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Numero d'incarto: 52.2019.310
Data decisione, Autorità: 25.09.2019, TRAM
Titolo: Delibera opere da sistemi di sicurezza. Specifiche tecniche
AGGIUDICAZIONE AAPart. 6 AAPart. 16 cpv. 2 RLCPUBB
Incarto n. 52.2019.310
Lugano 25 settembre 2019
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Paola Passucci
statuendo sul ricorso del 17 giugno 2019 della
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione del 5 giugno 2019 (n. 2749) del Consiglio di Stato, che in esito al concorso per l'aggiudicazione delle opere da sistemi di sicurezza occorrenti al Centro di pronto intervento di __________ ha deliberato la commessa alla CO 1;
ritenuto, in fatto
A. Il 15 marzo 2019 il Consiglio di Stato, per il tramite del Dipartimento delle finanze e dell'economia (DFE), ha indetto un pubblico concorso, retto dalla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 730.100) e impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare le opere da sistemi di sicurezza occorrenti al Centro di pronto intervento di __________ (FU __________ pag. __________).
Le disposizioni particolari integrate nel capitolato d'appalto (pos. 131.100 CPN 102) fornivano la seguente descrizione della commessa:
Il presente concorso ha per oggetto le opere da impianti di sicurezza e sorveglianza relativi al Centro Pronto Intervento (CPI) di __________ fase 2 e comprendono le seguenti prestazioni: D 3.1.1 Impianto Antintrusione; D 3.3.1 Impianto di videosorveglianza; D 3.2.1 Impianto di controllo accessi; D 1.5.3 Impianto intercomunicanti di sicurezza; D 2.6.1 Impianto supervisore sicurezza; H 8.9.4 Manutenzione e pronto intervento.
Le quantità erano le seguenti (pos. 143.100 e lett. b del bando):
Impianto antintrusione
Impianto di videosorveglianza
Impianto controllo accessi
Impianto interfoni di sicurezza
Impianto supervisore di sicurezza
Il bando (lett. d) stabiliva che la commessa sarebbe stata aggiudicata al miglior offerente, tenendo conto dei seguenti criteri e fattori di ponderazione:
Il capitolato prescriveva che il concorrente poteva offrire i prodotti indicati dal committente, oppure dei prodotti equivalenti (pos. 251.300).
Prodotti equivalenti offerti I materiali ed i prodotti proposti dall'offerente nelle posizioni con l'indicazione "prodotto equivalente offerto" devono soddisfare le caratteristiche tecniche richieste nel testo della singola posizione. L'offerente è tenuto a presentare la lista dei prodotti equivalenti offerti e le schede tecniche di quest'ultimi. In caso di dimenticanza dell'indicazione, nel modulo d'offerta, del prodotto equivalente offerto, il COM verificherà l'equivalenza del prodotto proposto sulla base delle schede tecniche allegate all'offerta.
Prodotti come da richiesta del COM Se l'offerente intendesse offrire il prodotto di riferimento proposto dal COM (stesso tipo e fabbricante) non è tenuto ad allegare le schede tecniche ma è comunque tenuto a compilare il modulo d'offerta con l'indicazione del prodotto offerto. In caso di dimenticanza dell'indicazione del prodotto offerto ed in assenza di schede tecniche, la sua offerta non verrà esclusa immediatamente ma sarà tenuto, su richiesta del COM, di trasmettere una dichiarazione con la quale conferma l'utilizzo del prodotto di riferimento del COM.
In caso di mancanza di uno o più di questi documenti, il COM assegna un termine perentorio di 5 giorni per produrli. La mancata presentazione dei termini previsti comporta l'esclusione dell'offerta dalla procedura di aggiudicazione.
Precisava inoltre, alla pos. 259.130, che se i prodotti offerti non sono prodotti equivalenti, l'offerta sarà esclusa.
