Planning uncertainty in detailed plan and materials rulesGenerato dall'IA

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Anteprima di stampa

Numero d'incarto: 90.1997.167

Data decisione, Autorità: 07.04.1998, TPT

Incarto n. 90.97.00167

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7 aprile 1998

In nome della Repubblica e Cantone del Ticino

Il Tribunale della pianificazione del territorio

composto dai giudici:

Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

Il segretario

Fiorenzo Gianinazzi

visto il ricorso del 13 novembre 1997 di

Comune di _________, _________, rappr. da: Municipio di _________, __________ _________,

contro

_________,

ritenuto

in fatto

a. Nella seduta del 25.2.1992 il Consiglio comunale di _________ ha adottato il Piano particolareggiato della zona Piazza _________ (_________), ispirato al progetto dell'arch. _________, vincitore del concorso di idee a invito promosso dal Municipio.

Il 13 marzo 1992 alcuni consiglieri comunali hanno presentato una "mozione elaborata" che proponeva una modifica delle norme di attuazione.

La Commissione speciale nominata dal Consiglio comunale al fine di esaminare la mozione ha rassegnato il 13.1.1994 un rapporto di maggioranza, che il Consiglio comunale ha approvato con 35 voti favorevoli, nessun contrario né astenuto, nella seduta del 19.5.1994.

Sulla base del lavoro commissionale il Municipio ha elaborato e sottoposto al Consiglio comunale una variante del _________ che prevedeva la modifica degli art. 18 e 19 delle norme di attuazione. La variante è stata adottata dal legislativo comunale il 25.11.1996.

Mentre nel _________ originale la piazza era ribassata di un livello rispetto alle quote altimetriche delle strade adiacenti, la variante lascia indefinito questo punto. La decisione finale verrà presa successivamente sulla base di uno studio-progetto di cui il Municipio dovrà farsi promotore (art. 18).

La variante modifica inoltre alcune prescrizioni speciali dell'art. 19 NA_________. L'uso del mattone di cotto o della pietra naturale, che inizialmente era prescritto sia per i prospetti dei quattro edifici a pianta quadrata tra la chiesa __________ __________ e la nuova piazza sia per il fronte strada dei due isolati a nord del comparto, lo è ora solo per il nuovo asse pedonale trasversale e le sue immediate adiacenze.

b. Il Consiglio di Stato non ha approvato la modifica dell'art. 18 NA_________. "Non definire chiaramente il livello della piazza sottintende la possibilità di ipotizzare, a mezzo di un futuro progetto esecutivo di cui al momento attuale non si conoscono ancora le linee direttrici generali, una piazza a livello, una piazza ribassata, una piazza sopraelevata, … soluzioni urbanisticamente probabilmente stimolanti che però introducono nel progetto di Piano particolareggiato un elemento di indeterminazione notevole non compatibile con tale strumento pianificatorio."

L'esecutivo cantonale non ha neppure approvato la modifica dell'art.. 19 NA_________, rilevando che la stessa "non concorre ad un'ulteriore precisazione della desiderata unitarietà del quartiere, ma sembra piuttosto una soluzione di compromesso tendente a diminuire presunti vincoli sulla futura edificazione che in realtà introduce, attraverso la differenziazione di facciate appartenenti alla stessa volumetria (isolato), un elemento di ulteriore diversità architettonica all'interno di un contesto che si vorrebbe unitario.

c. Il Comune insorge contro questa decisione di cui chiede l'annullamento.

A proposito della modifica dell'art. 18 NA_________ rileva che l'impostazione generale della piazza verrà definita alla luce del previsto studio-progetto. Atto pianificatorio, questo, cui seguirà la procedura di adozione e di approvazione. E' in quest'ambito che il DT e il Consiglio di Stato "potranno verificare se e a quali condizioni la definizione della piazza che ne scaturirà può costituire un elemento di indeterminazione notevole non compatibile con lo strumento di pianificazione." La decisione negativa dell'esecutivo cantonale è dunque definita prematura.

Il Comune sottolinea inoltre l'incoerenza del Consiglio di Stato che non ha approvato per asserita indeterminatezza la modifica dell'art. 18 NAPPMN ed ha invece approvato il _________ prima che fossero adottate importanti varianti di PR, su temi di rilievo concernenti tutto il territorio comunale, come la determinazione dei gradi di sensibilità al rumore, il nuovo piano delle destinazioni d'uso e la ridefinizione, agli arti. 6. 8 e 15 NA_________, delle componenti della SUL.

