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Numero d'incarto:
90.1995.112
Data decisione, Autorità:
12.12.2002, TPT
Incarto n.
90.1995.00112
Lugano
12 dicembre
2002
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo Anastasi, Werner Walser
segretaria:
Marina Pietra Ponti, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 10 agosto 1995 di
__________ __________, __________ __________,
rappr. dall'avv. __________ __________ __________,
__________ __________ __________, __________ __________;
contro
la decisione __________ luglio 1995 (n. __________) con cui il Consiglio di Stato ha
approvato la variante del piano regolatore del comune di __________;concernente
l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili;
vista la risposta 15 novembre
1995 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in
fatto
A. Il 23
novembre 1994 l'assemblea comunale di _________ ha adottato la variante del
piano regolatore concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle
zone edificabili. L'edificio no. _________, ubicato al mappale _________, è
stato classificato nella categoria "meritevole 1a".
B. Il 5 luglio
1995 il Consiglio di Stato ha approvato la variante in oggetto. In quella sede
il Governo ha modificato la valutazione dell'edificio in "meritevole
1c".
C. Con ricorso
10 agosto 1995 la ricorrente indicata in ingresso, proprietaria dell'edificio
in oggetto, è insorta contro il giudizio governativo dinanzi a questo
Tribunale, chiedendo la conferma della valutazione effettuata dall'autorità comunale.
Il Consiglio di Stato postula la reiezione
del ricorso.
D. Il giorno
23 maggio 1996 ha avuto luogo un'udienza, cui ha fatto seguito un sopralluogo.
Circa le relative risultanze si dirà, per quanto necessario, in diritto.
Considerato, in
diritto
-
La
competenza del Tribunale è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo
(art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv.
4 lett. c LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
-
2.1. In Ticino vi è un numero considerevole di edifici
(rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato. Questi
edifici e impianti, individuabili su tutto il territorio cantonale, rappresentano
sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in assenza di essi,
risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi pertanto può essere
opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se si rende necessario
il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo naturalmente i casi in
cui la destinazione agricola può essere mantenuta. D'altra parte un cambiamento
di destinazione senza presupposti e limiti chiari e stretti può vanificare la
funzione originaria di testimonianza di questi edifici e alterare gravemente il
valore del paesaggio che li custodisce. Il cambiamento di destinazione diventa
pertanto una misura che permette, da un lato, la conservazione dell’edificio
stesso e, dall'altro, la creazione delle premesse necessarie per la cura delle
aree circostanti (cfr. scheda di coordinamento del piano direttore 8.5, nella
versione approvata e modificata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002,
capitolo "Situazione: problematiche, conflitti").
2.2. Dal punto di vista del diritto federale l'art. 39 OPT, ai cpv. 2 e 3, pone
le premesse e le condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente
può autorizzare, fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione
di detti edifici e impianti (cfr., in precedenza, l'art. 24 cpv. 2 e 3 dell'or
abrogata OPT del 2 ottobre 1989, cpv. 2 e 4 dopo la modifica del 22 maggio
1996). Giusta tale disposizione:
"2. I Cantoni
possono autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione
di edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:
a. il paesaggio e gli
edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti sotto
protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b. il carattere
particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;
c. la conservazione
duratura degli edifici può essere garantita solo con il cambiamento di
destinazione; e
d. il piano direttore
cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il carattere degno di
protezione dei paesaggi e degli edifici.
- Le autorizzazioni secondo il presente
articolo possono essere rilasciate soltanto se:
a. l'edificio non è più necessario
all'utilizzazione anteriore;
b. il cambiamento di destinazione non
comporta un edificio sostitutivo che non sia necessario;
c. l'aspetto esterno e la struttura
edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;
d. è necessaria tutt'al più una leggera
estensione dell'urbanizzazione esistente e tutti i costi d'infrastruttura,
causati dal cambiamento completo di destinazione, sono ribaltati sul
proprietario;
e. la coltivazione agricola delle
rimanenti superfici e delle particelle limitrofe non è minacciata;
f. non vi si oppongono interessi
preponderanti (art. 24 lett. b LPT)."
