AIUTO RICERCA
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Numero d'incarto: 90.1998.163
Data decisione, Autorità: 18.06.1999, TPT
Incarto n. 90.98.00163
Lugano 18 giugno 1999
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliere
Tito Ponti
statuendo sul ricorso del 3 dicembre 1998 di
__________ e __________ __________, __________, rappr. da: avv. __________ __________, __________ __________,
contro
la risoluzione del Consiglio di Stato del 28 ottobre 1998 sulla proposta di zona dei nuclei, di zona residenziale e di zona residenziale speciale soggetta a ricomposizione particellare nel PR del comune di __________
viste le osservazioni 2 febbraio 1999 del Consiglio di Stato e 3 febbraio 1999 del Municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti,
esperiti i necessari accertamenti;
r i t e n u t o
in fatto
a. __________ e __________ __________ sono comproprietari della part. n. __________RFD di , situata a monte della casa comunale, lungo la strada che porta alla località di “ ”. Il fondo, come risulta dall’estratto, è costituito da 1267 mq di bosco e 838 mq di prato.
b. Nella sua seduta del 8 maggio 1995 il Consiglio comunale di __________ ha approvato il nuovo PR. Questo ha incluso il mappale n. __________nella zona residenziale R2.
c. Con decisione 19 novembre 1997 (n. __________) il Consiglio di Stato ha preannunciato di non voler approvare l’ampliamento della zona edificabile a monte della casa comunale nella misura proposta dal comune.
Nel rispetto del diritto di essere sentiti, prima di pronunciarsi definitivamente, il Governo ha intimato questa decisione al Municipio e ai proprietari interessati, impartendo loro un termine di 60 giorni per l’inoltro di eventuali osservazioni.
d. Nella risoluzione 28 ottobre 1998 (n. __________) il Consiglio di Stato, preso atto delle osservazioni pervenute, ha confermato le indicazioni scaturite dalla precedente decisione, osservando come il previsto ampliamento della zona edificabile non sia compatibile con un corretto dimensionamento delle ZE di __________. Di conseguenza gli atti vengono rinviati al Comune affinché questi provveda a formulare una nuova proposta che escluda la zona edificabile ai sensi dell’art. 15 LPT.
e. Dissentendo da tale decisione __________ e __________ __________ sono insorti dinanzi al TPT, chiedendone l’annullamento.
A sostegno della loro impugnativa osservano che il fondo in questione è situato nel mezzo di due terreni già edificati da lungo tempo (f.n. __________e __________RF), dispone delle necessarie opere di urbanizzazione ed è facilmente accessibile dalla pubblica via. La decisione del CdS violerebbe inoltre il principio della parità di trattamento.
f. Nelle sue osservazioni il Municipio di __________ postula l’accoglimento del ricorso senza formulare particolari osservazioni
Da parte sua il Consiglio di Stato ribadisce le argomentazioni sviluppate nella decisione impugnata, chiedendone la reiezione.
g. In data 23 marzo 1999 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. All’occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale.
Alla parte ricorrente è stato assegnato un termine di 30 giorni per decidere l’eventuale ritiro dell’impugnativa; alla scadenza ha però comunicato di voler mantenere il ricorso.
c o n s i d e r a t o
in diritto
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto la legittimazione attiva dei ricorrenti è senz’altro data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).
Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
Scopo essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.)
La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive (inquinamento fonico, atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili.
Si tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.
In realtà solo un’attenta, oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
In questo senso l'art. 3 cpv. 1 OPT prescrive alle autorità che "dispongono di margine d'azione nell'adempimento e coordinamento dei compiti d'incidenza territoriale" di verificare quali sono gli interessi in causa, valutare se sono compatibili - e semmai con quali implicazioni - con lo sviluppo territoriale auspicato per quindi tener conto “nel miglior modo possibile di tali interessi, sulla base della loro valutazione”.
La pianificazione del territorio avviene segnatamente attraverso il piano di utilizzazione comunale (PR), il quale, giusta l’art. 14 LPT, disciplina l’uso ammissibile del suolo, delimitando in particolare le zone edificabili, agricole e protette.
Secondo l'art. 15 le zone edificabili comprendono i terreni idonei all'edificazione che sono "già edificati in larga misura" (lett. a) o che saranno "prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni" (lett. b).