Circa la modifica dell'art. 19 NA_________ il comune fa valere il margine di apprezzamento che gli compete in materia, non senza rilevare la legittimazione democratica conferita alla variante dalla decisione unanime del legislativo comunale.

Nel merito precisa che non è possibile vedere contemporaneamente le quattro facciate. Si tratta peraltro di interi isolati e non di semplici edifici, "per cui pretendere l'unitarietà su tutta l'estensione è veramente ragguardevole imposizione."

Proprio perché la prescrizione d'uso di un determinato materiale non basta, per ammissione dello stesso Consiglio di Stato, a creare "quell'unitarietà formale che sta alla base delle intenzioni e delle preoccupazioni del Comune di _________", il Comune l'ha inserita nella miscellanea delle prescrizioni speciali previste dall'art. 19, assieme alle norme sui tetti, sui portici, sul collegamento con le corti interne ecc. Disposizioni, tutte, per rapporto alle quali il Comune dispone di un'ampia discrezionalità, che il Consiglio di Stato ha violato rifiutando l'approvazione.

d. Nella sua risposta del 16 gennaio 1998 il Consiglio di Stato riconferma integralmente le osservazioni formulate nell'impugnata risoluzione.

considerato

in diritto

1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT) entro 30 giorni dalla notificazione.

Il Comune è legittimato a ricorrere giusta l’art. 38 cpv. 4 lett. a) LALPT.

Il ricorso, interposto nei termini previsti dall'art. 38 cpv. 1 LALPT, è ricevibile in ordine.

2. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (art. 1 LE 73, art. 24 LALPT; DTF inedita 21 novembre 1990 in re comune di __________). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell'art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 1. giugno 1995 in re Comune di __________, 116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55). Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR).

Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l’errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l’apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l’eccesso o l’abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).

3. Secondo l'art. 54 cpv. 1 LALPT il piano particolareggiato organizza e disciplina nel dettaglio l'uso ammissibile di una parte esattamente delimitata del territorio comunale, quando particolari obiettivi di promozione urbanistica o socio-economica lo giustificano oppure quando lo richiedano interessi inerenti alla protezione naturalistica o ambientale, di monumenti, nuclei o centri storici.

Giusta il cpv. 2 il piano particolareggiato dev'essere previsto nell'ambito del PR.

Di regola il piano particolareggiato si contraddistingue dal PR per la maggior densità normativa: esso regola "in dettaglio" l'utilizzazione di una precisa parte del territorio comunale, in funzione di particolari obiettivi urbanistici, socio-economici, oppure di protezione della natura o dell'ambiente, segnatamente di monumenti, nuclei o centri storici.

In casi particolari, più che di maggior densità occorre parlare di maggior specificità normativa. Non è quindi necessario che il piano particolareggiato disciplini in maniera più diffusa e particolareggiata una data parte del territorio; basta che la organizzi e regolamenti in modo più specifico di quanto non faccia normalmente il PR; le conferisca uno statuto speciale, una funzione particolare, entrambi sufficientemente determinati.

Unitamente alla chiara enunciazione dello scopo, le prescrizioni sull'edificabilità e organizzazione dello spazio devono consentire di eruire con sufficientemente determinazione l'uso ammissibile di quella precisa parte del territorio comunale.

Ciò è tanto più irrinunciabile quando il PP comporta una radicale modifica dell'assetto territoriale attuale. Ciò che avviene in concreto.

4. Nella versione originale il _________ rispondeva apparentemente a queste esigenze di determinatezza e prevedibilità.

Non ultimo per la sua stessa radicalità fu fortemente osteggiato in sede di adozione. Pochi giorni dopo la risoluzione del legislativo comunale, formò oggetto di una mozione elaborata, presentata da alcuni consiglieri comunali vanamente oppostisi alla sua adozione.

La commissione speciale del Consiglio comunale incaricata di esaminare la mozione non pervenne senza lacerazioni alla presentazione del proprio rapporto. Vi fu un rapporto di maggioranza ed uno di minoranza.

Finalmente i postulati mozionali furono in larga parte recepiti dalla proposta di variante che il Municipio sottopose al Consiglio comunale.

Sul punto più vivamente controverso del _________, l'affossamento della piazza, fu trovato un compromesso. Né livello inferiore a quello delle adiacenti strade, né adozione di questa quota, ma differimento della decisione alla presentazione di uno studio-progetto che il Municipio fu incaricato di far allestire.

Questo per l'art. 18 NA_________, di gran lungi il tema più importante.

