente, che ripropone le censure di ordine procedurale già sollevate davanti alla precedente autorità di giudizio, sostiene di non avere mai negletto, durante tutti i suoi anni di attività, la questione fondamentale della sicurezza sui cantieri e della tutela della persona dei lavoratori. Afferma di avere demandato i lavori e fornito le informazioni necessarie in merito alla sicurezza sul cantiere alla __________ Srl, che a sua volta li ha subappaltati alla C__________. Ritiene pertanto che la decisione impugnata sia carente dal profilo dell'accertamento dei fatti.
In ogni caso considera la sanzione inflittale sproporzionata e critica il Consiglio di Stato per non averle dato modo di determinarsi in merito all'entità della medesima. Sostiene che il provvedimento impugnato sarebbe pure lesivo del principio dell'uguaglianza giuridica e della libertà economica.
E. All'accoglimento del ricorso si oppongono sia il Consiglio di Stato che il dipartimento, quest'ultimo con argomenti di cui si dirà, se necessario, in seguito.
F. In sede di replica e di duplica, le parti hanno in sostanza ribadito le proprie posizioni.
Considerato, in diritto
della legge di applicazione della LDist e della LLN dell'11 marzo 2008 (LLDist-LLN; RL 10.1.1.5). Il gravame in oggetto, tempestivo giusta l'art. 46 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1), e presentato da una persona (giuridica) senz'altro legittimata a ricorrere in quanto lesa direttamente nei suoi legittimi interessi dalla decisione qui impugnata (art. 43 LPamm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). Come si vedrà nei prossimi considerandi, non è infatti necessario indire un'udienza e procedere all'audizione di __________ (ispettore della SUVA che ha effettuato il controllo sul cantiere), di __________, __________ e __________ (responsabili, rispettivamente, della direzione dei lavori, del servizio prevenzione e protezione, e della sicurezza sui cantieri della ditta ricorrente), di __________ (dell'associazione interprofessionale di controllo) e di __________ (capoufficio dell'UIL), che la ricorrente chiede di sentire al fine di comprendere l'evoluzione dei fatti che hanno portato al provvedimento qui impugnato, in quanto tali mezzi di prova, per i motivi che verranno spiegati in seguito, non apporterebbero a questo Tribunale ulteriori elementi per il giudizio che è chiamato a rendere.
Nei settori per i quali non sono stati conclusi speciali accordi sulla prestazione di servizi, l'art. 5 n. 1 ALC prevede un diritto alla prestazione di servizi transfrontalieri in un altro Stato contraente per una durata di 90 giorni lavorativi al massimo per anno civile.
Beneficiano di tale diritto i cittadini CE/AELS che effettuano una prestazione di servizi in uno Stato contraente in qualità di lavoratori indipendenti come pure i lavoratori dipendenti di qualsiasi cittadinanza, distaccati in Svizzera per fornire una prestazione di servizi. I lavoratori dipendenti sono considerati distaccati quando il prestatore di servizi (ditta con sede in uno Stato contraente) li invia in un altro Stato contraente in vista di una prestazione di servizi (mandato o contratto d'appalto) - nel contesto di un rapporto di subordinazione - da effettuare a favore di uno o più destinatari, indipendentemente che siano una persona fisica o giuridica (cfr. art. 14 cpv. 1 dell'ordinanza sull'introduzione della libera circolazione delle persone del 22 maggio 2002; OLCP; RS 142.203; v. anche n. 6.3.1 delle "Istruzioni concernenti l'introduzione graduale della libera circolazione delle persone, stato al 1° maggio 2011, emanate dall'Ufficio federale della migrazione: Istruzioni UFM).
2.2. Al fine di combattere il pericolo di un'eventuale pressione sociale che potrebbe causare la comparsa sul mercato del lavoro svizzero di manodopera a buon mercato proveniente dai Paesi dell'UE, il Dipartimento federale dell'economia (DFE) ha elaborato delle misure di accompagnamento per l'introduzione dell'ALC volte a istituire una base giuridica al fine di evitare un dumping sociale e salariale a scapito dei lavoratori in Svizzera.
In questo senso, l'8 ottobre 1999 è stata adottata, tra l'altro, la già citata LDist, entrata in vigore il 1° luglio 2004.