Quanto alle zone agricole comprendono, giusta l'art. 16 LPT: a) i terreni idonei all'utilizzazione agricola e all'orticoltura; b) i terreni che nell'interesse generale devono essere utilizzati dall'agricoltura; con l'avvertenza che nella misura del possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue.
Infine l'art. 17 indica i valori, naturalistici o storico-culturali da proteggere con l'istituzione di apposite zone.
Queste le zone prescritte dal diritto federale; i Cantoni possono tuttavia prevederne delle altre (art. 18 LPT). Nel Canton Ticino l'art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT dà facoltà al comune di "precisare la destinazione delle zone edificabili destinate all'abitazione e al lavoro prevedendo segnatamente zone per residenze esclusivamente o parzialmente primarie o secondarie, zone industriali o artigianali con adeguati servizi. All'interno delle zone possono essere previsti ulteriori vincoli o agevolazioni per particolari forme di utilizzazione quali quelle destinate al turismo o allo svago".
Occorre tener presente che la definizione delle diverse zone ha essenzialmente valenza negativa. Se il difetto di elementi costitutivi di una zona esclude che le si attribuisca un determinato comparto, la loro presenza non lo comporta necessariamente. Non è infrequente che un comprensorio risponda alla definizione legale di più zone, si presti sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenga valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto della conformità con altre destinazioni.
In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in simili casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 ss consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 ss consid. 5b, 118 Ib 344 ss consid. 4a).
Tranne, dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno relativizzati.
Si consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti, non a singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.
Gli insorgenti postulano l’inclusione in zona edificabile della loro particella, osservando come questa dispone di tutti i requisiti legali per essere attribuiti a detta zona (idoneità, urbanizzazione del fondo, preesistente ampia edificazione,..).
5.1. Idoneità
5.1.1. L’idoneità va generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol fare del suolo.
La sua attribuzione a zona edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3 LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT), consentire una razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a e b LPT). Deve inoltre tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF 114 Ia 251 consid. 5c).
5.1.2. In concreto.
Dall’esame degli atti e dalle risultanze del sopralluogo non emergono motivi per non ritenere il fondo n. __________di per sé idoneo all’edificazione.
Il sedime è costituito da un prato in leggero declivio, situato in posizione soleggiata e tranquilla, e direttamente accessibile dalla via pubblica; ai suoi lati sorgono d’altronde già due casa d’abitazione.
Ritenuto che il requisito dell’idoneità é senz’altro soddisfatto, occorre esaminare se sono adempiuti anche i presupposti della lett. a) o della lett. b) dell’art. 15 LPT.
5.2. Preesistente ampia edificazione: art.- 15 lett. a) LPT
5.2.1. Per stabilire se un comparto è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture presenti, delle licenze edilizie rilasciate per progetti pubblici e privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc.
Entrano in considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni, né le singole particelle: il requisito va esaminato per rapporto a tutto il comprensorio. Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case effettivamente abitato e utilizzato (purché non a scopo agricolo).
Non basta peraltro la semplice presenza di un gruppo di case: queste devono presentare assieme il carattere di un insediamento unitario, devono formare un insieme sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un minimo di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non una casuale disseminazione di costruzioni più o meno ravvicinate. Dipenderà dalla tradizione insediativa locale la densità edificatoria minima. In certe zone potrà essere ammessa una certa dispersione, in altre solo la contiguità sarà significativa. Facenti parte dell’insediamento possono pure essere considerati, a secondo delle circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (Baulücken), o quelle adiacenze non costruite che però attengono all’insieme e non devono per prevalenti motivi avere altra attribuzione.
Si terrà conto che l’art. 3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue; la creazione di piccole zone lontano dall’abitato può essere considerata non solo indesiderata ma addirittura contraria al diritto federale (DTF 116 Ia 336 ss consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c).
Va tuttavia ricordato che il requisito della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri dell’art. 15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve cioè unicamente a escludere l’attribuzione a zona edificabile di quei terreni che incontrovertibilmente non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a ponderazione (DTF 113 Ia 450 ss consid. 4 dda).