Sull'art. 19 i pareri commissionali erano a tal segno divisi che il rapporto non prese finalmente posizione tra la variante e la soluzione iniziale. Mentre la maggioranza commissionale sosteneva l'opportunità di riformulare il disposto, una minoranza proponeva il mantenimento della formulazione in vigore. E' quanto il Municipio propose al Consiglio comunale, che vi aderì.

5. Come testé affermato, il tema dominante nella presente vertenza è quello della modifica dell'art. 18 NA_________.

E' innegabile che la sistemazione della piazza a un livello inferiore è il punto focale del piano particolareggiato, che da essa trae non solo la sua originalità ma anche, principalmente, la forza connotativa.

Il comparto si caratterizza proprio per questa piazza affossata che consente di destinare a locali pubblici (ristoranti, bar, negozi, ecc.) il pianterreno così ribassato e di creare percorsi pedonali sotterranei, al riparo dall'intenso traffico che affligge notoriamente il comparto.

Ovviamente l'abbassamento della quota si riflette sull'IS.

Questa soluzione, che ha perso a dir vero non poco della sua forza propositiva con la riduzione del perimetro del PP, aveva il pregio di definire in modo chiaro e determinato l'assetto del comparto. Era un vero e proprio piano particolareggiato che organizzava e disciplinava nel dettaglio l'uso ammissibile di quella parte esattamente delimitata del territorio comunale, in ossequio alla definizione di cui all'art. 54 LALPT.

Così non si può più dire della soluzione adottata dal Consiglio comunale e giustamente non approvata dal Consiglio di Stato.

La posizione, abbassata o no, della piazza è di tale importanza nel contesto del piano che lasciare indeciso questo punto toglie al piano stesso la necessaria determinatezza.

Non si può lasciare la definizione di questo punto fondamentale alle indicazioni di uno studio-progetto di là da venire.

Il comune osserva che questo studio ha funzione pianificatoria cui farà seguito tutta la procedura di adozione-approvazione di cui agli art. 32 seguenti LALPT.

Ma è appunto il rinvio a questo atto pianificatorio, che toglie attualmente la necessaria completezza, sul piano per l'appunto pianificatorio, alla variante del _________.

L'incertezza non investe solo, e già basterebbe, l'edificabilità in corrispondenza della piazza (abbassata o no), ma trae con sé una serie di punti interrogativi: cosa succede dei percorsi pedonali, come creare il collegamento con l'Università, come calcolare l'IS ecc.

In queste condizioni il _________ non può assolvere alla funzione normativa e organizzatrice dello spazio propria di un piano particolareggiato e nemmeno peraltro di un PR.

Funzione che non può essere rinviata ad un piano da definirsi successivamente, in base ad un futuro studio-progetto. Ciò è contrario all'obbligo di pianificare sancito dall'art. 2 LPT.

E' quindi giocoforza respingere il ricorso del comune e rinviargli gli atti affinché decida in termini pianificatoriamente corretti l'assetto che intende conferire al comparto di Piazza _________.

6. Per l'art. 19 NA_________ il discorso può rimanere sospeso. Può darsi che se la piazza verrà definitivamente prevista a livello strada le esigenze di unitarietà dei materiali vengano ad essere attenuate, si presentino con diversa intensità. La variante potrebbe rivelarsi congrua.

Tuttavia una soluzione definitiva circa l'uso dei materiali atti a conferire unità e dignità architettonica alla piazza, può essere decisa in piena conoscenza di causa solo quando sarà noto se la piazza verrà abbassata o meno. E' una questione di misura, di proporzionalità. A situazioni diverse, soluzioni diverse.

Nell'attesa di risolvere questo punto decisivo, né la soluzione originale né quella modificata dalla variante possono essere approvate.

Da un lato quindi il ripristino della prima da parte del Consiglio di Stato è giustamente censurata dal comune, dall'altro la sua domanda di convalida della variante non può, allo stadio attuale della pianificazione, trovare adesione.

Gli atti vanno rinviati al comune perché decida nuovamente il tema dell'unitarietà dei materiali nel quadro della decisione sull'assetto della piazza, segnatamente sul suo eventuale abbassamento.

Per questi motivi,

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso é parzialmente accolto nel senso che il ripristino della primitiva versione dell'art. 19 NA_________, decisa dal Consiglio di Stato con la contestata risoluzione, viene annullato. Gli atti vengono rinviati al Comune affinché riveda l'assetto del , in particolare decida il livello della piazza, adeguando di conseguenza gli art. 18 e 19 NA.

2. Non si prelevano tasse di giudizio.

3. Intimazione: - Municipio di _________

• Consiglio di Stato, Bellinzona
• Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il segretario

Ultimo aggiornamento: 02.07.2026

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