AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2015.190
Data decisione, Autorità: 23.11.2016, TRAM
Titolo: Progetto stradale - modifica di un impianto esistente e obbligo di risanamento
ESAME D'IMPATTO AMBIENTALE O EIASTRADA art. 10a cpv. 1 LPAMBart. 10a cpv. 2 LPAMBart. 18 LPAMBart. 2 cpv. 1 cf. a OEIAart. 3 OEIAart. 5 OEIAart. 8 cpv. 3 OIFart. 18 cpv. 2 OIF
Incarti n. 52.2015.190 52.2015.191 52.2015.192 52.2015.194 52.2015.195
Lugano 23 novembre 2016
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo Cassina, vicepresidente, Marco Lucchini, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio Campello
statuendo sui ricorsi
a. 21 aprile 2015 di
patrocinato
b. 10 aprile 2015 della
RI 2, ,
c. 7 aprile 2015 di
RI 1, ,
RI 6, ,
RI 3, ,
RI 7, ,
RI 8, ,
RI 9, ,
RI 10, ,
RI 11, ,
RI 12, ,
RI 13, ,
RI 14, ,
RI 15, ,
RI 16, ,
RI 17,
RI 18,
RI 19, RI 20,
RI 21,
RI 22, RI 23, ,
RI 24, RI 25, __________,
__________,
__________,
__________,
__________,
RI 4, RI 26,
__________,
RI 27,
__________,
rappresentati da: RI 1, ,
d. 27 aprile 2015 di
RI 5, ,
e. 21 aprile 2015 della
RI 4, ,
contro
la risoluzione 4 marzo 2015 (n. 836) con cui il Consiglio di Stato ha approvato il progetto stradale relativo alla realizzazione delle opere d'innalzamento e riassetto del campo stradale lungo via Cantonale, in zona Bolla-nuova rotonda di Riazzino nei comuni di Locarno e Lavertezzo;
ritenuto, in fatto
A. La Sezione amministrativa immobiliare del Dipartimento del territorio ha pubblicato dal 3 febbraio al 4 marzo 2014 il progetto stradale e gli atti espropriativi concernenti la realizzazione delle opere di innalzamento e di riassetto del campo stradale lungo via Cantonale nei comuni di Locarno e Lavertezzo, tra la zona Bolla e la nuova rotonda di Riazzino, per un tratto di 480 m (FU 9/2014 del 31 gennaio 2014, pag. 881-882). Il progetto prevede l'innalzamento del sedime sino alla quota 197.30 m s.m. (Δ massimo 60 cm), per assicurare il collegamento viario col Locarnese sulla sponda destra del fiume Ticino in caso di esondazione del Verbano e fa seguito all'intervento di sistemazione del sottopasso FFS a Riazzino, realizzato col medesimo obiettivo. Il rischio di allagamento verrebbe così ridotto, passando da un evento ogni vent'anni a uno ogni quarant'anni. Inoltre è previsto l'allargamento di circa 1.40 m (da 10.50 a 11.90 m) della carreggiata, ai fini di ricavare due corsie di transito della larghezza di 3.20 m l'una, una fascia polivalente centrale larga 2.50 m e due marciapiedi larghi 1.50 m. Il nuovo assetto dovrebbe permettere di migliorare la fluidità del traffico, che sarebbe pregiudicata dall'intenso sviluppo del comparto di Riazzino e dalla molteplicità degli accessi esistenti.
B. Entro il termine di pubblicazione sono state inoltrate dodici opposizioni, tra cui quelle riconducibili agli insorgenti citati in ingresso.
a. RI 1 - proprietario del mapp. 4273 di Locarno (superficie complessiva: 4003 mq), sul quale sorge un edificio commerciale (sub. A, 1921 mq) e che confina sul lato nord con via Cantonale
b. Alle critiche sollevate dal proprietario del citato stabile, hanno fatto eco quelle dei conduttori.