Il modulo d'offerta inserito nel capitolato d'appalto prevedeva, fra l'altro, le seguenti posizioni (cfr. modulo d'offerta impianto videosorveglianza, pagg. 72 e 77):
1.3
TELECAMERE
1.3.1
Telecamera fissa varifocale a cupola (2 Mp)
Telecamera digitale con le seguenti caratteristiche:
Prodotto di riferimento: AXIS Q3515-LV, accessori AXIS Q35 A (cupola) e AXIS T94K02L (incasso)
Prodotto proposto: Tipo………….
[..]
[..]
1.3.6
Telecamera Dome PTZ ad alta velocità
Telecamera digitale con le seguenti caratteristiche:
Prodotto di riferimento: AXIS Q6125-LE, accessori AXIS T8123-E 30W (Alimentatore)
Prodotto proposto: Tipo………….
Sia il bando di concorso (lett. r) che il capitolato d'appalto (pos. 221.100) informavano circa la possibilità di contestare gli stessi dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo entro 10 giorni dalla data di messa a disposizione degli atti. Nessuno li ha tuttavia impugnati.
B. Prima dell'inoltro delle offerte i partecipanti avevano la facoltà di porre delle domande onde ottenere informazioni (tecniche) supplementari (lett. n del bando). In risposta ai quesiti pervenutigli, il consulente del committente ha inviato le risposte a beneficio di tutti coloro che hanno richiesto la documentazione di gara. In particolare, evadendo i quesiti 9 e 10 relativi al modulo d'offerta videosorveglianza (B - D 3.3.1, pag. 64 e segg.)
Capitolato "prodotto equivalente" Domanda 9: Nel capitolato i requisiti delle telecamere sono un estratto della scheda tecnica del modello di riferimento. Non esiste un'altra telecamera che abbia esattamente gli stessi dati del prodotto di riferimento. Quali sono i criteri per giudicare se una telecamera è equivalente o meno? Oppure in alternativa quali sono i criteri minimi che vanno veramente rispettati per ogni telecamera?
Capitolato 1.3.2 Telecamera fissa varifocale a cupola (5Mp) "interrogatori" Domanda 10: Non sono sicuro di aver compreso il requisito "Fino a 8 aree di visione ritagliate singolarmente quando si esegue lo streaming di 4 aree di visione e 1 panoramica con risoluzione VGA". Se ho ben capito si tratta di avere in visualizzazione più finestre contemporaneamente che mostrino dettagli da diverse aree dell'area inquadrata dalla telecamera. Fra i vari scorci anche l'immagine completa inquadrata dalla telecamera. Se così fosse, immagino sia sufficiente che questa funzionalità sia disponibile nel software di videosorveglianza, vero? Anche perché in questo modo lo si può applicare anche alle registrazioni.
ha precisato che:
Risposta 9 Esempio di caratteristiche particolari telecamere interrogatori AXIS P3367-V;
Risposta 10: Lo scopo di sorveglianza delle telecamere è quello di avere più immagini simultanee dalla stessa videocamera, l'obbiettivo può essere anche raggiunto con lo streaming differenziato e gestito direttamente da software, per l'obbiettivo di ripresa vedere risposta 9.
(cfr. scritto dell'11 aprile 2019 della __________, pagg. 5-6, prodotto dal committente sub doc. 8).
C. Nel termine prestabilito sono giunte al committente le seguenti offerte:
Esclusa l'offerta della __________ siccome superiore all'importo massimo preventivato dal committente e valutate quelle restanti in base ai criteri d'aggiudicazione ed ai fattori di ponderazione preannunciati, il 5 giugno 2019 il Consiglio di Stato ha risolto di assegnare la commessa alla CO 1, classificatasi al primo posto con 94.8 punti, per l'importo corretto di fr. 882'136.88.