2.3. Per quanto qui interessa, l'art. 2 cpv. 1 lett. d LDist, dispone che il datore di lavoro deve garantire ai lavoratori distaccati almeno le condizioni lavorative e salariali prescritte nelle leggi federali, nelle ordinanze del Consiglio federale, in contratti collettivi di obbligatorietà generale e in contratti normali di lavoro ai sensi dell'articolo 360a del Codice delle obbligazioni del 30 marzo 1911 (CO; RS 220), tra l'altro, nell'ambito della sicurezza e della protezione della salute sul posto di lavoro.
2.4. L'art. 3 cpv. 1 dell'ordinanza sulla sicurezza e la protezione della salute dei lavoratori nei lavori di costruzione del 29 giugno 2005 (Ordinanza sui lavori di costruzione, OLCostr; RS 832.311) dispone che la pianificazione di lavori di costruzione deve ridurre al minimo il rischio d'infortuni professionali, di malattie professionali o di danni alla salute e garantire l'applicazione delle misure di sicurezza necessarie, in particolare durante l'utilizzazione degli attrezzi di lavoro. Sono considerate misure proprie al cantiere le misure di protezione utilizzabili da più imprese come - per quanto qui interessa - ponteggi e reti di sicurezza (cpv. 3). Se il datore di lavoro delega l'esecuzione del contratto d'appalto a un altro datore di lavoro deve assicurarsi che esso metta in atto le misure di sicurezza e di protezione della salute previste dal contratto (cpv. 4). Nei lavori di costruzione di edifici occorre installare un ponteggio di facciata se l'altezza di caduta supera i 3 m (art. 18 OLCostr). Quando tecnicamente non è possibile o risulta troppo pericoloso installare una protezione laterale conformemente all'articolo 16 o un ponteggio conformemente all'articolo 18 devono essere utilizzati ponteggi di ritenuta, reti di sicurezza, funi di sicurezza o altre misure di protezione equivalenti (art. 19 cpv. 1 OLCostr). Ai bordi dei tetti, compresi quelli a due spioventi, devono essere prese misure per evitare le cadute a partire da un'altezza di caduta di 3 m (art. 28 cpv. 1 OLCostr). Giusta l'art. 29 OLCostr, sui tetti con un'inclinazione tra 25° e 60° la protezione laterale del ponte da lattoniere deve essere installata come parete di protezione da copritetto conformemente all'articolo 48 (cpv. 3). Ai bordi del tetto, dal lato dei frontoni, devono essere istallati un parapetto e un corrente intermedio. Si può rinunciare a questo provvedimento se è installato un ponte da lattoniere continuo o se sono state prese misure di protezione equivalenti (cpv. 5).
Secondo l'art. 82 cpv. 1 LAINF, per prevenire gli infortuni professionali e le malattie professionali, il datore di lavoro deve prendere tutte le misure necessarie per esperienza, tecnicamente applicabili e adatte alle circostanze.
In linea di principio, tutte le aziende che occupano lavoratori in Svizzera sono tenute a rispettare le prescrizioni concernenti la sicurezza sul lavoro (art. 1 cpv. 1 OPI). L'art. 49 cpv. 3 OPI prevede che la sorveglianza sull'applicazione delle prescrizioni sulla prevenzione dei rischi particolari di infortunio professionale insita nella persona del lavoratore è affidata all'Istituto nazionale svizzero d'assicurazione contro gli infortuni (SUVA). Se durante un'ispezione l'organo d'esecuzione competente accerta un'infrazione alle prescrizioni concernenti la sicurezza sul lavoro, ne avverte il datore di lavoro e gli fissa un congruo termine per ovviarvi. L'avvertimento deve essere confermato per iscritto al datore di lavoro (art. 62 cpv. 1 OPI).
2.5. In caso di lievi infrazioni all'art. 2 LDist, l'autorità competente può pronunciare una multa amministrativa sino a 5'000.- franchi (art. 9 cpv. 2 lett. a LDist). Per infrazioni all'art. 2 LDist che non sono di lieve entità, la medesima autorità può vietare al datore di lavoro interessato di offrire i suoi servizi in Svizzera per un periodo da uno a cinque anni (art. 9 cpv. 2 lett. b LDist). Tra le sanzioni previste all'art. 9 cpv. 2 LDist, quest'ultimo provvedimento è ritenuto il più efficace e dissuasivo (Messaggio concernente la legge federale sulla revisione delle misure collaterali alla libera circolazione delle persone del 1° ottobre 2004, in FF 2044 5863 pag. 5877).