La RI 2, che ivi gestisce un laboratorio di panetteria e pasticceria, si è opposta al progetto, poiché la prevista chiusura notturna dell'accesso in alcune fasi del cantiere contrastava con l'attività di distribuzione del pane fresco;
RI 5, che in quel luogo esercita la ditta individuale RI 3 di cui è titolare, e la RI 4, che ivi svolge l'attività di garage con esposizione e officina, hanno motivato la loro opposizione con la perdita di spazio espositivo, ciò che creava loro problemi per i contratti sottoscritti con gli importatori, e con la diminuzione dei posteggi a disposizione nei piazzali.
c. Il progetto è stato oggetto anche di un'opposizione collettiva, sottoscritta da numerosi "proprietari confinanti con la strada Cantonale in zona alla Bolla", rappresentati da RI
C. Con risoluzione 4 marzo 2015 (n. 836) il Consiglio di Stato ha approvato il progetto e nel contempo ha respinto le opposizioni citate. Confermato l'interesse pubblico dell'opera, il Governo ha escluso che la sistemazione stradale in parola fosse sottoposta all'esame dell'impatto ambientale, siccome non rientrava in nessuna delle categorie d'impianto che figurano nell'allegato dell'ordinanza concernente l'esame dell'impatto sull'ambiente del 19 ottobre 1988 (OEIA; RS 814.011) e per i quali esso è obbligatorio. La conformità del progetto con la legislazione ambientale - ha soggiunto l'Esecutivo - era comunque stata ampiamente valutata dai servizi cantonali. Quanto alla perdita dei posteggi espositivi, alla sistemazione del piazzale antistante lo stabile di RI 1 e ai risarcimenti legati alla fase di cantiere si trattava di questioni da valutare in sede espropriativa.
D. La risoluzione del Consiglio di Stato è ora impugnata davanti al Tribunale cantonale amministrativo da diversi ricorrenti.
a. RI 1 chiede l'annullamento della decisione. Egli rimprovera al Governo di aver disatteso l'obbligo di motivazione, non essendosi confrontato con tutte le contestazioni da esso sollevate e che ripropone partitamente in questa sede. Il ricorrente sostiene che il progetto in esame sia anche inopportuno, siccome non permette di risolvere i problemi viari della tratta, causa disagi e inconvenienti ai proprietari e alle attività toccate, fronte a un importante investimento e a elevati costi di espropriazione, che sono stati molto sottostimati in sede di concessione del credito di realizzazione.
b. Anche i citati conduttori insorgono davanti a questa Corte, chiedendo l'annullamento della decisione del Governo. La RI 2 spiega di essere intenzionata ad aprire un negozio di vendita al dettaglio nello stabile, di modo che i disagi derivanti dal cantiere saranno anche diurni. Essa, così come RI 5 e la RI 4, censurano poi l'interesse pubblico e la proporzionalità dell'intervento.
c. Diversi firmatari dell'opposizione collettiva, ai quali si sono aggiunti la RI 17, la RI 26 e laRI 27, sempre rappresentati da RI 1, adiscono il Tribunale chiedendo l'annullamento della risoluzione del Consiglio di Stato e sostenendo l'inutilità del progetto.
E. Il comune di Lavertezzo, rappresentato dal municipio, non ha preso posizione sull'esito dei ricorsi, mentre il comune di Locarno, pure rappresentato dal proprio esecutivo, ne postula la reiezione. Il Consiglio di Stato, per il quale agisce la Sezione amministrativa immobiliare del Dipartimento del territorio, chiede la revoca dell'effetto sospensivo dei gravami che, nella misura in cui sono ricevibili, domanda siano respinti.
F. a. Alla concessione dell'effetto sospensivo ai ricorsi si oppongono RI 1 e i sottoscrittori dell'opposizione collettiva.
b. RI 1, in sede di replica, produce una relazione tecnica allestita dallo Studio d'ingegneria __________, incaricato dal ricorrente di analizzare la viabilità in corrispondenza del tratto stradale in parola. Anche i firmatari dell'opposizione collettiva si riferiscono a questa perizia. Secondo i ricorrenti questo documento confermerebbe l'inutilità dell'intervento di allargamento della carreggiata e come esso non permetta di fluidificare il traffico.
G. Con le dupliche al ricorso di RI 1 sia la Sezione, sia il municipio di Locarno ribadiscono le domande contenute nelle risposte, per motivi che saranno semmai ripresi in seguito. La replica dell'opposizione collettiva non è stata oggetto di alcuna ulteriore presa di posizione.
Considerato, in diritto
1.2. Il ricorso, ricevibile in ordine, può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria, in applicazione dell'art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (legge sulla protezione dell'ambiente; LPAmm; RL 3.3.1.1). In particolare non è necessario esperire un sopralluogo, la situazione dei luoghi essendo perfettamente nota alla Corte per conoscenza diretta. In ogni caso, essa è desumibile con chiarezza dagli atti, che la documentano esaurientemente.
