AIUTO
RICERCA
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Numero d'incarto:
90.1994.291
Data decisione, Autorità:
08.11.2002, TPT
Incarto n.
90.1994.00291
Lugano
8 novembre
2002
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo Anastasi, Werner Walser
segretaria:
Marina Pietra Ponti, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 27 ottobre 1994 di
__________ __________ __________ __________, __________ __________,
contro
la decisione 27 settembre 1994 (n. __________) con
cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del Comune
di __________ concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone
edificabili ed il piano del paesaggio della zona __________;
viste le risposte:
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in
fatto
A. Il 25 marzo
1994 l'assemblea di __________ ha adottato la variante del piano regolatore
concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili ed
il piano del paesaggio della zona __________. L'edificio n. __________, al
mapp. __________, è stato classificato nella categoria "meritevole
1b".
B. Il 27
settembre 1994 il Consiglio di Stato ha approvato la variante e in oggetto. In
quella sede il Governo ha modificato la valutazione dell'edificio n. __________
in "diroccato 2".
C. Con ricorso
27 ottobre 1994 l'associazione artigiani di __________ insorge contro il
giudizio governativo dinanzi a questo Tribunale. La ricorrente, che si propone
di riattare i mulini tradizionali e ripristinarne l'uso, dichiara di aver
ricevuto una promessa di donazione da parte dei proprietari dell'edificio interessato,
che fa parte di un complesso di sette mulini, vincolata al mantenimento di tale
destinazione. Chiede pertanto che esso venga classificato tra quelli meritevoli
di conservazione.
Il municipio di __________ postula
l'accoglimento del ricorso. Il Consiglio di Stato si dichiara d'accordo di
inserire l'edificio nella categoria "meritevole 1c".
D. Il 22
agosto 1995 ha avuto luogo un'udienza. Circa le relative risultanze si dirà,
per quanto necessario, in diritto.
E. La
ricorrente è frattanto diventata proprietaria dell'edificio in esame.
Considerato, in
diritto
-
La
competenza del Tribunale è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo
(art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv.
4 lett. c LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
-
2.1. In Ticino vi è un numero considerevole di edifici
(rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato. Questi
edifici e impianti, individuabili su tutto il territorio cantonale, rappresentano
sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in assenza di essi,
risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi pertanto può essere
opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se si rende necessario
il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo naturalmente i casi in
cui la destinazione agricola può essere mantenuta. D'altra parte un cambiamento
di destinazione senza presupposti e limiti chiari e stretti può vanificare la
funzione originaria di testimonianza di questi edifici e alterare gravemente il
valore del paesaggio che li custodisce. Il cambiamento di destinazione diventa
pertanto una misura che permette, da un lato, la conservazione dell’edificio
stesso e, dall'altro, la creazione delle premesse necessarie per la cura delle
aree circostanti (cfr. scheda di coordinamento del piano direttore 8.5, nella
versione approvata e modificata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002,
capitolo "Situazione: problematiche, conflitti").
2.2. Dal punto di vista del diritto federale l'art. 39 OPT, ai cpv. 2 e 3, pone
le premesse e le condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente
può autorizzare, fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione
di detti edifici e impianti (cfr., in precedenza, l'art. 24 cpv. 2 e 3 dell'or
abrogata OPT del 2 ottobre 1989, cpv. 2 e 4 dopo la modifica del 22 maggio
1996). Giusta tale disposizione:
"2. I Cantoni
possono autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione
di edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:
a. il paesaggio e gli
edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti sotto
protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b. il carattere
particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;
c. la conservazione
duratura degli edifici può essere garantita solo con il cambiamento di
destinazione; e
d. il piano direttore
cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il carattere degno di
protezione dei paesaggi e degli edifici.
- Le autorizzazioni secondo il presente
articolo possono essere rilasciate soltanto se:
a. l'edificio non è più necessario
all'utilizzazione anteriore;
b. il cambiamento di destinazione non
comporta un edificio sostitutivo che non sia necessario;
c. l'aspetto esterno e la struttura
edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;
d. è necessaria tutt'al più una leggera
estensione dell'urbanizzazione esistente e tutti i costi d'infrastruttura,
causati dal cambiamento completo di destinazione, sono ribaltati sul
proprietario;
e. la coltivazione agricola delle
rimanenti superfici e delle particelle limitrofe non è minacciata;
f. non vi si oppongono interessi
preponderanti (art. 24 lett. b LPT)."
