AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2024.1
Data decisione, Autorità: 18.12.2024, TRAM
Titolo: Domanda di accesso a documenti ufficiali (in parte inesistenti)
ACCESSO ACCORDATOPROCEDURA art. 1 cpv. 1 LITart. 1 cpv. 2 LITart. 2 cpv. 1 LITart. 8 cpv. 1 LITart. 8 cpv. 2 LITart. 13 cpv. 2 LITart. 13 cpv. 3 LITart. 20 cpv. 3 LITart. 25 cpv. 1 LPAMM2013art. 26 cpv. 1 LPAMM2013art. 28 cpv. 1 let. b LPAMM2013art. 7 cpv. 1 RLITart. 7 cpv. 2 RLITart. 8 cpv. 1 RLITart. 8 cpv. 2 RLIT
Incarto n. 52.2024.1
Lugano 18 dicembre 2024
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Fulvio Campello
cancelliere:
Reto Peterhans
statuendo sul ricorso del 29 dicembre 2023 di
RI 1
contro
la risoluzione del 4 dicembre 2023 (inc. n. LIT.2022.4) della Commissione per la protezione dei dati e la trasparenza, che accoglie parzialmente l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione dell'8 aprile 2022 con cui la Divisione della giustizia del Dipartimento delle istituzioni ha respinto la sua richiesta di accesso a documenti del 10 gennaio 2022;
ritenuto, in fatto
A. a. Il 10 gennaio 2022 RI 1 ha presentato alla Divisione della giustizia (Divisione) del Dipartimento delle istituzioni una domanda di accesso ai seguenti documenti:
01 - piano d'igiene firmato dagli addetti della struttura carceraria;
02 - elenco degli interventi di manutenzione ed eliminazioni dei difetti (almeno una camera era inagibile nel mese di giugno 2020 a causa infiltrazione d'acqua);
03 - statistica sul numero di donne e uomini incarcerati nello stesso comparto;
04 - costo medio per ogni detenuto(a) e tempo di detenzione;
05 - indicazioni dei tipi di reati commessi;
06 - documenti attestanti dei problemi organizzativi osservati dall'Ufficio dell'incasso e delle pene alternative;
07 - decisioni interne sul dispositivo di presunta misura di sicurezza che giustifica l'esposizione dei nomi e cognomi degli occupanti sulle porte delle camere;
01 - il manuale del Giudice di pace.
b. Il 10 febbraio 2022 la Divisione ha preso posizione sull'istanza, considerandola irricevibile ai sensi della legge sull'informazione e la trasparenza dello Stato del 15 marzo 2011 (LIT; RL 162.100) per quanto concerne i documenti richiesti in relazione alla struttura carceraria Lo Stampino e, con riferimento al Manuale del Giudice di pace, respingendola in quanto ritenuto uno strumento di lavoro interno (…) non destinato al pubblico generale.
c. Adita da RI 1, il 21 marzo 2022 la Commissione di mediazione indipendente LIT ha constatato l'insuccesso della mediazione, informando l'istante della possibilità di chiedere alla Divisione una decisione formale impugnabile dinanzi alla Commissione cantonale per la protezione dei dati e la trasparenza (CC-PDT o Commissione). Facoltà di cui RI 1 ha fatto uso il 28 marzo 2022.
