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90.1998.147•Planning scheme annulled; appeal on boundary line not examined
90.1998.147Altro tribunale15 dic 1999Granted
Estratto da Omnilex
The Tribunal of the Territory Planning heard an appeal by a landowner against State Council approval of a detailed plan in a historic village area. The appellant objected mainly to a compulsory boundary construction line on his parcel and asked for a 2-meter setback and a prohibition of openings in the façade. The court held that the appeal was timely and admissible, but it focused on structural defects of the plan itself: fragmented ownership, only voluntary land readjustment, vague norms, and no sufficient guarantee that the quarter-plan scheme could actually be completed. For that reason the entire approval was annulled and the file remitted to the municipality. The specific setback request was not examined on the merits.
Art. 38 LALPT; Art. 33 cpv. 3 lett. b LPT; Art. 2 cpv. 3 LPT; when reviewing a municipal planning act, the cantonal appellate authority must respect municipal autonomy but may refuse approval where the plan lacks an objectively sufficient and enforceable planning basis. A detailed plan founded on fragmented ownership and on merely voluntary land readjustment is unsustainable if the implementation of the projected building scheme is not adequately guaranteed. In such a case the authority may annul the approval and remit the matter for a new planning solution; it need not decide isolated design objections when the plan as a whole fails (consid. 2-5).
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.1998.147
Data decisione, Autorità: 15.12.1999, TPT
Incarto n. 90.1998.00147
Lugano 13 dicembre 1999
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliere
Tito Ponti
statuendo sul ricorso del 4 ottobre 1998 di
avv. __________ __________, __________,
contro
la risoluzione 2 settembre 1998 del Consiglio di Stato che approva il Piano Particolareggiato in zona “__________ __________ ” del Comune di __________
viste la risposta 22 dicembre 1998 del Consiglio di Stato e le osservazioni 10 dicembre 1998 del Municipio di __________,
letti ed esaminati gli atti,
esperiti i necessari accertamenti;
r i t e n u t o
in fatto
a. __________ __________ è proprietario della part. __________ RFD di , situata al margine del nucleo storico del comune. La proprietà confina direttamente sul suo lato ovest con la zona soggetta a piano particolareggiato denominata “ __________ ”.
b. Il PP “__________ __________ ” è stato adottato dal Consiglio comunale nella sua seduta del 12 giugno 1995. Esso comprende i part. n. __________, __________, __________, __________7, __________, __________, __________, __________, __________e prevede la suddivisione dell’area in tre comparti grossomodo equivalenti soggetti a Piano di quartiere (“comparti 1”, “2” e 3”). In tutti i comparti le possibilità edificatorie sono concentrate a monte di una linea di arretramento, a diretto contatto con l’esistente vecchio nucleo di __________, con l’obbligo di costruzione in contiguità (cfr. planimetria in atti). Per quanto attiene specificatamente il f.n. __________, le norme del comparto 3 indicano una linea di costruzione obbligatoria a confine con detto fondo, della lunghezza minima di 10 ml e per un'altezza variante fra un minimo di 6 ml e un massimo di 9 ml.
c. Contro quest'ultima disposizione del PP, __________ __________ è insorto dinanzi al Consiglio di Stato. Egli ravvisa nell'obbligo di costruzione a confine una grave violazione del diritto della proprietà, soprattutto per il fatto che il previsto edificio incomberebbe sulla sua proprietà togliendogli ogni parvenza di discrezione e intimità. Egli chiede pertanto un arretramento di 2 ml della linea di costruzione denominata sul piano "G-F-E" e l'inserimento nelle NAPP di un norma che impedisca la realizzazione di finestre o aperture di altro genere lungo questa parete.
d. Con decisione 4 marzo 1998 il Consiglio di Stato ha approvato il PP “__________ __________ ” respingendo le censure del qui ricorrente.