Non è lecito eludere il principio della
separazione tra zona edificabile e zona non edificabile e la regolamentazione
restrittiva concernente le autorizzazioni eccezionali fuori dalle zone edificabili.
L'art. 39 cpv. 2 OPT è pertanto correttamente attuato solo quando l'interesse
pubblico al mantenimento di un edificio mediante cambiamento dell'utilizzazione
permette di scostarsi dal menzionato principio della separazione; d'altro
canto, la regolamentazione in esame, nel suo insieme, non può essere applicata
in modo così intenso da mettere in discussione il principio stesso della separazione.
L'essere degno di protezione e la messa sotto protezione non devono essere
dunque un pretesto per giustificare una modifica dell'utilizzazione
inammissibile giusta l'art. 24 LPT: occorre pertanto fissare esigenze
sufficientemente elevate ai paesaggi ed agli edifici sia per quanto concerne il
riconoscimento della dignità di protezione, sia per quanto concerne l'intensità
della messa sotto protezione.
2.3. Nel
Cantone Ticino la problematica del cambiamento di destinazione degli edifici
esistenti, protetti perché elementi tipici del paesaggio, è stata affrontata tramite
la scheda di coordinamento 8.5 del piano direttore. Questa è volta ad assicurare la gestione e la protezione del
territorio fuori delle zone edificabili, permettendo il mantenimento e la
valorizzazione di edifici e impianti degni di protezione, situati fuori delle
zone edificabili, laddove essi costituiscono una componente essenziale del
paesaggio tradizionale locale (cfr. scheda citata, capitolo "Scopo del
coordinamento").
Nella
versione approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, dallo stesso
modificata, questo strumento elenca in primo luogo i criteri per la
delimitazione dei paesaggi con edifici ed impianti degni di protezione (cfr.
capitolo "Attuazione del coordinamento, 1. Livello cantonale"). Il territorio cantonale, per il quale va esaminata
una messa sotto protezione, comprende dunque i paesaggi caratterizzati dall'alternanza
tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al di sotto dei 2000 metri sul
mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali originali, ubicati fuori
dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato. Per una messa sotto
protezione non entrano in linea di conto il bosco ai sensi della legislazione
forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC), le aree per
attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o
regionale, infine le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
La scheda stabilisce, in seguito, come
devono procedere - a tale scopo - i comuni (cfr. capitolo "Attuazione del
coordinamento, 2. Livello comunale").
Questi devono anzitutto preparare la
decisione sulla protezione dei paesaggi degni di protezione, definendo il
territorio che non può entrare in linea di conto (come il bosco, le superfici,
per l'avvicendamento colturale, le zone di pericolo, le aree per attrezzature,
impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o regionale), allestendo
l'inventario degli edifici e impianti fuori dalla zona edificabile,
raccogliendo le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione del
territorio, individuando gli elementi naturali, definendo eventuali elementi
storici e culturali specifici della zona, rilevando le infrastrutture e i
servizi esistenti.
Sulla scorta di
tali elementi conoscitivi i comuni:
· decidono in
modo restrittivo sulla protezione di paesaggi nel senso della scheda e ne
delimitano, se del caso, il perimetro dopo una ponderazione di tutti gli
interessi in gioco;
· decidono quali
edifici, all'interno di questo perimetro, proteggere;
· indicano gli edifici che
vanno mantenuti a scopo agricolo;
· definiscono le
misure vincolanti atte a garantire una gestione attiva e la protezione del
paesaggio;
· definiscono le
norme di attuazione per la protezione dei singoli edifici.
La scelta degli edifici da proteggere, e
quindi da conservare, può essere effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli
edifici compresi nel paesaggio protetto. Per effettuare questa scelta occorre
partire da una prima scelta sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però,
relativa, nel senso che non può essere automaticamente riportata sugli edifici
inclusi nel perimetro dei paesaggi protetti.