2.1. Lo strumento per pianificare e realizzare le strade cantonali è il progetto stradale (art. 10 cpv. 1 Lstr). Questa disposizione, nell'attuale versione, è il frutto di un'importante revisione della Lstr, adottata il 12 aprile 2006, in vigore dal 1° gennaio 2007, che ha modificato la procedura di approvazione di questi impianti. Attraverso questa revisione è difatti stata abbandonata la procedura di approvazione dei progetti in due fasi (procedura completa di piano generale, seguita da una seconda procedura di progetto definitivo), che è stata sostituita da quella del solo progetto stradale. Questa soluzione, già scelta dalla Confederazione e da altri Cantoni, permette non solo di guadagnare tempo, ma anche di eliminare tutte quelle incertezze che sorgono in punto alla ripartizione dei contenuti tra le due fasi, soprattutto quando dev'essere svolto l'esame di impatto ambientale (cfr. il relativo messaggio 11 febbraio 2003, n. 5361, pubbl. in: RVGC, anno parlamentare 2005-2006, vol. 8, pag. 4135 segg., pag. 4157 seg.). La natura, ad un tempo pianificatoria e d'autorizzazione a costruire, del progetto stradale elimina inoltre ogni possibile discussione circa la conformità del progetto con la sua base pianificatoria. La duplice indole di questo strumento lo situa, gerarchicamente, al livello dei piani di utilizzazione cantonali (cfr. nello stesso senso il recente rapporto n. 6309 R, del 1° marzo 2011, della Commissione speciale per la pianificazione del territorio sul messaggio 9 dicembre 2009 concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale, pag. 12). Ciò implica, per quanto concerne gli effetti, che le norme ed i piani regolatori comunali in contrasto con il progetto stradale decadono con l'entrata in vigore di quest'ultimo (momento che, per questo strumento, coincide con la sua crescita in giudicato) rispettivamente che i comuni sono tenuti ad uniformare allo stesso i piani già in vigore (cfr. art. 24 cpv. 3, 51 cpv. 3 e 4 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365; in vigore sino al 31 dicembre 2011; dal 1° gennaio 2012, art. 18 cpv. 3 e 49 cpv. 2 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1; STA 52.2012.57 del 26 giugno 2012 consid. 2.1, 52.2008.273 del 3 febbraio 2009 consid. 4.2). Il progetto stradale deve indicare, tra l'altro, il tracciato della strada, l'assetto, lo sviluppo planimetrico e altimetrico, le opere previste, principali e accessorie, comprese quelle di protezione esterna, gli allacciamenti delle infrastrutture e, se del caso, gli accessi ai fondi (art. 10 cpv. 2 lett. a Lstr).
2.2. La citata revisione della Lstr ha integrato nell'iter di approvazione del progetto stradale la fase di pubblicazione degli atti, di notificazione delle pretese e di evasione delle contestazioni prevista dalla legge d'espropriazione dell'8 marzo 1971 (Lespr; RL 7.3.1.1). Per questo motivo il progetto stradale dev'essere accompagnato, tra l'altro, da una relazione sull'opera, da un piano dal quale risultino la situazione dei fondi toccati dall'espropriazione e l'eventuale rettifica dei confini, da una tabella d'espropriazione nella quale siano indicati i singoli fondi interessati e per ciascuno di essi i titolari dei diritti espropriati, la natura di tali diritti, la qualità degli immobili e la superficie oggetto dell'espropriazione, le offerte d'indennità (art. 17 cpv. 1 lett. a-d Lstr, corrispondenti all'art. 21 Lespr). Il progetto è approvato dal Consiglio di Stato, al quale spetta anche la competenza di evadere tutte le questioni preliminari proprie della procedura espropriativa, come le opposizioni alla pubblica utilità e le domande di modifica dei piani (art. 23 cpv. 1 Lstr), mentre al Tribunale d'espropriazione rimane unicamente il compito di concedere all'occorrenza l'anticipata immissione in possesso dei diritti espropriati e di svolgere la procedura di stima, stabilendo le indennità espropriative sulla scorta delle pretese annunciate (art. 26 Lstr).