L'autorità governativa ha in sostanza convalidato le indicazioni urbanistiche del progetto di PP, ivi compresa la linea di costruzione obbligatoria a confine con il fondo n. __________ RFD. Per quanto attiene la realizzazione di finestre o altre aperture lungo la parete del futuro edificio, ha osservato come le distanze minime previste dalla LAC in questi casi sono comunque rispettate, per cui una loro soppressione non si giustifica.
e. Dissentendo da tale decisione il proprietario é ricorso presso il TPT, riproponendo in pratica le allegazioni e domande di primo grado.
f. Nelle rispettive risposte Municipio di __________ e Consiglio di Stato postulano la reiezione del ricorso, confermando le tesi già esposte in prima istanza.
g. In data 9 febbraio 1999 è stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. All’occasione si è convenuto di assegnare al comune di __________ un termine di 30 giorni per comunicare se intende presentare una variante di PP nel senso postulato dal ricorrente (spostamento di 2 ml della linea di costruzione).
h. Con scritto 23 febbraio 1999 il Comune ha comunicato al TPT di aver rinunciato all'allestimento della variante sollecitata in sede di sopralluogo, confermando invece la versione del PP approvata dal Consiglio di Stato.
c o n s i d e r a t o
in diritto
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto la legittimazione attiva del ricorrente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.1. Dalla documentazione in atti, ed in particolare dal Rapporto di Pianificazione, si desume che il PP “__________ __________ ” persegue sostanzialmente due obbiettivi; da un lato, per il Comune, si tratta di assicurare il rispetto dei valori urbani e paesaggistici presenti per il tramite di una corretta progettazione architettonica; ai proprietari privati si vuole invece fornire, per il tramite dei Piani di Quartiere (PQ), sufficiente spazio per conseguire una certa qualità urbanistica senza compromettere la tutela dei menzionati obbiettivi pubblici.
Ne è scaturita la presente variante. L’area edificabile è concentrata a monte del comparto, immediatamente a ridosso del nucleo, a titolo di “completazione” del tessuto edificato (cfr. pag. 3 del Rapporto di pianificazione); l’area sottostante, in direzione del laghetto, dovrà invece essere lasciata come sinora libera da costruzione e costituire così una fascia verde di contorno (giardini, orti, ecc.).
In tutto il PP concede una SUL di 920 mq, su una superficie edificabile netta di 3417 mq, il che dà un indice di sfruttamento dello 0,27 ca., paragonabile a quello vigente nelle zone edificabili estensive del PR di __________ (pag. 8-9 del Rapporto).
Quanto alla realizzazione vera e propria dell(a)e costruzion(e)i, il piano intende lasciare ai progettisti una certa libertà di manovra rinunciando all’imposizione di sagome volumetriche già definite, fermo restando il rispetto delle linee di arretramento e di costruzione stabilite nonché delle altezze massime di gronda e colmo. L’art. 6 cpv. 4 NAPP precisa inoltre che il fronte a valle del nuovo progetto dovrà conformarsi ad un “immagine architettonicamente unitaria”.
3.2. Ancora prima di entrare nel merito delle censure ricorsuali, il TPT non può fare a meno di esprimere alcune perplessità d’ordine urbanistico sulla variante del PP-”__________ __________ ”, ed in particolare sull’opportunità di concentrare tutto il potenziale edificatorio a monte del comparto, immediatamente a ridosso del nucleo.
Oggi, la visione di insieme sul nucleo di __________, incorniciato dalle falde boscose del __________ __________. __________ e ancor più oltre dalle cime delle prealpi (mte. __________ in particolare), favorita dalla strada di accesso al notissimo laghetto ben frequentata da ticinesi e turisti in tutte le stagioni, ha un indubbio valore paesaggistico (basta osservare la fotografia inviata al TPT dal Comune in data 8 marzo 1999 per rendersene conto). Componente essenziale di questo paesaggio è la piccola fascia verde prospiciente il nucleo, con i suoi orti (da qui il toponimo), praticelli e macchie di arbusti.
La realizzazione pratica della variante “__________ __________ ” rischia di alterare gravemente questa visione; il nucleo si vedrà infatti soffocato da un’imponente costruzione con un fronte a valle che misura ben 53 metri e che maschera le abitazioni retrostanti sino all’altezza del secondo piano. Sacrificata sarebbe anche la citata piccola fascia verde a valle del nucleo, che risulta tuttavia legata funzionalmente a questo : parecchi proprietari di case vi tengono infatti i loro orti, i loro giardini, insomma quella piccola area di svago verde che negli angusti spazi del nucleo non è possibile ricavare.
E’ difficile ritenere che un simile progetto sia compatibile con gli intenti, dichiarati nel rapporto di pianificazione, di salvaguardia dell’identità urbana e paesaggistica dei luoghi. Al contrario, una volta realizzato per intero il PP, le caratteristiche urbane e paesaggistiche del nucleo di __________ e dintorni rischiano di venir completamente stravolte dall’ingombrante presenza della nuova costruzione.