Com'è a più riprese riconosciuto nel
rapporto d'esame della scheda 8.5 allestito dall'ufficio federale dello
sviluppo territoriale all'indirizzo del Consiglio federale, del 14 novembre
2001, gli inventari costituiscono, di conseguenza, un'eccellente base per le
ulteriori decisioni (cfr. il rapporto citato, segnatamente cifra 3).
L'inventario serve quindi, in primo luogo, quale strumento di analisi e di
controllo della situazione del patrimonio costruito fuori dalla zona
edificabile; esso permette, in secondo luogo, di indicare quali edifici sono
degni di protezione e quali non lo sono secondo la classificazione definita a
questo scopo nelle direttive elaborate dal dipartimento cantonale del
territorio. Lo stato degli edifici, unitamente a quello del territorio che sta
loro intorno, costituiscono difatti degli elementi decisivi per la definizione
dei paesaggi da proteggere (cfr. allegato al testo della scheda approvata dal
Consiglio federale "Indicazioni operative complementari", cifra 2b).
Alla catalogazione degli edifici effettuata
in sede di inventario deve tuttavia far seguito un ulteriore, irrinunciabile
passo: accertare quali paesaggi, potenzialmente degni di protezione, vanno effettivamente
posti sotto tutela e quali edifici, potenzialmente degni di protezione, situati
in questi paesaggi, siano effettivamente da proteggere. Questo passo ha luogo,
formalmente, attraverso l'inserimento del perimetro dei paesaggi protetti,
della designazione delle costruzioni protette e delle relative disposizioni di
protezione nel piano del paesaggio del piano regolatore, analogamente a quanto
avviene per le altre zone di protezione (art. 28 cpv. 2 lett. f LALPT; cfr. scheda
di coordinamento 8.5, capitolo "Attuazione del coordinamento; 2. Livello
comunale"). L'elaborazione delle basi decisionali sotto forma di
inventario non basta pertanto per legittimare il rilascio di una licenza
edilizia relativa al cambiamento di destinazione degli edifici che questo
strumento designa come protetti, ossia meritevoli di conservazione (cfr. il
rapporto d'esame, cifra 2.453.1). Come spiega il rapporto d’esame allestito
dall’ufficio federale dello sviluppo territoriale alla cifra 2.464.1, la
modificazione della destinazione di un edificio che nell’inventario è stato
assegnato segnatamente alla categoria “meritevole 1a” (circa le classificazioni
si veda il considerando 2.4. che segue) presuppone lo svolgimento delle
seguenti ulteriori fasi:
· il paesaggio,
nel quale è situato, deve essere effettivamente stato messo sotto protezione
dopo aver ponderato tutti gli interessi;
· l’edificio
medesimo deve essere stato posto sotto protezione siccome elemento
irrinunciabile di quel paesaggio;
· nell’ambito
della procedura d’autorizzazione relativa al cambiamento d’utilizzazione
dell’edificio, la messa sotto protezione di paesaggio ed edificio deve
rivelarsi giustificata e le altre condizioni della legislazione federale,
cantonale e comunale devono essere soddisfatte.
2.4. L'inventario degli edifici situati
fuori dalle zone edificabili viene allestito, adottato ed approvato seguendo la
procedura della variante del piano regolatore (art. 41 cpv. 2 LALPT; 73 cpv. 3
LALPT). Gli edifici vengono suddivisi nelle seguenti categorie:
- Edifici meritevoli di conservazione:
a) edifici rustici finora prevalentemente
utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la trasformazione
(cambiamento di destinazione);
b) edifici rustici diroccati, che fanno
parte di un nucleo meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la
ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo meritevole di conservazione
- che legittima la ricostruzione di edifici diroccati posti nello stesso - è
costituito da un assieme di edifici che rappresentano degli elementi emergenti
del paesaggio e formano una struttura edilizia unica, una trama architettonicamente
valida e di pregio, ed hanno caratteristiche particolari per le loro peculiarità
paesaggistico-ambientali;
c) edifici rustici particolari con una destinazione
specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle, mulini, grotti,
forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse generale di salvaguardare
il contenuto, la tipicità e l'importanza storica della costruzione;
d) edifici rustici ancora utilizzati (o
utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento
colturale che negli altri terreni inclusi nella zona agricola del piano
regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale;
- Edifici diroccati non ricostruibili:
edifici diroccati per i quali non esiste un
interesse pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei
o gruppi di rustici meritevoli di conservazione;
- Edifici rustici già trasformati:
edifici rustici già trasformati per i quali
sono concessi interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di
recupero di parti originali;
- Altri edifici rilevati:
Tutti gli altri edifici esistenti sul
territorio quali case d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali,
autorimesse, baracche, capannoni, ecc.. In questa categoria sono inclusi anche
edifici originariamente rustici, ma che in seguito a trasformazione hanno perso
totalmente le loro caratteristiche originali.