Non è lecito eludere il principio della
separazione tra zona edificabile e zona non edificabile e la regolamentazione
restrittiva concernente le autorizzazioni eccezionali fuori dalle zone edificabili.
L'art. 39 cpv. 2 OPT è pertanto correttamente attuato solo quando l'interesse
pubblico al mantenimento di un edificio mediante cambiamento dell'utilizzazione
permette di scostarsi dal menzionato principio della separazione; d'altro
canto, la regolamentazione in esame, nel suo insieme, non può essere applicata
in modo così intenso da mettere in discussione il principio stesso della separazione.
L'essere degno di protezione e la messa sotto protezione non devono essere
dunque un pretesto per giustificare una modifica dell'utilizzazione
inammissibile giusta l'art. 24 LPT: occorre pertanto fissare esigenze
sufficientemente elevate ai paesaggi ed agli edifici sia per quanto concerne il
riconoscimento della dignità di protezione sia per quanto concerne l'intensità
della messa sotto protezione.
2.3. Nel
Cantone Ticino la problematica del cambiamento di destinazione degli edifici
esistenti, protetti perché elementi tipici del paesaggio, è stata affrontata
tramite la scheda di coordinamento 8.5 del piano direttore. Questa è volta ad assicurare la gestione e la protezione del
territorio fuori delle zone edificabili, permettendo il mantenimento e la
valorizzazione di edifici e impianti degni di protezione, situati fuori delle
zone edificabili, laddove essi costituiscono una componente essenziale del
paesaggio tradizionale locale (cfr. scheda citata, capitolo "Scopo del
coordinamento").
Nella
versione approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, dallo stesso
modificata, questo strumento elenca in primo luogo i criteri per la
delimitazione dei paesaggi con edifici ed impianti degni di protezione (cfr.
capitolo "Attuazione del coordinamento, 1. Livello cantonale"). Il territorio cantonale, per il quale va esaminata
una messa sotto protezione, comprende dunque i paesaggi caratterizzati dall'alternanza
tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al di sotto dei 2000 metri sul
mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali originali, ubicati fuori
dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato. Per una messa sotto
protezione non entrano in linea di conto il bosco ai sensi della legislazione
forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC), le aree per
attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o
regionale, infine le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
La scheda stabilisce, in seguito, come
devono procedere - a tale scopo - i comuni (cfr. capitolo "Attuazione del
coordinamento, 2. Livello comunale").
Questi devono anzitutto preparare la
decisione sulla protezione dei paesaggi degni di protezione, definendo il
territorio che non può entrare in linea di conto (come il bosco, le superfici,
per l'avvicendamento colturale, le zone di pericolo, le aree per attrezzature,
impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o regionale), allestendo
l'inventario degli edifici e impianti fuori dalla zona edificabile, raccogliendo
le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione del territorio,
individuando gli elementi naturali, definendo eventuali elementi storici e
culturali specifici della zona, rilevando le infrastrutture e i servizi
esistenti.
Sulla scorta di tali elementi conoscitivi i
comuni:
· decidono in
modo restrittivo sulla protezione di paesaggi nel senso della scheda e ne
delimitano, se del caso, il perimetro dopo una ponderazione di tutti gli
interessi in gioco;
· decidono quali
edifici, all'interno di questo perimetro, proteggere;
· indicano gli edifici che
vanno mantenuti a scopo agricolo;
· definiscono le
misure vincolanti atte a garantire una gestione attiva e la protezione del
paesaggio;
· definiscono le
norme di attuazione per la protezione dei singoli edifici.
La scelta degli edifici da proteggere, e
quindi da conservare, può essere effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli
edifici compresi nel paesaggio protetto. Per effettuare questa scelta occorre
partire da una prima scelta sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però,
relativa, nel senso che non può essere automaticamente riportata sugli edifici
inclusi nel perimetro dei paesaggi protetti.