B. Con decisione dell'8 aprile 2022 la Divisione ha quindi formalmente respinto l'istanza.
Per quanto concerne i documenti richiesti riguardanti Lo Stampino ha in primo luogo ribadito i motivi già esposti il 10 febbraio 2022, constatando come RI 1 non si sia espressa e confrontata con gli interessi pubblici e privati, come invece previsto dalla giurisprudenza in materia. L'istante non avrebbe nemmeno sostanziato argomenti atti a dimostrare un abuso del potere di apprezzamento da parte dell'Autorità, limitandosi al contrario a invocare genericamente i principi reggenti l'accesso a documenti ufficiali. Pur rilevando che di primo acchito gli atti richiesti non sembrano contenere dati personali particolarmente sensibili, l'Autorità non ha escluso l'interesse privato di terzi alla loro protezione, trattandosi di documentazione relativa a una struttura carceraria. Ha pertanto considerato che l'interesse all'accesso a tali documenti non mirasse a garantire la libera formazione dell'opinione pubblica e che non prevalesse su quello alla protezione di dati personali. La Divisione ha infine qualificato l'atteggiamento di RI 1 come defatigatorio, al limite del carattere abusivo e querulomane e ha considerato che un'eventuale ammissione della domanda - comunque ritenuta complessa e indeterminata - comporterebbe un onere lavorativo sproporzionato per fornire i documenti richiesti, laddove esistano. In merito alla domanda di ottenere copia del Manuale del Giudice di pace ha ribadito che il medesimo non è disponibile per il pubblico, trattandosi di un documento di lavoro e di supporto formativo cantonale ai corsi di formazione esistenti destinato esclusivamente a questi magistrati laici.
C. Con decisione del 4 dicembre 2023 la CC-PDT ha parzialmente accolto il ricorso con cui RI 1 si è riconfermata nella domanda di accesso a documenti del 10 gennaio 2022.
Relativamente agli atti 01-02 e 05-07, riferiti al carcere Lo Stampino, ha respinto l'istanza, considerando che - sulla base di quanto dichiarato dalla stessa Divisione - tali documenti non esistono. L'ha invece accolta per quanto concerne gli atti 03-04 (previa anonimizzazione) e in relazione al Manuale del Giudice di pace, rammentando inoltre i principi relativi alla messa a disposizione di documenti, anche in punto a eventuali costi, previsti dalla legislazione cantonale sulla trasparenza.
D. Con ricorso del 29 dicembre 2023, assistito da una replica, RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo avverso la decisione appena descritta, domandandone l'annullamento e il rinvio alla CC-PDT per nuovo giudizio.
La ricorrente afferma di avere fornito indicazioni concrete dell'esistenza dei documenti 01-02 nonché 05-07 oggetto della domanda del 10 gennaio 2022. Richiamando uno stralcio del messaggio del Consiglio federale relativo alla legislazione federale in materia di trasparenza, rimprovera quindi alla CC-PDT di non avere esperito alcun accertamento al fine di verificare se quanto affermato dalla Divisione circa l'inesistenza dei documenti in parola sia credibile. L'insorgente esprime quindi alcune considerazioni in merito agli emolumenti previsti per il rilascio della documentazione, spiegando di prediligere un invio per posta elettronica, in quanto più economico ed ecologico.
E. Al ricorso resistono la Divisione, senza formulare osservazioni, e la CC-PDT, con argomenti che, se necessario, verranno discussi in seguito.
Considerato, in diritto
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 20 cpv. 2 LIT. In virtù del cpv. 3 della medesima norma il procedimento è retto dalla legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100). La legittimazione attiva dell'insorgente, che ha postulato l'accesso ai documenti richiesti ed è destinataria della decisione impugnata, è certa (art. 65 cpv. 1 LPAmm). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), può essere evaso sulla base degli atti (art. 25 cpv. 1 LPAmm), senza istruttoria.
2.1. Nel Cantone Ticino l'informazione del pubblico e l'accesso a documenti ufficiali è disciplinato dalla LIT, che ha come scopo di garantire la libera informazione dell'opinione pubblica e favorire la partecipazione alla vita pubblica, promovendo la trasparenza sui compiti, l'organizzazione e l'attività dello Stato (art. 1 cpv. 1 e 2 LIT). Con l'entrata in vigore di questa normativa il principio secondo cui l'attività delle autorità e delle loro amministrazioni è caratterizzata dalla segretezza con riserva di pubblicità è stato sostituito con la regola della pubblicità con riserva della segretezza (messaggio del Consiglio di Stato del 10 novembre 2009 relativo alla LIT [n. 6296], non pubblicato nella RVGC, ma reperibile in: www.ti.ch/gc, cap. I.2).