2.5. In campo pianificatorio il comune
ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33
cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del
piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino
tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i
ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa
controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte
pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano
tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di
Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello
del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più
soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna.
Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione
comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non
tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in
modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT
(RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della
pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto
(art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno
eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è
impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di
Stato.
- 3.1.
Nell'ambito dell'adozione della variante di piano regolatore concernente l'inventario
degli edifici situati fuori dalle zone edificabili ed il piano del paesaggio
della zona __________ l'assemblea di __________ ha classificato l'edificio n.
__________, al mapp. __________, nella categoria "meritevole 1b".
Approvando la variante il Consiglio di Stato ha invece modificato la valutazione
della costruzione in "diroccato 2". L'insorgente contesta tale
valutazione. Chiede pertanto che il fabbricato venga classificato tra quelli
meritevoli di conservazione, allo scopo di ripristinare l'utilizzazione in
quanto mulino. In sede di risposta il Consiglio di Stato ha aderito al gravame
suggerito di catalogare l'edificio come "meritevole 1c".
3.2. Il Tribunale non può accedere alla
domanda della ricorrente già per motivi d'ordine processuale. Questa chiede
manifestamente di assegnare il vecchio mulino alla categoria "meritevole
1c", ossia tra gli edifici rustici particolari con una destinazione
specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti. L'insorgente non ha tuttavia
impugnato la decisione con cui l'assemblea di __________ aveva assegnato l'edificio
alla categoria "meritevole 1b": se, quindi, il Governo avesse
condiviso la valutazione effettuata da parte dell'autorità comunale, anziché
procedere alla sua modifica in "diroccato 2", lo stabile avrebbe
ricevuto, a titolo definitivo, tale classificazione. L'insorgente sarebbe
pertanto abilitata a chiedere, in questa sede, il solo ripristino della
primitiva valutazione, effettuata dall'autorità comunale, che essa non ha impugnato
e, pertanto, ha accettato (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT): valutazione che, peraltro,
non potrebbe essere tutelata, dal momento che la costruzione non si trova all'interno
di un nucleo meritevole di conservazione. La domanda di assegnazione della
costruzione alla categoria "meritevole 1c" presentata dinanzi al
Tribunale è invece improponibile, in difetto di ricorso di prima istanza
chiedente tale classificazione (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Né peraltro, sia
detto per completezza, il Tribunale, che è vincolato alle domande della
ricorrente, in concreto tuttavia inammissibili, potrebbe dar seguito al
suggerimento del Consiglio di Stato di assegnare l'edificio alla categoria
"meritevole 1c".
3.3. Rimane - beninteso - riservata la
possibilità di mutare la classificazione dello stabile in oggetto sulla scorta
degli accertamenti e delle valutazioni esperiti dalla autorità interessate, ma
in particolare dal Consiglio di Stato, nel corso della presente procedura
ricorsuale; andrà tuttavia seguita la procedura della variante di piano regolatore.
In questo senso dev'essere interpretato il passaggio del verbale dell'udienza
22 agosto 1995, secondo cui il municipio avrebbe proceduto alla formalizzazione
della modifica della classificazione da "meritevole 1b" (recte:
"diroccato 2") a "meritevole 1c".
- Il
Tribunale rinuncia a prelevare una tassa di giudizio (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge sopra citati,
dichiara
e pronuncia:
-
Il ricorso
è respinto.
-
Non si
preleva una tassa di giudizio.
-
Intimazione
a:
- __________ __________ __________ __________,
- Municipio di __________, __________ __________
- Consiglio di Stato, Residenza Governativa,
6501
Bellinzona
- Divisione della pianificazione territoriale,
_________ __, 6501 Bellinzona
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente La
segretaria
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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