Com'è a più riprese riconosciuto nel
rapporto d'esame della scheda 8.5 allestito dall'ufficio federale dello
sviluppo territoriale all'indirizzo del Consiglio federale, del 14 novembre
2001, gli inventari costituiscono, di conseguenza, un'eccellente base per le
ulteriori decisioni (cfr. il rapporto citato, segnatamente cifra 3).
L'inventario serve quindi, in primo luogo, quale strumento di analisi e di
controllo della situazione del patrimonio costruito fuori dalla zona
edificabile; esso permette, in secondo luogo, di indicare quali edifici sono
degni di protezione e quali non lo sono secondo la classificazione definita a
questo scopo nelle direttive elaborate dal dipartimento cantonale del
territorio. Lo stato degli edifici, unitamente a quello del territorio che sta
loro intorno, costituiscono difatti degli elementi decisivi per la definizione
dei paesaggi da proteggere (cfr. allegato al testo della scheda approvata dal
Consiglio federale "Indicazioni operative complementari", cifra 2b).
Alla catalogazione degli edifici effettuata
in sede di inventario deve tuttavia far seguito un ulteriore, irrinunciabile
passo: accertare quali paesaggi, potenzialmente degni di protezione, vanno
effettivamente posti sotto tutela e quali edifici, potenzialmente degni di
protezione, situati in questi paesaggi, siano effettivamente da proteggere.
Questo passo ha luogo, formalmente, attraverso l'inserimento del perimetro dei
paesaggi protetti, della designazione delle costruzioni protette e delle
relative disposizioni di protezione nel piano del paesaggio del piano
regolatore, analogamente a quanto avviene per le altre zone di protezione (art.
28 cpv. 2 lett. f LALPT; cfr. scheda di coordinamento 8.5, capitolo
"Attuazione del coordinamento; 2. Livello comunale"). L'elaborazione
delle basi decisionali sotto forma di inventario non basta pertanto per
legittimare il rilascio di una licenza edilizia relativa al cambiamento di
destinazione degli edifici che questo strumento designa come protetti, ossia
meritevoli di conservazione (cfr. il rapporto d'esame, cifra
..). Come spiega il rapporto d’esame allestito
dall’ufficio federale dello sviluppo territoriale alla cifra
.., la modificazione della destinazione di un
edificio che nell’inventario è stato assegnato segnatamente alla categoria
“meritevole 1a” (circa le classificazioni si veda il considerando 2.4. che
segue) presuppone lo svolgimento delle seguenti ulteriori fasi:
· il paesaggio,
nel quale è situato, deve essere effettivamente stato messo sotto protezione
dopo aver ponderato tutti gli interessi;
· l’edificio
medesimo deve essere stato posto sotto protezione siccome elemento
irrinunciabile di quel paesaggio;
· nell’ambito
della procedura d’autorizzazione relativa al cambiamento d’utilizzazione
dell’edificio, la messa sotto protezione di paesaggio ed edificio deve rivelarsi
giustificata e le altre condizioni della legislazione federale, cantonale e
comunale devono essere soddisfatte.