Non è tuttavia nelle competenze del TPT, al quale la legge conferisce un limitato potere cognitivo, pronunciarsi contro il progetto in esame per esclusive ragioni di tecnica urbanistica.
A prescindere dalle considerazioni appena esposte, il progetto di PP-”__________ __________ ” presenta, come vedremo nei paragrafi seguenti, comunque evidenti lacune e contraddizioni a livello pianificatorio e normativo, che impongono già di per se il suo rinvio all’autorità comunale per un nuovo esame.
Non che il Comune non si sia avveduto del problema : a pag. 7 del Rapporto di pianificazione i dubbi in proposito vengono infatti chiaramente espressi. Purtuttavia il Municipio non ha ritenuto opportuno imporre una ricomposizione particellare vincolante, giudicando che l’offerta di una proposta pianificatoria come quella in esame rappresenti già stimolo sufficiente per invogliare i proprietari a superare le divisioni esistenti e addivenire ai necessari accordi di rimaneggiamento fondiario su base volontaria (cfr. anche gli art. 2, cpv. 2.3. e art. 4 NAPP).
Fino a che punto questo discorso possa reggere alla prova dei fatti è tutto da dimostrare.
Dalla planimetria in atti si osserva che nei 3 comparti-PQ in cui è suddivisa la zona l’edificazione è alquanto problematica per i singoli proprietari; nel Comparto 1, quello situato più a sud (in direzione laghetto), solo il f.n. __________ dispone di una superficie sufficiente e di una forma ragionevole; sul lato destro lo stretto e lungo scorporo del f.n. non permetterebbe alcuna costruzione, su quello sinistro, per le stesse ragioni, il f.n. non sarebbe che in minima parte costruibile. Migliore la situazione nel comparto 2, quello centrale; qui gran parte dell’area edificabile a monte della linea di arretramento A-G è di pertinenza del f.n. __________, di forma approssimativamente rettangolare e sufficientemente ampio. Il Comparto 3 è invece caratterizzato dalla massima parcellazione, giacché in una ristretta fascia di 18 metri per 25 si trovano ben 6 fondi, (n. __________, __________, __________, __________RFD) o parti di esso (n. __________e __________RFD).
Ora, in un simile contesto di esasperata frammentazione il PQ può rappresentare, a determinate condizioni, un valido strumento per edificare con una certa razionalità e ordine.
Nella fattispecie, pur insistendo per un’edificazione unitaria, in blocco, lo spazio disponibile è però stato suddiviso in 3 PQ, l’uno addossato all’altro, senza che al loro interno sia prevista una ricomposizione particellare obbligatoria. Vi è da domandarsi cosa ne sarà dei PQ (e di conseguenza dell’intero PP) se anche uno solo dei proprietari di un determinato comparto non aderisce alla proposta di “edificazione unitaria” e si oppone ad una permuta volontaria del suo fondo. Il rischio di veder sorgere una costruzione monca, limitata agli altri due comparti, o addirittura ad uno solo (le NAPP lo permettono, cfr. art. 4, cifra 1.1.), magari con delle pareti cieche ai lati, è fin troppo reale. Come si potrà allora ragionevolmente sostenere che la costruzione ipotizzata costituisce una “completazione del tessuto urbano del nucleo”, come argomentato a spada tratta da pianificatore e Municipio a suffragio della tesi di una edificazione unitaria addossata al nucleo?. Chi garantirà che, eseguita una prima tappa dell’opera, le altre seguiranno in un lasso di tempo ragionevole ?
Sono quesiti importanti, ai quali però sia il Comune sia il Consiglio di Stato hanno dato frettolosa e limitata risposta, quest’ultimo trincerandosi dietro il generico paravento dell’autonomia comunale.
4.1. In realtà, nulla consente di ritenere che i Piani di quartieri nei quali è strutturato il PP “__________ __________ ” offrono un incentivo sufficiente per superare le divisioni territoriali odierne e conseguire quello scopo di “qualità urbanistica” prefigurato dagli autori della variante. In concreto la situazione fondiaria pone una pesante ipoteca sul futuro del PP, tale da escludere l’esistenza di un interesse pubblico sufficientemente chiaro e determinato.