2.2. Giusta l'art. 2 cpv. 1 LIT essa si applica al Gran Consiglio, ai suoi organi e ai suoi servizi (lett. a); al Consiglio di Stato, all'amministrazione cantonale e alle commissioni e gruppi di lavoro da esso costituiti (lett. b); alle autorità giudiziarie, limitatamente all'informazione attiva e alle loro attività amministrative e di vigilanza (lett. c); alle Assemblee comunali, ai Consigli comunali e alle loro commissioni, ai Municipi e alle amministrazioni comunali (lett. d); agli organi e servizi di altri enti e corporazioni di diritto pubblico, di società private a partecipazione statale maggioritaria e di altri organismi incaricati di compiti d'interesse pubblico (lett. e).
2.3. Secondo l'art. 8 cpv. 1 LIT sono considerati documenti ufficiali tutte le informazioni in possesso dell'autorità che le ha elaborate o alla quale sono state comunicate, concernenti l'adempimento di un compito pubblico e registrate su un qualsiasi supporto. Il cpv. 2 della medesima norma specifica che non sono ritenuti ufficiali i documenti la cui elaborazione non è terminata o che sono destinati a scopi personali o che vengono utilizzati da un'autorità per scopi commerciali.
La tipologia dei documenti ufficiali è precisata in modo non esaustivo dalle disposizioni esecutive. L'art. 8 cpv. 1 del regolamento della LIT del 5 settembre 2012 (RLIT; RL 162.110) precisa infatti che i documenti sono considerati ufficiali ai sensi della legge: indipendentemente dal fatto che le informazioni siano espresse in forma verbale, scritta, filmata o in loro combinazioni, e dal tipo di supporto sul quale esse siano registrate (lett. a); indipendentemente dalla circostanza che essi esprimano fatti o giudizi di valore (lett. b). Il cpv. 2 della medesima norma soggiunge che l'elaborazione di un documento è considerata terminata quando esso è presentato nella sua versione definitiva, ovvero, in particolare: quando è stato firmato, vistato o confezionato in modo da ragionevolmente dedurne il carattere definitivo (lett. a); oppure quando è stato trasmesso definitivamente al destinatario, segnatamente a titolo di informazione o per presa di posizione o decisione (lett. b).
L'art. 7 cpv. 1 RLIT tratta i documenti non ufficiali ai sensi dell'art. 8 cpv. 2 LIT, precisando che per documento destinato a scopo personale si intende ogni informazione a scopo di servizio, utilizzata esclusivamente dal suo autore o da un numero ristretto di persone quale mezzo ausiliario, come appunti o copie di lavoro di documenti. Giusta l'art. 7 cpv. 2 RLIT per documento utilizzato per scopi commerciali si intende ogni informazione fornita da un'autorità dietro compenso, comprese le informazioni che servono direttamente all'elaborazione di un prodotto.
2.4. La nozione di documento prescinde dal supporto materiale e include ad esempio i messaggi, i rapporti, gli studi, le statistiche, i registri, i resoconti, le direttive, le prese di posizione, i preavvisi, i pareri, le decisioni, le registrazioni e i verbali, come pure i documenti su supporto informatico, quali i messaggi di posta elettronica riguardanti affari di servizio, le pagine diffuse su internet e le comunicazioni interne consultabili su intranet: la forma del documento è pertanto irrilevante. Il documento deve inoltre avere una connotazione informativa e, soprattutto, deve esistere poiché il principio della trasparenza non può obbligare l'amministrazione ad allestire un documento ex novo, fornendo ad esempio un parere giuridico su una questione controversa o assicurando la traduzione di un testo che è disponibile in una sola lingua. Il documento ufficiale contenente l'informazione deve essere effettivamente in possesso dell'autorità che lo ha allestito o alla quale è stato comunicato. Se del caso, l'autorità deve prendere i necessari provvedimenti per reperire un documento che non è più in suo possesso, pur essendone l'autrice o la destinataria principale, oppure trasmetterlo all'autorità competente che lo aveva confezionato o alla quale era stato comunicato (cfr. messaggio n. 6296 citato, n. 1.1 e 1.2 ad art. 8, con rinvii al messaggio del Consiglio federale del 12 febbraio 2003 [n. 03.013] concernente la legge federale sulla trasparenza dell'amministrazione, FF 2003 1783 segg.). Il documento deve quindi preesistere alla domanda (cfr. Marcello Baggi/Bertil Cottier, La nuova legge sull'informazione e la trasparenza dello Stato, in: RtiD I-2013 pag. 375 segg., nota a piè di pagina n. 64, pag. 391); il principio di trasparenza non intende dunque obbligare l'amministrazione ad allestire un documento che non esiste (cfr. messaggio n. 03.013 citato, n. 2.1.5.1.2 ad art. 5 cpv. 1 lett. a, FF 2003 1809).