D. Contro tale decisione la RI 1, seconda in graduatoria con 88.4 punti, insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento e sollecitando l'aggiudicazione della commessa a proprio favore. In via subordinata, domanda il rinvio degli atti al committente per una nuova decisione. Il tutto, previo conferimento dell'effetto sospensivo al ricorso. La ricorrente contesta per cominciare le note attribuite nel criterio della garanzia del prodotto, criticando l'agire del committente per aver corretto d'ufficio (portandolo da 5 a 25) il totale degli anni di garanzia degli impianti indicato dalla deliberataria alla pos. 224.560. Se avesse fatto altrettanto con il totale (10) esposto nella sua offerta, afferma la RI 1, essa avrebbe ottenuto un punteggio superiore a quello conseguito dall'aggiudicataria. L'insorgente obietta poi che i prodotti [41 telecamere fisse varifocali a cupola (2 Mp) e 2 telecamere Dome PTZ ad alta velocità] offerti dalla CO 1 alle posizioni 1.3.1 e 1.3.6 del modulo d'offerta riferito all'impianto di videosorveglianza possano essere parificati a quelli di riferimento indicati dal capitolato. I primi avrebbero unicamente un'ottica da 2.8 a 12 mm (a dispetto di quella da 9 a 22 mm esatta dal bando) e difetterebbero del grado di protezione IP52. I secondi richiederebbero un'alimentazione più potente (Hi PoE) di quella (PoE) richiesta, prevedrebbero un consumo maggiore (50 W) ed una resistenza agli urti accresciuta (IK10); non disporrebbero infine di una forma tipo cupola a sfera e della funzionalità Speed Dry. Non rispondendo appieno alle caratteristiche tecniche esatte dal committente, l'offerta della CO 1 avrebbe di conseguenza dovuto essere esclusa. Da ultimo, la RI 1 critica la nota ottenuta dall'aggiudicataria nel criterio dell'organizzazione del picchetto sostenendo in pratica che essa non disporrebbe di un operatore esterno alla ditta a cui deviare le chiamate.
E. a. All'accoglimento del ricorso si oppone il committente, il quale difende il proprio operato per rapporto all'aggiudicazione della commessa alla CO 1, contestando in sostanza che i prodotti da essa offerti non sarebbero conformi alle prescrizioni di gara. A mente sua, non v'è dubbio che le caratteristiche dei prodotti previsti nel modulo d'offerta non sono parametri tecnici assoluti ma consistono in caratteristiche da valutare in funzione degli obiettivi prefissati. Le caratteristiche elencate nel capitolato e modulo d'offerta si riferiscono ad un prodotto di riferimento specifico; ragion per cui il committente non ha voluto sostituire le caratteristiche precipue del prodotto ma semplicemente riprodurle sottolineando, nell'ambito delle risposte, che determinante ai fini della valutazione dell'equivalenza del prodotto erano gli aspetti funzioni allo scopo delle attrezzature chieste (cfr. Doc. 8 risposte no. 9 e 10). Se avesse voluto definire tutte le caratteristiche indicate a capitolato d'appalto come vincolanti, soggiunge il committente, avrebbe (infatti) impedito una libera concorrenza e ristretto la scelta ad un unico fornitore. Limitazione della concorrenza per altro fatta emergere anche da un concorrente nell'ambito della domanda no. 9. La valutazione dei criteri del prezzo e dell'organizzazione del picchetto, annota per finire l'ente banditore, sarebbe avvenuta in modo corretto.
b. Anche la deliberataria postula la reiezione del gravame, con motivazioni sostanzialmente analoghe a quelle addotte dall'ente banditore.
c. L'Ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche è invece rimasto silente.
F. Con la replica la ricorrente ribadisce le proprie tesi, puntualizzandole ulteriormente.
G. Con le dupliche, la stazione appaltante e la resistente si riconfermano nelle argomentazioni e domande di giudizio formulate in precedenza. La prima, rilevando che le censure sollevate dalla qui ricorrente si limitano alla valutazione di 41 pezzi di telecamere (per un importo di CHF. 17'240.-, pos. 1.3.1) e 2 telecamere PTZ (per un importo di CHF. 3'116.-, pos. 1.3.6) per un importo (complessivo) di CHF. 20'356.- per rispetto ad un importo totale di delibera di CHF 882'136.88 (…). La seconda, osservando in aggiunta che se la sua offerta andava esclusa, allora doveva esserlo anche quella della ricorrente, che alla pos. 1.3.1 del modulo d'offerta videosorveglianza ha proposto un prodotto (HIKVISION DS-2CD4525FWD-IZ) che non rispecchia completamente quanto riportato nel bando (la telecamera offerta ha la funzione WDR di tipo digitale e non forense, non dispone della funzione Lightfinder, di alimentazione PoE su protocollo 802.3af, né di una cupola oscurata).