Da qui la decisione, cresciuta in giudicato, con cui il 16 giugno 2011 la SUVA ha ordinato anche alla RI 1 che aveva ottenuto l'appalto per le opere edili sul cantiere in parola, di ripristinare la sicurezza.
Preso atto di ciò l'UIL ha quindi avviato nei confronti di quest'ultima ditta una procedura sanzionatoria giusta l'art. 9 LDist, sfociata in un divieto nei suoi confronti di offrire i propri servizi in Svizzera per la durata di 4 anni. La medesima misura è stata adottata anche nei confronti della C__________.
4.1. L'art. 5 cpv. 1 LDist prevede che qualora i lavori siano eseguiti da subappaltatori con domicilio o sede all'estero, l'appaltatore primario, ad esempio come appaltatore totale, generale o principale, deve obbligare contrattualmente il subappaltatore a rispettare le disposizioni della LDist stessa. In mancanza di un simile obbligo, soggiunge il capoverso 2 della medesima norma, all'appaltatore primario possono essere inflitte le sanzioni di cui all'articolo 9 LDist per le infrazioni commesse dal subappaltatore contro la stessa LDist; l'appaltatore primario risponde inoltre dal profilo del diritto civile per l'inadempimento delle condizioni minime di cui all'articolo 2. In questo caso l'appaltatore primario e il subappaltatore sono solidalmente responsabili.
Può inoltre accadere che il primo subappaltatore decida a sua volta di non fornire direttamente la prestazione commissionatagli ma di affidarla a un secondo subappaltatore. In questo caso il primo subappaltatore funge anche da imprenditore primario secondo l'art. 5 cpv. 1 LDist ed è pertanto tenuto a obbligare contrattualmente il secondo subappaltatore a rispettare la legge sui lavoratori distaccati (v. Commento delle misure di accompagnamento alla libera circolazione delle persone, ad art. 5, edito dalla Seco nel 2008).
4.2. Per quanto attiene al caso di specie, dall'inserto di causa non emerge alcun elemento che faccia apparire perlomeno verosimile il coinvolgimento effettivo della __________ Srl, quale prima subappaltatrice, nei lavori eseguiti sul cantiere di L__________. D'altra parte, nella misura in cui l'art. 5 LDist sancisce espressamente l'obbligo per l'appaltatore totale, generale o principale, di impegnare contrattualmente il subappaltatore a rispettare la legge, prevedendo, in caso di mancato adempimento di un simile dovere, che all'appaltatore primario possano essere inflitte le sanzioni di cui all'articolo 9 LDist per infrazioni commesse dal subappaltatore, spettava sostanzialmente alla ricorrente, in quanto appaltante delle opere in questione, l'onere di provare l'esistenza di un contratto d'appalto con la __________ Srl e di avere adempiuto i doveri di informazione previsti dall'art. 5 cpv. 1 LDist. Prove, queste, che l'insorgente non è però stata minimamente in grado di apportare durante tutta la procedura ricorsuale, malgrado che avesse avuto già davanti all'autorità dipartimentale la possibilità di esprimersi per iscritto e di presentare l'eventuale documentazione necessaria a liberarsi dalle proprie responsabilità sul piano amministrativo. Nella sua posizione di appaltatrice dei lavori, l'insorgente avrebbe infatti avuto tutto l'interesse a documentare sin dall'inizio di avere subappaltato i medesimi alla __________ Srl e di avere obbligato contrattualmente quest'ultima ditta a rispettare la LDist. Sennonché essa non è nemmeno stata in grado di produrre il contratto di subappalto che, a suo dire, aveva concluso con quest'ultima ditta. Nella corrispondenza con la SUVA dapprima e con l'UIL in seguito la RI 1 non ha mai fatto alcun accenno alla questione di un eventuale subappalto alla __________ Srl e alla necessità di interpellare direttamente quest'ultima società per le manchevolezze riscontrate sul cantiere di L__________. Ora, è vero che il principio inquisitorio, che caratterizza il procedimento amministrativo, sancisce l'obbligo per l'autorità di accertare d'ufficio i fatti determinanti per la decisione, assumendo all'occorrenza le necessarie prove ed avvalendosi cioè di documenti, informazioni delle parti, informazioni o testimonianze di terzi, sopralluoghi o perizie (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 18, n. 1/b). Tra le conseguenze del principio citato vige la particolarità che le regole sulla ripartizione dell'onere probatorio non sono, in principio, applicabili. Le parti sono tenute a cooperare all'accertamento dei fatti in un procedimento da esse proposto (art. 13 cpv. 1 lett. a legge federale sulla procedura amministrativa del 20 dicembre 1968; PA; RS 172.021), ma ciò non ha alcuna influenza sull'onere della prova. Tuttavia, quando manca una prova, oppure quando non si può ragionevolmente esigerne l'apporto da parte dell'autorità, la regola dell'art. 8 del codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210) è applicabile per analogia (STA 52.2003.195 del 18 dicembre 2003 consid. 