3.1. La procedura amministrativa cantonale è retta dal principio inquisitorio, che impone all'autorità di accertare d'ufficio gli elementi suscettibili di determinare la decisione e assumere di sua iniziativa le prove necessarie confrontando accuratamente i contrapposti interessi, senza essere peraltro vincolata dalle domande delle parti; essa valuta le prove secondo il libero convincimento (art. 25 cpv. 1 LPAmm; STA 52.2017.289 del 18 aprile 2018 consid. 2.1).
Le parti sono tenute a cooperare all'accertamento dei fatti in un procedimento da esse proposto (art. 26 cpv. 1 LPAmm). Obbligo che, nell'ambito della LIT, è specificato all'art. 13, che prevede che ancorché la domanda di accesso non debba essere motivata, la stessa deve comunque fornire indicazioni sufficienti affinché il documento possa essere facilmente reperito (cpv. 2), disponendo poi che, nella misura del possibile l'autorità presta al richiedente la propria assistenza per consentire una rapida identificazione del documento richiesto.
3.2. Di principio vale il grado di prova regolare della prova piena; il giudice o l'autorità deve dunque essere convinto che un'allegazione sia oggettivamente attendibile; non è richiesta la certezza, ma eventuali dubbi devono essere irrilevanti (DTF 148 III 134 consid. 3.4.1). L'onere della prova può riguardare anche fatti negativi, ovvero l'inesistenza di una circostanza di fatto contestata (DTF 139 II 451 consid. 2.4). Ciò non conduce a un'inversione dell'onere probatorio, quanto piuttosto a una sua facilitazione, almeno laddove fatti negativi non possono essere dimostrati da circostanze di fatto positive rispettivamente tramite indizi (prove indirette; STAF A-3336/2022 consid. 4.4.3 con riferimenti). In determinate circostanze è dunque sufficiente un grado di verosimiglianza preponderante, che presuppone che, da un punto di vista oggettivo, sussistono motivi importanti per ritenere l'esattezza di un'allegazione, laddove altre possibilità pur non essedo escluse non rivestono un'importanza significativa o non entrano ragionevolmente in linea di conto (DTF 133 III 321 consid. 3.3). In tale frangente alla controparte incombe, secondo il principio della buona fede, un obbligo accresciuto di collaborare, la cui violazione deve essere considerata nell'apprezzamento delle prove (DTF 137 II 313 consid. 3.5.2).
Con la risposta la Commissione sottolinea poi di non essere un organo permanente e di non disporre di strutture adeguate per approfondire eventuali istruttorie con facoltà di indagine puntuale presso le autorità richieste. Le norme procedurali e le capacità operative della CC-PDT limiterebbero pertanto le indicazioni alla raccolta dei dati presso le autorità richieste. Peraltro la ricorrente dovrebbe perlomeno rendere verosimile l'esistenza di un documento che l'autorità indica non esistere.