H. Delle ulteriori argomentazioni addotte dalle parti in sede di triplica e quadruplica si dirà, all'occorrenza, in appresso.
Considerato, in diritto
1.2. Il ricorso, tempestivo (art. 36 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base delle tavole processuali, senza istruttoria. Per le ragioni che saranno meglio esposte in appresso, non occorre in particolare richiedere una perizia tecnica (sulla funzionalità Lightfighter della telecamera DS-2CD4525FWD-IZ proposta dalla ricorrente, rispettivamente sulla conformità di questo modello con quello di riferimento della committenza), come postulato in triplica dall'insorgente.
Secondo l'art. VI dell'Accordo sugli appalti pubblici del 15 aprile 1994 (AAP; RS 0.632.231.422), le specifiche tecniche che definiscono le caratteristiche dei prodotti o servizi che saranno oggetto di un appalto, come la qualità, le proprietà d'impiego, la sicurezza e le dimensioni, i simboli, la terminologia, l'imballaggio, la marcatura e l'etichettatura, o i processi e metodi di produzione, come pure le prescrizioni relative alle procedure di valutazione della conformità definite dalle entità contraenti, non devono essere stabilite, adottate o applicate allo scopo di creare ostacoli non necessari al commercio internazionale, né in modo tale che abbiano tale effetto (cpv. 1). Le specifiche tecniche prescritte dalle entità contraenti sono, se del caso: (a) definite in funzione delle proprietà d'impiego del prodotto piuttosto che in funzione della sua concezione o delle sue caratteristiche descrittive; e (b) basate su norme internazionali, se esistono, oppure, in caso contrario, su regolamenti tecnici nazionali, su norme nazionali riconosciute o su codici delle costruzioni (cpv. 2). Non devono essere richiesti o menzionati, soggiunge la norma (cpv. 3), marchi di fabbrica o commercio né nomi commerciali, brevetti, modelli o tipi speciali, né origini o produttori o fornitori determinati, tranne quando non esistano altri mezzi sufficientemente precisi o intellegibili per descrivere le condizioni dell'appalto e purché nel fascicolo di gara figurino espressioni quali "o l'equivalente". Per le commesse edili e le forniture, dispone il diritto cantonale, il capitolato d'appalto deve basarsi sulle norme professionali in vigore ed essere allestito secondo posizioni standardizzate e riconosciute dalle categorie professionali (art. 11 cpv. 1 del regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006; RLCPubb/CIAP, RL 730.110). Nell'allestimento del capitolato è in particolare vietato - a meno che ciò non sia giustificato dal particolare oggetto della commessa - introdurvi prescrizioni che menzionino prodotti di una determinata fabbricazione o provenienza oppure che indichino marche, brevetti o tipi o un'origine o una produzione determinata. Indicazioni del genere, accompagnate dalla menzione "o equivalente" sono ammesse soltanto nei casi in cui non sia possibile una descrizione dell'oggetto dell'appalto mediante prescrizioni sufficientemente precise (art. 16 cpv. 2 RLCPubb/CIAP). L'esigenza di precisione del capitolato deve evitare di tradursi nell'imposizione di condizioni tali da limitare illecitamente la cerchia dei potenziali concorrenti (STA 52.2018.528 del 28 gennaio 2019 consid. 4.1, 52.2012.75 del 10 aprile 2012 consid. 2; Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, Zurigo/Basilea/Ginevra 2013, n. 405 segg.). Deroghe sono ammesse qualora: (a) le norme, i benestare tecnici svizzeri o europei o le specificazioni tecniche comuni non includano alcuna disposizione in materia di accertamento della conformità dei prodotti, o qualora non esistano mezzi tecnici che permettano di stabilire in modo soddisfacente la conformità di un prodotto a tali norme o a tali benestare o a tali specificazioni tecniche comuni, oppure (b) quando le apparecchiature già impiegate dai committenti impongono l'uso di prodotti non compatibili, o il cui costo risulti sproporzionato rispetto al valore complessivo della commessa, purché venga consensualmente definita una strategia che consenta il graduale passaggio alle indicate norme, benestare o specificazioni (art. 16 cpv. 4 RLCPubb/CIAP).