2.4. L'inventario degli edifici situati
fuori dalle zone edificabili viene allestito, adottato ed approvato seguendo la
procedura della variante del piano regolatore (art. 41 cpv. 2 LALPT; 73 cpv. 3
LALPT). Gli edifici vengono suddivisi nelle seguenti categorie:
- Edifici meritevoli di conservazione:
a) edifici rustici finora prevalentemente utilizzati a scopo agricolo,
per i quali è ammessa la trasformazione (cambiamento di destinazione);
b) edifici rustici diroccati, che fanno parte di un nucleo meritevole
di conservazione, per i quali è ammessa la ricostruzione (cambiamento di
destinazione); un nucleo meritevole di conservazione - che legittima la
ricostruzione di edifici diroccati posti nello stesso - è costituito da un
assieme di edifici che rappresentano degli elementi emergenti del paesaggio e
formano una struttura edilizia unica, una trama architettonicamente valida e di
pregio, ed hanno caratteristiche particolari per le loro peculiarità paesaggistico-ambientali;
c) edifici rustici particolari con una destinazione specifica (oggetti
culturali) che vanno mantenuti (cappelle, mulini, grotti, forni del pane,
torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse generale di salvaguardare il
contenuto, la tipicità e l'importanza storica della costruzione;
d) edifici rustici ancora utilizzati (o utilizzabili) a scopo
agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento colturale che negli altri
terreni inclusi nella zona agricola del piano regolatore, che devono mantenere
la loro destinazione attuale;
- Edifici diroccati non ricostruibili:
edifici diroccati per i quali non esiste un
interesse pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei
o gruppi di rustici meritevoli di conservazione;
- Edifici rustici già trasformati:
edifici rustici già trasformati per i quali
sono concessi interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di
recupero di parti originali;
- Altri edifici rilevati:
Tutti gli altri edifici esistenti sul territorio quali case
d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali, autorimesse, baracche, capannoni,
ecc.. In questa categoria sono inclusi anche edifici originariamente rustici,
ma che in seguito a trasformazione hanno perso totalmente le loro
caratteristiche originali.
2.5. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di
autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il
Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il
piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve
rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella
ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi
ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del
territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2
LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una
modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
- 3.1. Nell'ambito
dell'adozione della variante di piano regolatore concernente l'inventario degli
edifici situati fuori dalle zone edificabili l'assemblea comunale di _________
ha classificato la costruzione n. _________, al mapp. _________, nella
categoria "meritevole 1a".
Approvando la variante il
Consiglio di Stato ha invece modificato la valutazione dell'edificio in
"meritevole 1c", trattandosi di un mulino. La ricorrente chiede la
conferma della valutazione effettuata dall'autorità comunale. Sostiene in
particolare che il mulino non è più in uso da almeno cinquant'anni e che,
inoltre, non beneficia più del diritto ad utilizzare l'acqua a tale scopo.
3.2. La valutazione
effettuata dal Consiglio di Stato deve essere confermata. Infatti la
costruzione costituisce un edificio rustico particolare, con una destinazione
specifica (mulino), che va mantenuto nell'interesse generale (cfr. fotografie
agli atti riferite al rilievo effettuato per conto del comune nell'agosto 1992;
inoltre il verbale di udienza del 23 maggio 1996). L'edificio, ancorché non
venga più utilizzato conformemente alla sua primitiva destinazione,
costituisce, dunque, un oggetto culturale che abbisogna di una protezione
particolare. Esso non può, di conseguenza, essere trasformato e classificato
nella categoria "meritevole 1a". L'interesse finanziario della proprietaria
deve, di conseguenza, cedere il passo al prevalente interesse pubblico volto alla
conservazione dell'edificio allo stato originale. Non è,
peraltro, possibile dedurre - e tantomeno sarebbe conforme al diritto federale
applicabile in concreto - che tutti gli edifici rustici in buono stato di
conservazione possano essere trasformati (in residenza): una scelta, in
concreto ispirata da motivi pertinenti e oggettivi e - pertanto - legittima,
appare imprescindibile.
Come, inoltre, risulta dalla scheda descrittiva della
costruzione il mapp. _________, ubicato a stretto contatto con il fiume
__________, è esposto a pericolo di alluvionamento: un ulteriore ostacolo al
riconoscimento della possibilità di destinarlo a residenza.
3.3. Il ricorso deve essere, dunque, respinto.
- La tassa di giudizio è
posta a carico della ricorrente (art. 28 PAmm).
Per
questi motivi,
visti
gli articoli di legge sopra citati,
dichiara e pronuncia:
-
Il ricorso è respinto.
-
La tassa di giudizio, di fr.
500.--, è posta a carico dell'insorgente.
-
Intimazione
a:
__________, __________ __________,
rappr.
dall'avv. __________ __________, __________ __________ __________, __________
Municipio
di _________, __________ _________
Consiglio
di Stato, Residenza Governativa,
Dipartimento
del territorio, divisione della pianificazione territoriale, ____ _. __________ __, ____ _____________
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente La
segretaria
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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