4.2. In merito, va subito recisamente sconfessata la tesi secondo cui la Commissione non disporrebbe dell'organico e degli strumenti procedurali per accertare i fatti. Infatti, la CC-PDT può (anzi, deve) fare capo ai mezzi di prova elencati all'art. 28 LPAmm, ovvero: documenti, informazioni delle parti, informazioni di terzi, sopralluoghi, perizie e - a titolo sussidiario - audizione di testi. Non è dato di vedere quale particolare difficoltà dovrebbe derivare al loro esperimento; anche dal punto di vista dell'organico.
Del resto la CC-PDT ha in realtà esperito l'istruttoria, raccogliendo informazioni delle parti (art. 28 cpv. 1 lett. b LPAmm), nella misura in cui il 9 febbraio 2023 il Presidente ha fatto ordine alla Divisione della giustizia di determinarsi in merito alla documentazione richiesta, specificando in concreto se essa esisteva e i motivi alla base di un eventuale diniego, limitazione, differimento o condizionamento di accesso alla stessa, facendole altresì obbligo in caso di difficoltà nella sua identificazione di chiarire con la ricorrente di quali atti si trattava.
4.3. Ferma questa premessa, non sussistono indizi che permettano di ritenere l'esistenza della documentazione richiesta né si tratta di atti la cui sussistenza può in qualche modo essere desunta da altri atti. Si giustifica dunque una riduzione del grado probatorio, ciò che comporta anche un obbligo accresciuto di collaborazione per la ricorrente. Ciò posto, il Tribunale ritiene che sia perlomeno altamente verosimile che tale documentazione non esista.
È vero che in un primo tempo, con scritto del 10 febbraio 2022, la Divisione ha genericamente sostenuto che tutti i documenti richiesti inerenti al carcere Lo Stampino (01-07) erano di carattere interno, dunque non escludendo esplicitamente l'esistenza degli atti 01-02 e 05-07. Già, tuttavia, con la decisione dell'8 aprile 2022 l'Autorità in parola, criticando l'agire della ricorrente (ritenuto defatigatorio e al limite dell'abusivo e querulomane), ha poi affermato che laddove la domanda fosse stata ammissibile si trattava comunque di un'istanza complessa e indeterminata comportante un onere sproporzionato per fornire i documenti richiesti laddove esistano. Affermazione poi precisata, come visto, a seguito dell'istruttoria esperita dalla CC-PDT. In ogni caso, non è ravvisabile alcun obbligo legale da parte delle Strutture carcerarie di allestire simile documentazione; del resto nemmeno l'insorgente lo pretende o indica quali disposizioni lo prevedrebbero. Essa, contrariamente a quanto afferma, non ha poi minimamente sostanziato la pretesa esistenza degli atti 01-02 e 05-07. Né vi è da ritenere che essi debbano comunque giocoforza esistere.
In definitiva, non vi è motivo di dubitare che quanto affermato dalla Divisione non corrisponda alla verità. Su questo punto il ricorso si avvera dunque infondato e va respinto.
Nel gravame la ricorrente rammenta che con la domanda del 10 gennaio 2022 aveva espresso la volontà di ricevere i documenti richiesti all'indirizzo postale oppure per via elettronica, precisando di prediligere quest'ultima modalità e di considerarla più pratica, in quanto a suo dire le fotocopie cartacee potrebbero risultare non sempre leggibili. L'impugnativa si esaurisce in concreto in una mera disquisizione sull'evoluzione dei mezzi tecnologici, senza trarre precise conclusioni in relazione a quanto stabilito nella decisione impugnata, con la quale non si confronta minimamente. In merito a tale aspetto il ricorso si rivela irricevibile. In ogni caso, la decisione impugnata si limita a correttamente esporre e applicare le vigenti normative (consid. 4.2.4. e 5.1.).
In esito alle pregresse considerazioni il ricorso deve essere respinto. Alla luce delle particolarità del caso, il Tribunale rinuncia a titolo eccezionale a percepire la tassa di giustizia dalla ricorrente (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Per quanto ricevibile, il ricorso è respinto.
Non si preleva la tassa di giustizia.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
La presidente Il cancelliere
Ultimo aggiornamento: 11.06.2026
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