Nel caso concreto, controversa è la questione a sapere se i prodotti (HIKVISION DS-2CD5126G0 e DS-2DF8236IX-AEL) offerti dall'aggiudicataria siano conformi alle prescrizioni del capitolato, ovvero equipollenti a quelli di riferimento (AXIS Q3515-LV e Q6125-LE) indicati alle posizioni 1.3.1 e 1.3.6, riferite alle telecamere (cfr. punto 3.1 del modulo d'offerta videosorveglianza). A mente della ricorrente, l'offerta della CO 1 meritava l'esclusione, poiché le telecamere proposte non adempirebbero appieno le esigenze tecniche fissate in modo vincolante dalle prescrizioni di gara. Committente e aggiudicataria, dal canto loro, ritengono che le peculiarità dei prodotti elencati nel modulo d'offerta sarebbero da intendersi per obiettivi e non per caratteristiche vincolanti. Le risposte (9 e 10) ai quesiti di alcuni concorrenti
sulla definizione di "prodotto equivalente" ed il rapporto stilato il 2/3 luglio 2019 dal progettista (doc. 12), soggiungono, confermerebbero questa loro tesi. A torto, tuttavia.
3.1. Come già esposto al consid. A di narrativa, il concorso ha per oggetto, fra l'altro, la fornitura, posa e messa in servizio di 41 telecamere fisse varifocali a cupola (2Mp) e di 2 telecamere Dome PTZ ad alta velocità (cfr. modulo d'offerta, pag. 86). Il modulo d'offerta descriveva partitamente le caratteristiche tecniche del materiale necessario (cfr. per quanto qui interessa, le pagg. 72 e 77). Da queste ultime era possibile desumere che per le telecamere (fisse varifocali a cupola [2 Mp] e Dome PTZ ad alta velocità) il committente aveva scelto un prodotto di riferimento, dando comunque modo ai concorrenti di produrre un articolo equivalente. Il capitolato e il modulo d'offerta stabilivano espressamente che i materiali ed i prodotti proposti dall'offerente nelle posizioni con l'indicazione "prodotto equivalente offerto" avrebbero dovuto soddisfare le caratteristiche tecniche richieste nel testo della singola posizione (cfr. pos. 251.300). Tant'è vero che l'offerente, qualora avesse scelto di offrire un prodotto equipollente, avrebbe dovuto presentarne anche la relativa scheda tecnica (pos. 251.300 punto 1). Inutilmente i resistenti si avventurano nell'affermare che le caratteristiche dei prodotti elencate nelle posizioni 1.3.1 e 1.3.6 del modulo d'offerta sarebbero da intendersi per obiettivo/scopo e non per caratteristiche vincolanti e che la ricercata equivalenza risiederebbe nella funzionalità del prodotto stesso ed all'uso a cui questo è destinato. Contrariamente a quanto essi sostengono, il documento (doc. 8) su cui sono riportate le risposte ai quesiti dei concorrenti non permette di avvalorare questa loro tesi. Le risposte alle domande 9 e 10, infatti, oltre a non riguardare i prodotti di cui è in concreto contestata l'equivalenza, non permettono neppure di dedurre che gli articoli richiesti potessero anche presentare caratteristiche tecniche diverse da quelle prescritte. Invano l'ente banditore tenta ancora in sede di quadruplica di asserire che la risposta al quesito numero 9 non è solo limitata ai prodotti presi come esempi ma deve essere intesa quale risposta generale a valere per l'insieme del capitolato d'appalto (desumibile del resto anche dal titolo assegnato alla risposta). Se ne deve concludere che quelli esposti
alle pos. 1.3.1 e 1.3.6 del modulo d'offerta erano a tutti gli effetti dei requisiti vincolanti che i prodotti equivalenti, se offerti, avrebbero dovuto rispettare cumulativamente. Pena l'esclusione dalla procedura (cfr. pos. 259.130 CPN 102). Non porta a diversa conclusione il rapporto stilato, peraltro solo in sede ricorsuale, dal progettista (doc. 12).