Un progetto di questa importanza, inserito in un delicato contesto come quello del nucleo di __________, non può rimanere ostaggio del buon volere anche di uno solo dei numerosi proprietari fondiari della zona.
La debolezza intrinseca del progetto si riflette a livello normativo: espressioni quali “regolare l’edificazione privata in modo che le nuove costruzioni siano in stretto rapporto con l’ambiente naturale e antropico esistente” (art. 2 cpv. 2.2. NAPR) oppure “indirizzare il riordino fondiario” (su base volontaria, N.d.R.; art. 2 cpv. 2.3. NAPR) risultano fin troppo vaghe e indeterminate per avere un reale effetto pratico. Lascia a desiderare anche la formulazione del cpv. 1.1 dell’art. 4 NAPP, laddove si concede al Municipio la facoltà di autorizzare una realizzazione “a tappe” (comparto per comparto) del progetto : a causa della disomogeneità dei comparti e dell’elevato numero di proprietari non vi è, come visto, nessuna garanzia che una volta realizzata una tappa ne seguiranno le altre e che il progetto possa venir completato nella sua forma unitaria.
La conclusione di questo discorso è evidente; mancando le garanzie di un’effettiva realizzazione del progetto, ed in particolare disposizioni che rendano vincolante (o quantomeno inevitabile) il riordino fondiario e la successiva edificazione integrale del complesso edilizio, il PP “__________ __________ ” è oggettivamente insostenibile e non poteva essere approvato nella sua formulazione attuale dal Consiglio di Stato. Gli atti sono quindi stati rinviati al Comune affinché riveda l'assetto pianificatorio del comparto e, qualora intenda mantenere la soluzione di un'edificazione tramite PQ, supplisca alle carenze evidenziate nel progetto e nelle NAPP.
Passiamo ora ad esaminare le censure ricorsuali vere e proprie.
Nella fattispecie la contestazione verte in pratica su un singolo aspetto del progetto, vale a dire la linea di costruzione posta a confine con il mappale n. __________denominata sul piano con le lettere "G-E-F", della quale l'insorgente chiede un arretramento di 2 ml. Gli altri aspetti del Piano particolareggiato non sono invece messi in discussione.
Ora, va tenuto presente che in concreto la soluzione presentata non è stata convalidata per evidenti deficienze a livello pianificatorio-normativo (evidenziate nei paragrafi precedenti) che rendevano altamente problematica la completa realizzazione dei piani di quartiere. Pertanto, e non per singoli punti di dettaglio, l'intero PP è stato rinviato al Comune affinché adotti una nuova soluzione pianificatoriamente corretta.
Per queste stesse ragioni, ogni giudizio del TPT sull'opportunità o meno di mantenere l'obbligo di costruzione a confine con il fondo n. __________è prematura, in quanto riferentesi ad un PP annullato. Semmai la variante di PR prevedesse nuovamente la costruzione a confine, il qui ricorrente potrà impugnarla, per cominciare, in prima sede.
Stando così le cose, il ricorso è accolto nella misura in cui l'annullamento del PP rende superfluo il giudizio sulla censura ricorsuale.
Per questi motivi,
viste le normative al caso applicabili;
dichiara e pronuncia
Il ricorso é accolto nel senso dei considerandi.
Non si prelevano né tasse di giudizio né spese.
Intimazione:
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Estratto da Omnilex
Whether the appeal against the State Council's approval of the detailed plan was admissible.
The appeal was admissible because the appellant had standing under Art. 38 LALPT and filed it in time.
As a previously objecting person, the appellant could appeal under Art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT; the filing was timely.
Whether the detailed plan could be approved despite the lack of binding guarantees for land readjustment and full implementation of the quarter plans.
No. The plan was objectively unsustainable because it lacked effective and enforceable mechanisms to ensure land readjustment and completion of the project.
Given the fragmented parcel structure, voluntary rearrangement and vague norms did not provide a sufficient public interest basis or practical guarantee of realization; the whole plan had to be sent back for reconsideration.
Whether the court should rule on the requested 2-meter setback of the boundary construction line.
No substantive ruling was made on that point because the entire detailed plan approval was annulled and remitted first.
Any judgment on the boundary line would be premature once the plan approval itself was set aside; the issue may be raised again in a new planning procedure.
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