Tra le numerose censure sollevate dai vari ricorrenti conviene innanzitutto affrontare quelle di ordine ambientale riferite alla questione di sapere se il progetto stradale contestato soggiaccia o meno all'esame d'impatto sull'ambiente e se sia stato violato l'obbligo di coordinamento in relazione al risanamento fonico. Una violazione di questi obblighi comporterebbe infatti l'annullamento della decisione di approvazione, senza possibilità per il Tribunale di porvi rimedio.
4.1. Secondo l'art. 10a cpv. 1 della legge federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RL 814.01) prima di prendere decisioni in materia di pianificazione, costruzione o trasformazione (recte: modificazione, cfr. testo in lingua tedesca "Änderung" e in lingua francese "modification", così come la terminologia utilizzata nell'OEIA) d'impianti, l'autorità ne esamina il più presto possibile la compatibilità con le esigenze ecologiche. Sottostanno all'esame dell'impatto sull'ambiente (EIA), soggiunge la norma (cpv. 2), gli impianti che possono gravare notevolmente sull'ambiente al punto da rendere presumibilmente necessaria l'adozione di misure specifiche al progetto o all'ubicazione al fine di garantire l'osservanza delle prescrizioni sulla protezione dell'ambiente. Il Consiglio federale designa i tipi di impianto che sottostanno all'esame dell'impatto sull'ambiente; può determinare valori soglia a partire dai quali si deve procedere all'esame (cpv. 3). L'art. 10a LPAmb, entrato in vigore il 1° luglio 2007 (RU 2007, 2701), riprende e precisa la regolamentazione dell'EIA sancita dal previgente art. 9 vLPAmb, esimendo dall'EIA - in sostanza - gli interventi che possono essere conformati alle esigenze della legislazione ambientale mediante provvedimenti standard correnti fondati sulle norme tecniche applicabili; l'obbligo di sottoporre il più presto possibile a un EIA gli impianti che gravano notevolmente l'ambiente è rimasto immutato (su quest'ultimo aspetto, cfr. STA 90.2010.331 dell'8 novembre 2011 consid. 3.1. con rinvii).
4.2. Dando seguito al mandato ricevuto, il Consiglio federale ha adottato l'OEIA, il cui art. 1 stabilisce che sono sottoposti all'esame dell'impatto sull'ambiente previsto dall'art. 10a LPAmb gli impianti che figurano nel proprio allegato. La modificazione degli impianti esistenti è sottoposta a EIA se concerne trasformazioni, ingrandimenti o cambiamenti d'esercizio sostanziali (art. 2 cpv. 1 lett. a OEIA) e occorre decidere sulla modificazione in una procedura che sarebbe decisiva per l'esame di un nuovo impianto (lett. b; condizione cumulativa, quest'ultima, ritenuta contraria alla legge dalla dottrina, cfr. Alain Griffel/Heribert Rausch, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. Auflage, Zurigo/ Basilea/Ginevra 2011, n. 37 con rinvio alle precedenti edizioni dell'opera). Secondo l'art. 3 OEIA, scopo dell'EIA è quello di accertare se il progetto è conforme alle prescrizioni in materia di protezione dell'ambiente; vi rientrano la LPAmb e le prescrizioni concernenti la protezione della natura e del paesaggio, la protezione delle acque, la salvaguardia delle foreste, la caccia, la pesca e l'ingegneria genetica (cpv. 1). Le conclusioni dell'esame, prosegue il medesimo disposto (cpv. 2), costituiscono una base per la decisione d'autorizzazione, approvazione e concessione nella procedura decisiva, nonché per ulteriori autorizzazioni in materia di protezione dell'ambiente. Nel caso d'impianti che non sottostanno all'obbligo dell'EIA sono applicate le prescrizioni in materia di protezione dell'ambiente, senza che venga steso un rapporto ai sensi dell'art. 7 (art. 4 OEIA). Per l'art. 5 cpv. 1 OEIA, l'esame è condotto dall'autorità che, nel quadro della procedura d'autorizzazione, approvazione o concessione, decide circa il progetto (autorità decisionale). La procedura decisiva per l'esame è determinata nell'allegato. Se durante l'approvazione a posteriori dei piani di dettaglio, eccezionalmente è presa una decisione riguardo agli effetti considerevoli sull'ambiente di un impianto sottoposto all'EIA, un esame verrà effettuato anche in questa fase (cpv. 2). Qualora non sia determinata nell'allegato, la procedura decisiva è designata dal diritto cantonale. I cantoni scelgono una procedura che permetta un esame tempestivo e circostanziato. Se per determinati impianti i cantoni prevedono un piano particolareggiato che permetta un esame circostanziato (piano regolatore di dettaglio), questa procedura pianificatoria vale come procedura decisiva (cpv. 3).