3.2). In virtù di questa norma, ove la legge non disponga altrimenti, chi vuol dedurre il suo diritto da una circostanza di fatto da lui asserita, deve fornirne la prova. Nel caso di specie spettava dunque esclusivamente all'insorgente il compito di apportare la prova di avere subappaltato alla __________ Srl i lavori in questione e di avere obbligato contrattualmente quest'ultima ditta a rispettare le disposizioni della LDist, attraverso la produzione della relativa documentazione in suo possesso. Nella misura in cui essa non è stata in grado di fare questo, non può ora rimproverare alla precedente autorità di giudizio di avere accertato in
maniera lacunosa i fatti. Date le circostanze è dunque senza incorrere in una violazione del diritto che il Consiglio di Stato si è rifiutato di dar seguito alla generica richiesta della RI 1, presentata peraltro soltanto con l'allegato di replica, di indire un contraddittorio tra le parti, coinvolgendo anche l'ispettore della SUVA __________, in quanto non è dato di vedere in che misura le stesse avrebbero potuto apportare sulle suddette questioni la conoscenza di nuovi elementi utili per il giudizio. Per le stesse ragioni anche la richiesta formulata dinnanzi a questo Tribunale viene disattesa. A titolo abbondanziale occorre comunque rilevare che dagli atti non risulta che nel caso specifico siano stati notificati alle autorità cantonali dei lavoratori distaccati alle dipendenze della __________ Srl, ulteriore ragione per la quale la presenza di questa ditta sul cantiere in questione non appare minimamente comprovata.
4.3. La RI 1 non è comunque stata in grado di dimostrare di avere adempiuto gli obblighi impostile dall'art. 5 cpv. 1 LDist nemmeno nei confronti di quella che a tutti gli effetti sembra essere stata la sua diretta subappaltatrice, ossia la C__________. Anche su questo punto vale in sostanza quanto appena esposto con riferimento alla RI 1 e cioè che la ricorrente non ha prodotto alcun contratto di subappalto concluso con tale ditta, dal quale sarebbe eventualmente potuto emergere che essa aveva effettivamente impegnato la medesima ad ossequiare scrupolosamente le prescrizioni legali svizzere e segnatamente quelle in materia di sicurezza sui cantieri. Tenuto conto di ciò, occorre dunque concludere che la ricorrente può legittimamente essere chiamata a rispondere sul piano amministrativo, giusta l'art. 5 cpv. 2 LDist, per le infrazioni commesse dalla sua subappaltatrice contro le disposizioni contemplate da quest'ultima legge.
Chiarito questo aspetto, per quanto attiene alle varie violazioni delle prescrizioni di sicurezza che sono state rilevate nel caso di specie dalla SUVA, bisogna considerare che i lavoratori presenti sul cantiere in parola sono stati esposti ad un grave ed imminente pericolo a causa della mancanza delle misure appropriate, atte a scongiurare il rischio d'infortuni professionali, come in particolare quello di una possibile caduta da un'altezza superiore a 3 metri. Su questo punto gli elementi agli atti sono assolutamente chiari e, contrariamente a quanto sostenuto nel gravame, non abbisognano di ulteriori approfondimenti istruttori, ragione per la quale non è necessario in questa sede procedere all'audizione dei testi proposti dalla ricorrente. Quest'ultimi dovrebbero oltretutto riferire su questioni che non appaiono decisive per l'esito della vertenza. La natura e la portata delle infrazioni alle norme di sicurezza rilevate sul cantiere di L__________ emergono in tutta la loro chiarezza dalla "decisione preventiva" 16 giugno 2011 della SUVA, nei confronti della quale la RI 1 non ha sollevato alcuna contestazione, accettandone così integralmente il contenuto. Ciò detto, occorre considerare che le manchevolezze riscontrate non possono essere considerate di lieve entità ed è quindi a ragione che l'autorità dipartimentale ha ritenuto che le stesse integrassero gli estremi della fattispecie contemplata dall'art. 9 cpv. 2 lett. b LDist. La pronuncia di un divieto come quello qui contestato, si giustifica infatti quando sono messe a repentaglio, come è stato il caso nella presente fattispecie, la salute e la sicurezza dei lavoratori. Già la presenza di impalcature difettose è considerata dalla prassi come un'infrazione di non lieve entità, tale da comportare l'adozione di una simile sanzione (v. Commento delle misure di accompagnamento alla libera circolazione delle persone, edito dalla Seco nel 2008). A più forte ragione ciò deve valere allorquando, come in concreto, simili infrastrutture non sono state nemmeno posate. Ne discende che, per quanto riguarda la materialità dell'infrazione commessa, la ricorrente non può essere prosciolta dall'addebito mossole dall'autorità di prime cure.