3.2. Nella fattispecie, il modulo d'offerta videosorveglianza, alle pos. 1.3.1 e 1.3.6, segnalava la marca ed il tipo dei prodotti di riferimento che lo Stato intendeva acquistare (AXIS Q3515-LV, rispettivamente AXIS Q6125-LE). Se è ben vero che l'indicazione "Prodotto proposto: …" in calce alle citate posizioni lasciava ai concorrenti facoltà di offrire articoli alternativi, altrettanto evidente è che le prescrizioni in oggetto - nella misura in cui riprendevano le informazioni contenute nelle schede tecniche dei modelli di riferimento scelti dal committente - favorivano, di fatto, solo la ditta AXIS, escludendo qualsiasi concorrenza. Non è dato di sapere se sul mercato esistono telecamere (fisse varifocali a cupola 2 Mp e Dome PTZ ad alta velocità) oltre a quelle della AXIS che rispettino cumulativamente le esigenze imposte dagli atti di gara. È anzi vero il contrario, non fosse altro per il fatto che è il committente medesimo ad affermare che se avesse voluto definire tutte le caratteristiche - indicate a capitolato d'appalto - come vincolanti, avrebbe impedito una libera concorrenza e ristretto la scelta ad un unico fornitore. Limitazione della concorrenza per altro fatta emergere anche da un concorrente nell'ambito della domanda no. 9 (cfr. risposta, ad 3.1-3.2). Irrilevante è la circostanza che chiunque, in assenza di particolari criteri d'idoneità, possa procurarsi le telecamere in questione. Il principio della libera concorrenza (art. 1 lett. b LCPubb) risulta comunque disatteso a monte. Altrettanto palesemente non sono dati i presupposti per una deroga. Nemmeno l'ente banditore d'altronde lo pretende. Neppure il fatto che l'importo afferente alle 43 telecamere oggetto del contendere sia di poco conto (fr. 20'356.- rispetto al totale dell'offerta della deliberataria di fr. 882'136.88) può essere di giovamento al committente (vedi STA 52.2013.279 del 28 agosto 2013; offerta scarta per una differenza di lunghezza del manico di una scopa dell'ordine di 0.5 cm). Nel caso di specie, imponendo
4.2. L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda volta a concedere effetto sospensivo all'impugnativa.
4.3. La tassa di giustizia è suddivisa tra la ricorrente, il committente e la ditta resistente secondo il rispettivo grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Il committente e l'aggiudicataria (quest'ultima nella misura in cui non la compensa) rifonderanno alla ricorrente un'indennità per ripetibili commisurata al successo solo parziale dell'impugnativa (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
§. Di conseguenza, la decisione del 5 giugno 2019 (n. 2749) con cui il Consiglio di Stato ha deliberato alla CO 1 le opere da sistemi di sicurezza occorrenti al Centro di pronto intervento di __________ è annullata.
La tassa di giustizia di fr. 4'500.- è posta a carico dello Stato e della CO 1 nella misura di fr. 1'800.- ciascuno e della ricorrente nella misura di fr. 900.-. Alla ricorrente va restituito l'anticipo versato in eccesso (fr. 3'600.-).
A titolo di ripetibili la ricorrente riceverà fr. 1'800.- dallo Stato e fr. 900.- dalla CO
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110), nei limiti ed alle condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.
Intimazione a:
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera
Ultimo aggiornamento: 11.06.2026
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