4.3. 4.3.1. Il progetto stradale in rassegna interessa un tratto della strada cantonale P13 Lumino-Bellinzona-Ascona, che è l'asse di transito principale tra Trasadingen (Germania) e Brissago, classificato come strada principale secondo l'art. 57 cpv. 2 della legge federale sulla circolazione stradale del 19 dicembre 1958 (LCStr; RS 741.01; cfr. art. 3 e allegato 2 lett. a, n. 13 ordinanza concernente le strade di grande transito del 18 dicembre 1991; RS 741.272). Come tale è riportata inoltre nella cartografia del piano direttore cantonale (cfr. carta tematica mobilità). Questo tipo d'impianto figura al n. 11.3 dell'allegato OEIA. Ne discende che la sua modificazione è sottoposta all'EIA se sono adempiute le condizione di cui all'art. 2 OEIA. Si tratta, in particolare, di verificare se essa sia o meno sostanziale nel senso inteso dal cpv. 1 lett. a della norma.
4.3.2. Al quesito di sapere se una modificazione debba essere ritenuta sostanziale non è possibile dare una risposta generale e astratta; essa deve dunque essere valutata nel caso concreto, tenendo presente lo scopo dell'EIA (Heribert Rausch/Peter M. Keller in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, II ed., Zurigo/Ba-silea/ Ginevra 2004, n. 43 ad art. 9). In quest'ottica e in linea generale una modifica è considerata sostanziale secondo l'art. 2 cpv. 1 lett. a OEIA se è suscettibile di comportare un notevole cambiamento delle ripercussioni ambientali riconducibili all'impianto, condizione adempiuta quando la modifica conduce a un aumento consistente delle ripercussioni ambientali già esistenti, all'insorgerne di nuove o in nuove ubicazioni (DTF 133 II 181 consid. 6.2). Per le strade a grande traffico (SGT) e le altre strade principali (SP) la dottrina ha inoltre sviluppato una serie di criteri per valutare la natura delle modifiche apportate a questo tipo di impianti. Sono indizi di una modifica sostanziale il rinnovo di nodi stradali con aumento importante della capacità, nuovi ponti, interramento o spostamento in galleria, allargamenti di tratte di più di 1000 m con l'aggiunta di una o più corsie oppure spostamento di tratte di più 1000 m; non sono, invece, modifiche sostanziali il rinnovo di nodi stradali senza aumento importante delle capacità, costruzione o spostamento di tratte fino a 1000 m; costruzione di strade pedonali, marciapiedi e piste ciclabili o la posa di arredi stradali all'interno delle località (Peter M. Keller, UVP-Pflicht bei Änderungen bestehender UVP-pflichtiger Anlagen, in: Umwelt-Wissen 0737, Berna 2007, pag. 32). Ferme queste premesse, l'intervento in esame non può essere considerato come una modifica sostanziale dell'impianto esistente. Innanzitutto esso interessa un breve tratto stradale (meno di 500 m). Inoltre, l'allargamento della carreggiata e il leggero spostamento delle corsie allo scopo di migliorare la ripartizione del traffico non permette di ritenere che questa modifica circoscritta possa ingenerare un aumento delle ripercussioni ambientali o di modificare in modo significativo la loro distribuzione. La creazione della banda multifunzionale non permette inoltre di considerare che la modalità di esercizio dell'opera - né, tantomeno, la sua capacità - venga modificata. Le corsie di transito restano due, viene unicamente creata la possibilità generalizzata di compiere una preselezione prima di accedere ai fondi posti a lato della strada. Nemmeno l'innalzamento della carreggiata, che in alcuni punti raggiunge un Δ di 60 cm, conduce a concludere altrimenti. Alla luce delle caratteristiche morfologiche della tratta e dei terreni circostanti, esso si configura come un semplice correttivo di natura tecnica, a ben vedere assai circoscritto e dall'impatto verosimilmente contenuto sotto il profilo delle immissioni. Esso si limita a livellare la careggiata per collegarla in modo razionale al sottopassaggio ferroviario di recente esecuzione, ciò che permette di ridurre il problema derivante dalle inondazioni a carattere periodico. In definitiva, pretendere l'esecuzione di un EIA per un intervento tutto sommato marginale sotto il profilo delle ripercussioni ambientali è eccessivo. La censura deve dunque essere respinta.