5.2.2. In concreto.
L’area che il Comune di __________ ha attribuito alla zona residenziale a monte del Municipio si compone si soli 4 fondi, di cui 3 già edificati da tempo e il f.n. __________ancora libero da costruzioni. Il comparto è tuttavia discosto dal grosso della zona edificata di __________, situato com’è tra il bosco e una zona di prati a est, nord-est e sud-est.
La scarsità della sostanza edificata non depone evidentemente a favore del concetto di “esistente ampia edificazione”; al contrario, i citati edifici appaiono piuttosto come una casuale disseminazione, avvenuta in tempi in cui i PR non erano ancora in vigore e non costituiscono di certo l’abbozzo di un disegno unitario. Come ricordato al paragrafo precedente, l’istituzione di zone edificabili in simili contesti è non solo inopportuna ma addirittura contraria al diritto federale, fondato sulla netta separazione fra zone edificabile e altre utilizzazioni (agricola, protezione natura, ecc.).
In definitiva va riconosciuto che nella fattispecie il requisito della preesistente ampia edificazione fa’ sicuramente difetto; giustamente il Consiglio di Stato ha negato l’approvazione della zona residenziale in questo comparto.
5.3. Corretto dimensionamento delle zone edificabili di PR (art. 15 lett. b LPT)
Un ultimo argomento a sostegno della risoluzione governativa, ancorché secondario nella valutazione complessiva vista la modesta influenza del fondo sulla contenibilità complessiva del piano, è costituito dal sovradimensionamento delle zone edificabili del PR di __________.
I dati riportati nel rapporto tecnico (p. 26) indicano in 1.690 unità insediative (UI) il limite quantitativo del nuovo piano (revisione 1995), suddivise in 1.165 potenziali abitanti e 525 posti turistici. Ora, a fine 1995 il Comune contava appena 406 abitanti, per cui il PR adottato permetterebbe un aumento della popolazione di ben il 186% rispetto al livello attuale, aumento difficilmente giustificabile alla luce dalla recente evoluzione demografica del villaggio (in aumento certo, ma con tassi percentuali molto più contenuti). Il rapporto tecnico evidenzia inoltre che il 40% delle superfici edificabili previste dal precedente PR non sono ancora state utilizzate, per cui la riserva di terreno edificabile sembra più che adeguata e non si giustifica certo un ulteriore espansione delle ZE.
A questo proposito si rammenta, preliminarmente, che in ambito pianificatorio il principio di uguaglianza svolge un ruolo attenuato e deve essere valutato con prudenza. E' quindi possibile che fondi dalle caratteristiche affini e in posizioni analoghe siano trattati in modo diverso in quanto a destinazione e facoltà edificatorie. Occorre tuttavia che la pianificazione sia oggettivamente difendibile, vale a dire che non sia arbitraria. La massima costituzionale di uguaglianza coincide in materia con il divieto dell'arbitrio: una misura pianificatoria è così insostenibile quando la discriminazione che tocca il singolo immobile contraddice ogni ragionevole intento o allorché l'operato dell'autorità obbedisce a riflessioni inaccettabili, manifestamente estranee al problema (DTF 111 Ia 100 consid. 3, 107 Ib 339 consid. 4a, 103 Ia 257 consid. 4 e citazioni).
Simili circostanze non si verificano però nel caso all'esame.
A questo Tribunale non risulta infatti che la scelta della autorità comunali di escludere il fondo dei ricorrenti dalla zona residenziale sia stata determinata da criteri discriminatori, manifestamente insostenibili o, peggio ancora, arbitrari. Le motivazioni addotte a suffragio di questa scelta, riassunte con dovizia nei considerandi precedenti, sono tuttavia più che valide e convincenti, e meritano piena riconferma in questa sede. Si osserva al proposito che anche i confinanti f.n. __________ e __________, pur se già costruiti, sono stati esclusi dalla zona edificabile per gli stessi motivi.
Tassa di giudizio e spese seguono la soccombenza.
Per questi motivi,
viste le normative al caso applicabili,
dichiara e pronuncia
Il ricorso é respinto.
I ricorrenti sono condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 600.-- (seicento).
Intimazione: - Avv. __________ __________, __________, per i
ricorrenti;
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 11.06.2026
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