6.1. L'UIL ha fatto divieto alla RI 1 di offrire i propri servizi in Svizzera per la durata di 4 anni, adottando la medesima sanzione inflitta alla C__________, ditta alla quale, come detto, aveva subappaltato i lavori. La ricorrente critica tale provvedimento dal profilo della sua proporzionalità, rilevando come lo stesso sia in ogni caso eccessivo.
6.2. La censura è in parte fondata, anche se per motivi diversi da quelli invocati dall'insorgente. Come sopra esposto (cfr. consid. 5.1), all'appaltatore primario possono in linea di principio essere inflitte le sanzioni di cui all'articolo 9 LDist per le infrazioni commesse dal subappaltatore, qualora esso non sappia dimostrare di avere obbligato contrattualmente quest'ultimo a rispettare le disposizioni della LDist. Nel caso di specie l'UIL ha pronunciato il querelato divieto attenendosi, per quanto concerne la durata del medesimo, a quanto deciso nei confronti della C__________, alla quale era stato rimproverato di non avere posato un ponteggio con relativo sporto da lattoniere, la mancanza di protezioni laterali formate da correnti superiori e intermedi, nonché
l'assenza delle reti di sicurezza e/o dei ponteggi di ritenuta (cfr. STA 52.2012.78 di data odierna). A questo proposito occorre però rilevare che nel corso di tutta la procedura che ha condotto alla pronuncia della sanzione qui impugnata, la SUVA dapprima e (soprattutto) l'UIL in seguito hanno sempre rimproverato alla ricorrente unicamente l'assenza di un ponteggio con relativo sporto da lattoniere, tralasciando in questo modo di contestarle anche le altre omissioni notificate alla C__________. Ora, la normativa in materia di lavoratori distaccati non prevede espressamente che, prima di infliggere una sanzione di natura amministrativa, occorra intimare alla parte interessata un avviso scritto indicante i fatti, il luogo, la data ed il periodo in cui le infrazioni sarebbero avvenute e le norme di legge o di regolamento che si reputano essere state disattese. Nemmeno a livello cantonale sussistono norme che esigono esplicitamente l'espletamento di una simile formalità da parte dell'UIL, non essendo - per esempio - la legge di procedura per le contravvenzioni del 20 aprile 2010 (LPContr) applicabile al procedimento in esame, per via della sua natura squisitamente amministrativa. Questo Tribunale ha però già avuto modo di chiarire che laddove una persona corre il rischio di essere lesa da una decisione dell'autorità, come è senz'altro il caso in presenza di una sanzione amministrativa che sancisce il divieto di offrire i propri servizi in Svizzera per una certa durata di tempo, il suo bisogno di giustificarsi prima che questo atto venga adottato nei suoi confronti risulta fondamentale e quindi degno di protezione dal profilo costituzionale. La notifica di un simile avviso si configura infatti in questo ambito come
una formalità, volta a garantire al prevenuto adeguate possibilità di difesa, partecipando all'accertamento dei fatti in contraddittorio e prendendo anticipatamente posizione sui rimproveri che gli vengono rivolti. Esso costituisce dunque la base per un'eventuale successiva adozione di misure amministrative nei suoi confronti: in quanto tale, deve pertanto indicare compiutamente, non solo i fatti addebitati al trasgressore, specificandone le circostanze di tempo e di luogo, ma precisare anche le norme che l'autorità ritiene violate (STA 52.2010.479 del 4 maggio 2011 consid. 4.1). Nel caso di specie l'UIL ha sicuramente rispettato queste esigenze procedurali, ma nella misura in cui si è limitata a contestare alla ricorrente soltanto una delle tre infrazioni poste alla base del provvedimento pronunciato nei confronti della C__________, l'autorità di prime cure non poteva sanzionarla nel medesimo modo, pena la violazione del principio della parità di trattamento e di quello della proporzionalità. Una simile soluzione, in teoria senz'altro percorribile in virtù di quanto stabilito dall'art. 9 LDist, presupponeva infatti che dal profilo formale anche alla RI 1 fossero contestate da parte dell'autorità dipartimentale le medesime omissioni rimproverate alla ditta subappaltatrice. Tenuto conto di questa circostanza e considerato che con separato giudizio odierno (STA 