Risanamento fonico
Anche se la modifica di un impianto esistente non sottostà all'obbligo di un esame dell'impatto sull'ambiente, l'autorità deve comunque sempre verificare il rispetto delle prescrizioni del diritto ambientale. In merito, è utile rammentare che la LPAmb distingue tra impianti fissi esistenti, modificati e nuovi. Determinante è la data di entrata in vigore, il 1° gennaio 1985, della legge (art. 47 ordinanza contro l'inquinamento fonico del 15 dicembre 1986; OIF; RS 814.41).
5.1. L'art. 18 cpv. 1 LPAmb pone il principio secondo il quale un impianto bisognoso di risanamento - ossia che non soddisfa le prescrizioni della legge sulla protezione dell'ambiente o quelle, ecologiche, di altre leggi federali (art. 16 cpv. 1 LPAmb) - può essere trasformato o ampliato soltanto se viene contemporaneamente risanato. Le modifiche di impianti secondo l'art. 18 LPAmb presuppongono di regola un'autorizzazione edilizia secondo l'art. 22 cpv. 1 LPT; tuttavia, non ogni intervento che richiede il permesso di costruzione conduce alla necessità di essere contemporaneamente risanato (André Schrade/Heidi Wiestner, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, II ed., Zurigo/Basilea/
Ginevra 2001, n. 15 ad. art 18). La nozione di trasformazione secondo la LPT e quella dell'art. 18 LPAmb devono essere mantenute distinte. Quest'ultimo disposto, infatti, si occupa unicamente delle modifiche che sono rilevanti sotto il profilo della protezione dalle immissioni (ibidem). Gli impianti che vengono modificati (sostanzialmente) devono di principio ottemperare alle stesse esigenze di quelli nuovi (DTF 141 II 483 consid. 3.3).
5.2. Per quanto riguarda la limitazione delle emissioni degli impianti fissi modificati, l'art. 8 OIF concretizza l'art. 18 LPAmb, distinguendo tra modifiche sostanziali e modifiche non sostanziali.
5.2.1. Modifiche o ampliamenti non sostanziali non comportano l'obbligo di risanamento delle parti d'impianto esistenti. L'art. 8 cpv. 1 OIF si limita a esigere che le emissioni foniche delle parti d'impianto nuovo o modificate siano limitate nella misura maggiore possibile dal punto di vista tecnico e dell'esercizio e sopportabile da quello economico.
5.2.2. Se un impianto viene modificato sostanzialmente, le emissioni foniche dell'intero impianto devono essere limitate almeno in modo tale da non superare i valori limite d'immissione (art. 18 cpv. 2 OIF). Dunque, a differenza degli impianti nuovi che devono rispettare i valori di pianificazione (art. 25 cpv. 1 LPAmb), è sufficiente che gli impianti sostanzialmente modificati rispettino i valori limite d'immissione; come per gli impianti nuovi, se questi vengono superati devono però essere ordinati dei provvedimenti d'isolamento acustico, i cui costi sono a carico del titolare dell'impianto (art. 10 e 11 OIF). In fine, la modificazione dal punto di vista costruttivo e/o funzionale di un impianto fisso esistente al punto di far apparire insignificante quanto rimane dello stesso, dev'essere equiparata alla costruzione di un impianto nuovo (DTF 116 Ib 435 consid. 5d/bb) e, pertanto, devono essere ossequiati i valori di pianificazione (per tutto quanto precede, cfr. DTF 141 II 483 consid. 3).
5.2.3. Per l'art. 8 cpv. 3 OIF, primo periodo, le trasformazioni, gli ingrandimenti e i cambiamenti dell'esercizio causati dal titolare dell'impianto sono considerati come modificazione sostanziale di un impianto fisso se c'è da aspettarsi che l'impianto stesso o la maggiore sollecitazione degli impianti per il traffico esistente provochi immissioni foniche percettibilmente più elevate. La ricostruzione dell'impianto - specifica la norma (secondo periodo) - è sempre considerata una modificazione sostanziale. In una recente decisione di principio, il Tribunale federale ha avuto modo di precisare che la regolamentazione prevista dall'art. 8 cpv. 3 OIF non è esaustiva (DTF 141 II 483 consid. 4). Secondo l'Alta corte per determinare se una modificazione è sostanziale è necessario invece procedere con una valutazione globale, che tenga conto della portata degli interventi di costruzione e dei costi: più questi si avvicinano a quelli di una nuova edificazione, più la modifica potrà essere considerata come sostanziale. Per quanto riguarda le infrastrutture, devono infatti essere considerati gli interessi pubblici volti alla sostenibilità finanziaria da parte della collettività degli alti costi di risanamento (ridotti in caso di esecuzione contemporanea) e dell'operatività delle infrastrutture (diminuzione della durata dei cantieri in caso di risanamento simultaneo). Determinanti sono pure gli effetti del progetto sulla durata di vita dell'impianto nel suo complesso: sarebbe contrario al mandato di proteggere l'uomo da effetti nocivi e molesti previsto dall'art. 74 cpv. 1 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) se fosse possibile rinnovare completamente un impianto prolungandone notevolmente la durata di vita, senza proteggere i vicini da emissioni eccessive. Questo approccio di tipo globale si giustifica anche nel caso in cui la modifica comporti nel contempo una riduzione delle emissioni foniche dell'impianto, ossia se esso viene nel contempo "risanato". Questo poiché spesso risulta impossibile distinguere gli interventi di (puro) risanamento dagli altri previsti nel progetto e, pertanto, non è possibile fondare la valutazione del carattere sostanziale della modifica sul raffronto delle emissioni foniche.
5.3. In concreto, dagli atti non è possibile comprendere se il tratto di strada in esame soddisfi le prescrizioni ambientali, in particolare quelle relative alla protezione dall'inquinamento fonico. Né il Consiglio di Stato nella decisione impugnata si è chinato in modo compiuto su questo tema. Solo in sede di risposta la Sezione si è limitata a spiegare che (pag. 19):
Quo ai rumori, si rileva innanzitutto che la tratta stradale in questione sarà oggetto di risanamento fonico nel periodo 2016-2018. Nel frattempo, siccome nel progetto sono previsti rifacimenti o nuove esecuzioni del manto stradale, nel suo preavviso, la SPAAS ha raccomandato la posa di un asfalto a bassa emissività acustica secondo l'attuale stato delle conoscenze. La posa di questo tipo di asfalto rappresenta già un efficace provvedimento alla fonte che permette di limitare le emissioni foniche.
Il citato preavviso della Sezione per la protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo (SPAAS), sulla cui base il Governo ha approvato il progetto, non affronta però dal profilo materiale la questione in relazione alla fase di esercizio dell'impianto, ma si limita ad alcune espressioni teorico-generali, esaurendosi in un semplice collage di considerazioni standard. Dalla risposta della Sezione emerge comunque che la tratta sarà oggetto di "risanamento fonico", ciò che permette di supporre che l'impianto sottostia a obbligo di risanamento. Sia come sia, gli atti sono silenti in merito e, in sostanza, la questione viene rinviata a una seconda fase, ciò che è inammissibile perché - come si vedrà nel seguito - l'intervento previsto dev'essere qualificato come modifica sostanziale. Ne discende che se l'impianto fosse effettivamente bisognoso di risanamento, questo dovrebbe avvenire contemporaneamente agli interventi previsti.