52.2012.78) questo Tribunale ha confermato la natura e la durata del provvedimento pronunciato dall'UIL nei confronti della C__________, si giustifica di ridurre la sanzione a carico dell'insorgente da 4 a 2 anni e 6 mesi di divieto di offrire i propri servizi in Svizzera, ciò che equivale a circa i 2/3 della sanzione inflitta alla subappaltatrice. Oltre che a essere contenuta nei limiti concessi dalla legge, la misura così ridotta risulta rispettosa del principio della proporzionalità e tiene debitamente conto della gravità oggettiva dell'infrazione rimproverata dall'insorgente, ritenuto che essa è attiva in un ramo, come quello edilizio, che comporta un rischio marcato di caduta per i lavoratori. In effetti, la mancanza nel caso concreto delle misure di sicurezza imposte dalla legge costituisce un'infrazione grave che ha messo a repentaglio la salute e la sicurezza di ben 9 lavoratori. Non permette di sovvertire quanto precede il fatto che il giorno successivo al controllo, le misure di sicurezza siano state ristabilite. Determinante era infatti la situazione al momento dell'accertamento effettuato dall'autorità competente. Benché all'insorgente sia stata addebitata una sola omissione, ciò non sta ancora a significare che la messa in pericolo dell'incolumità dei lavoratori che ne è conseguita sia stata molto minore di quella creata direttamente dalla C__________. Dal profilo oggettivo e soggettivo la situazione delle due ditte in questione non appare dunque nettamente dissimile, ritenuto oltretutto che la ricorrente ha negligentemente tralasciato nell'occasione di dare le disposizioni che si imponevano alla subappaltatrice, venendo in questo modo meno ai suoi obblighi legali. Per tutti questi motivi, si giustifica dunque di vietare alla ricorrente di offrire i propri servizi in Svizzera per la suddetta durata di tempo, senza che sia necessario chinarsi sui criteri di calcolo applicati dalla Divisione dell'economia, i quali, nella misura in cui costituiscono una sorta di direttiva interna volta ad assicurare un'interpretazione ed un'applicazione uniforme delle prescrizioni legali da parte dell'apparato amministrativo, specie sotto il profilo della sicurezza del diritto e della parità di trattamento (Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte genrale, 2a ed., Cadenazzo 2002, n. 129 con numerosi riferimenti), non sono in alcun modo vincolanti per gli amministrati o per i tribunali (DTF 128 I 167 consid. 4.3; 121 II 473 consid. 2b). Data la portata relativa di questo genere di istruzioni, non può ancora essere ravvisata alcuna violazione del diritto di essere sentito della ricorrente nel semplice fatto che l'autorità di prime cure non le abbia sottoposto le medesime preventivamente per delle eventuali osservazioni in proposito.
7.2. La censura è infondata e pertanto deve essere respinta. L'art. 2 ALC dispone che i cittadini di una parte contraente che soggiornano legalmente sul territorio di un'altra parte contraente non sono oggetto, nell'applicazione di dette disposizioni, di alcuna discriminazione fondata sulla nazionalità. Il principio di non discriminazione sancito all'art. 2 ALC vieta quindi agli Stati contraenti di far dipendere dal requisito della cittadinanza il riconoscimento di un diritto ad una persona che si trova in una situazione disciplinata dall'Accordo sulla libera circolazione (cfr. DTF 137 II 242 consid. 3.2.1). In altre parole, la norma sancisce in via generale il principio della parità di trattamento nella forma negativa di un divieto di discriminazione diretta o indiretta (DTF 136 II 241 consid. 12; 130 I 26 consid. 3.2; Alvaro Borghi, La libre circulation des personnes entre la Suisse et l'UE, Ginevra 2010, § 55 segg.). Da quanto precede, risulta quindi che anche il diritto di soggiorno e di accesso ad un'attività economica previsto dall'art. 4 ALC può in principio essere sottoposto a condizioni. Determinante è però che non dia luogo a discriminazioni fondate direttamente sulla nazionalità, oppure a forme di discriminazione dissimulata che, tramite l'applicazione di altri criteri di distinzione, portano di fatto al medesimo risultato (DTF 130 I 26 consid. 3.2.3, con numerosi rinvii alla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell'Unione europea).
Ora, contrariamente a quanto sostenuto dall'insorgente, una simile discriminazione non è data nella fattispecie, in relazione all'applicazione dell'art. 9 LDist. La sanzione prevista da questa disposizione concerne infatti indistintamente tutte le persone e aziende che si trovano, come la ricorrente, in una situazione disciplinata dall'Accordo sulla libera circolazione e che intendono distaccare i propri lavoratori in Svizzera. Non permette quindi di ritenere che il principio di non discriminazione invocato dall'insorgente sia stato violato per il fatto che un datore di lavoro con domicilio o sede in Svizzera, il quale non è sottoposto al regime dell'ALC, sia soggetto in caso di sanzione a una normativa diversa di quella prevista all'art. 9 LDist, segnatamente venga punito con un aumento di premio per l'assicurazione contro gli infortuni (art. 66 OPI).
Tenuto conto di quanto precede, ne discende che nemmeno il principio dell'uguaglianza giuridica, tutelato dall'art. 8 Cost., risulta violato nella presente fattispecie.
Anche questa doglianza dev'essere respinta. Giova infatti ricordare che, come ogni libertà fondamentale, anche la libertà economica non è assoluta ma può essere soggetta a limitazioni (art. 36 Cost.). Come visto, la sanzione poggia su una valida base legale, è giustificata da un interesse pubblico, come la protezione dei lavoratori, ed è proporzionata allo scopo che si prefigge, come quello di lottare contro le violazioni in materia di sicurezza e tutela della salute sul posto di lavoro. Non permette di mutare tale conclusione il fatto che il provvedimento impedirà alla ricorrente di offrire i propri servizi per diverso tempo. Tale conseguenza è infatti ascrivibile soltanto al suo modo di agire negligente. In ogni caso occorre considerare che dal profilo effettivo il divieto pronunciato nei confronti della ricorrente si tradurrà nell'impossibilità di fornire i propri servizi durante 135 giorni nell'arco di un anno e mezzo (cfr. art. 17 dell'Allegato I all'ALC), per cui, tenuto conto anche di questo aspetto, la restrizione che ne deriva non appare ancora lesiva del principio della proporzionalità.
Stante quanto precede, il ricorso dev'essere pertanto parzialmente accolto e la decisione dell'UIL così come quella del Consiglio di Stato che la tutela riformate, nel senso che all'insorgente è fatto divieto di prestare servizi in Svizzera per un periodo di 2 anni e 6 mesi.
La tassa di giudizio (art. 28 LPamm), è posta a carico della ricorrente proporzionalmente al suo grado di soccombenza.
Lo Stato del Cantone Ticino verserà all'insorgente, assistita da un avvocato iscritto nell'apposito registro, un importo ridotto a titolo di ripetibili per entrambe le sedi (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
§. Di conseguenza, la risoluzione 1° febbraio 2012 (n. 609) del Consiglio di Stato è riformata come segue:
"1. Il ricorso è parzialmente accolto e la decisione 21 settembre 2011 (__________) dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro riformata, nel senso che:
"1. Alla RI 1 e per essa al signor __________ e a tutti i propri dipendenti è intimato il divieto di prestare servizi in Svizzera per un periodo di 2 anni e 6 mesi a decorrere dalla crescita in giudicato della presente decisione.
Sono inflitte spese di giustizia ammontanti a fr. 50.–".
È messa a carico della società ricorrente una tassa di giudizio di fr. 150.– (centocinquanta), da pagarsi mediante polizza di versamento che verrà emessa in seguito".
La tassa di giudizio è a carico della ricorrente, nella misura di fr. 400.–.
Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà alla ricorrente fr. 800.– a titolo di ripetibili per entrambe le sedi.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 11.06.2026
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