5.4. Dagli atti emerge che il progetto in esame modifica in modo sostanziale l'impianto esistente. È vero che probabilmente non vi è da aspettarsi che esso provochi delle immissioni foniche percettibilmente più elevate; né - pur rasentandone gli estremi - si tratta di una ricostruzione (art. 8 cpv. 3 OIF). Vi è inoltre da supporre che la posa del nuovo asfalto possa ridurre le immissioni foniche. Tuttavia, alla luce della giurisprudenza riportata in precedenza, occorre compiere una valutazione globale, tenendo conto anche degli interventi costruttivi e dei costi previsti. Intanto, come s'è visto, il semplice fatto che il progetto possa nel contempo comportare una riduzione delle emissioni non costituisce un motivo per sottrarlo all'obbligo di risanamento. Quanto agli aspetti costruttivi, esso prevede il completo rifacimento della strada, che viene inoltre ampliata e leggermente rialzata. Oggetto di intervento è anche la sua sottostruttura; oltre alla posa di un bauletto tecnico a uso di alcune aziende fornitrici di servizi (gas, telefono ecc.), è previsto il rifacimento dell'impianto di evacuazione delle acque meteoritiche, con interventi alle canalizzazioni e la posa di sistemi di trattamento delle acque. Infine, verranno demoliti diversi manufatti (muri ecc.) insistenti sui terreni oggetto di espropriazione, nonché vi sarà la loro ricostruzione; anche gli accessi ai fondi che si affacciano sulla strada dovranno essere adattati. Interventi destinati a prolungare di molto la durata di vita dell'impianto. Il tutto per un costo che la relazione tecnica stima in 3.8 mio di franchi, ai quali devono essere sommati i costi di espropriazione, stimati in ca. fr. 300'000. Se si considera che si tratta di un segmento della lunghezza di 480 m, l'investimento previsto è di ca. fr. 8'500 per metro di strada. Da notare che lo stesso Consiglio di Stato nel messaggio 22 marzo 2011 (n. 6477) relativo allo stanziamento del credito per la realizzazione dell'opera definisce l'intervento come "sistemazione di fondo dell'asse stradale" ossia un "intervento costruttivo importante" (pag. 4). Da ultimo, nell'economia dei mezzi finanziari e della fruibilità della tratta, non dev'essere tralasciato il fatto che se dovesse avverarsi la necessità di procedere con un risanamento, l'art. 17 cpv. 4 lett. b fissa il termine per la sua realizzazione al 31 marzo 2018. Ciò significherebbe verosimilmente un irrazionale susseguirsi di cantieri, che invece andrebbero coordinati. Tanto più che il progetto stabilisce una durata di nove mesi del cantiere già solo per gli interventi da esso contemplati. Un tempo che non può essere considerato trascurabile, specie in relazione a impianti cui fanno capo un elevato numero di utenti.
5.5. Stando così le cose è a ragione che RI 1 denuncia una carenza degli atti sotto il profilo ambientale. Carenza che impedisce al Tribunale di esaminare se il progetto rispetti le prescrizioni relative all'inquinamento fonico e, in particolare, se vi è la necessità di eseguire contemporaneamente un risanamento della tratta. Non spettando a questa Corte di porre rimedio alle carenze istruttorie messe in essere dal Dipartimento del territorio, prima, e dal Governo poi, i ricorsi devono essere accolti e gli atti vanno retrocessi al Consiglio di Stato per nuova decisione, previo completamento dell'istruttoria (art. 86 cpv. 2 LPAmm).
La domanda di revocare l'effetto sospensivo ai gravami è superata dalla presente decisione; non è più necessario esprimersi in merito.
Siccome la decisione impugnata dev'essere annullata già per i motivi che si son visti, si prescinde dall'esame delle ulteriori censure. In particolare, può restare indecisa la questione di sapere se, alla luce delle scarne motivazioni contenute nella decisione impugnata, il Consiglio di Stato abbia leso il diritto di essere sentiti dei ricorrenti. Eventualità che, sia detto per inciso, appare tutt'altro che remota alla luce del fatto che l'Esecutivo cantonale ha in particolare omesso di esprimersi in merito alla necessità di risanamento fonico della strada, benché questa questione fosse stata sollevata nell'ambito dell'opposizione presentata da RI 1.
Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia; l'anticipo delle spese processuali versato dagli insorgenti dev'essere loro restituito (art. 47 LPAmm). A RI 1, la cui impugnativa ha qui avuto successo, dev'essere corrisposto un importo per ripetibili, a carico dello allo Stato, a cui dev'essere ricondotto il progetto cassato (art. 49 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 4 marzo 2015 (n. 836) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato perché, completata l'istruttoria in merito agli aspetti fonici del progetto, emani una nuova decisione.
Non si preleva la tassa di giustizia. Ai ricorrenti dev'essere restituito l'importo di fr. 1'500.- versato a titolo di anticipo delle spese di giustizia in relazione a ciascun ricorso (complessivamente, dunque, fr. 7'500.-). Inoltre, al ricorrente RI 1 lo Stato verserà fr. 2'500.- a titolo di ripetibili di questa sede.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il vicecancelliere
Ultimo aggiornamento: 11.06.2026
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