Planning restriction on southern edge of historic core annulledGenerato dall'IA

AIUTO RICERCA

Anteprima di stampa

Numero d'incarto: 90.1998.40

Data decisione, Autorità: 07.07.1999, TPT

Incarto n. 90.98.00040

Lugano 7 luglio 1999

In nome della Repubblica e Cantone del Ticino

Il Tribunale della pianificazione del territorio

composto dai giudici:

Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

vicecancelliera

Matea Pessina

statuendo sul ricorso del 28 gennaio 1998 di

__________, __________, rappr. da: __________ __________, __________ __________,

contro la risoluzione __________ dicembre 1997 (n° __________) del Consiglio di Stato che approva la revisione totale del PR di __________;

viste le osservazioni 9 giugno 1998 del Consiglio di Stato;

letti ed esaminati gli atti;

esperiti i necessari accertamenti;

r i t e n u t o,

in fatto

a. In data 1° aprile 1996 il Consiglio comunale di _________ ha adottato la revisione totale del PR, introducendo in particolare una fascia inedificabile di rispetto che grava i fondi posti all’estremità sud del perimetro del nucleo storico del paese, fra cui il mapp. n° _________ RF di proprietà del signor _________.

b. Avverso tale vincolo è insorto davanti al Consiglio di Stato il signor _________, contestandone l’adeguatezza: sottolineando l’assenza di un fronte degno di tutela a sud del nucleo, egli riteneva la misura inadatta a qualificarne il tessuto, ormai fortemente compromesso. Lamentando poi una disparità di trattamento per rapporto al mapp. n° _________ RF, prospiciente al suo e di proprietà della _________, egli censurava il vincolo anche dal profilo espropriativo.

Il Municipio di _________ ha chiesto la reiezione del gravame.

c. Con ris. gov. __________dicembre 1997 (n° __________) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione totale del PR di _________, respingendo il ricorso.

d. Dissentendo da tale decisione, il signor _________ insorge ora davanti al TPT, riproponendo le censure disattese dal Governo e lamentando in ordine il mancato esperimento del contraddittorio.

Nelle sue osservazioni il Consiglio di Stato postula la reiezione del gravame.

e. In data 25 agosto 1998 si è tenuta l’udienza in contraddittorio, durante la quale le parti si sono riconfermante nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale.

c o n s i d e r a t o

in diritto

1. La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.

A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.

L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).

In concreto, la legittimazione attiva del signor _________, già insorto in prima sede per gli stessi motivi, giusta l’art. 35 LALPT, è pacifica (art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT).

Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.

2. II Comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del Comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il Comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (art. 1 LE 73, art. 24 LALPT; DTF inedita 21 novembre 1990 in re Comune di Brissago). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al Comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal Comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il Comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55).

3. Il ricorrente lamenta in ordine una lesione del suo diritto di essere sentito. L'estensione di tale diritto viene così circoscritta dal Tribunale federale nella sentenza 6.4.1994 in re Lucchini e LLCC c. TPT (1P.__________ /__________): “il diritto di essere sentito - inteso in senso lato - serve da un lato all’accertamento dei fatti e costituisce, dall’altra, la facoltà per il cittadino di partecipare all’emanazione di una decisione che lo tocca nella sua situazione giuridica, e permette, segnatamente, prima che venga adottata una decisione, di offrire mezzi di prova relativi a fatti rilevanti o per lo meno di esprimersi sul risultato dell’assunzione delle prove quando ciò sia idoneo a influenzare la decisione da emanare (DTF 118 Ia 19 consid. 1c e rinvii; cfr. parimenti DTF 119 Ia 141 consid. 5 a bb). L’estensione del diritto viene definita in primo luogo dal diritto procedurale cantonale. Se tale tutela risulta insufficiente, si applicano le regole procedurali deducibili direttamente dall’art. 4 Cost. che garantiscono al cittadino diritti di difesa minimi in ogni vertenza.

Nella fattispecie va anzitutto rilevato che nel gravame presentato davanti alla prima istanza l’atto istruttorio di cui viene censurata la mancanza non era stato richiesto. Comunque, a prescindere da ciò, il ricorrente ha potuto riproporre in questa sede tutte le sue doglianze e sostanziarle ampiamente. Esse sono di natura a poter essere esaminate dal TPT con piena cognizione. E’ censurato in particolare l’interesse pubblico delle misure pianificatorie nonché la violazione di norme procedurali fondamentali. Proprio sotto questo profilo al ricorrente è stato garantito il pieno esercizio di tutti i suoi diritti procedurali, assumendo in contraddittorio le prove ritenute necessarie, tra le quali l’udienza del 25 agosto 1998. Per tutti questi motivi la censura risulta quindi priva di fondamento.

4.1 Giusta l'art. 22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.

Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianifi­cazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordina­mento oltre che il contenuto del Piano direttore (art. 21 cpv. 1 LPT).

4.2 Nel diritto ticinese il comune gode di un’ampia autonomia nella pianificazione del suo territorio. Questa avviene essenzialmente attraverso il PR (art. 24 seg. LALPT). Quale debba essere il contenuto del PR è indicato nelle grandi linee dalla LPT. Secondo l’art. 14 LPT i PR “disciplinano l’uso ammissibile del suolo. Essi delimitano in particolare le zone edificabili, agricole e protette”. Gli art. 15, 16 e 17 LPT indicano i tratti specifici di queste zone, mentre l’art. 18 consente di prevederne altre. E’ attraverso il PR che devono trovare attuazione a livello locale, in adempimento del precetto dell’art. 22quater Cost., gli scopi e i principi fondamentali della pianificazione del territorio enunciati rispettivamente dagli art. 1 e 3 LPT. Largo spazio vi è riservato alla salvaguardia del paesaggio. Occorre proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio (art. 1 cpv. 2 LPT) e in particolare conservare i siti naturali e gli spazi ricreativi (art. 3 cpv. 2 lett. d). Quanto alle zone protette dell’art. 17 LPT comprendono tra l’altro i siti caratteristici, i luoghi storici e i monumenti naturali e culturali (lett. c), con la precisazione al cpv. 2 che il diritto cantonale può prevedere, invece delle zone protette, altre misure adatte. Tale è per l’appunto la previsione di un'area di stacco.

In questo senso, nell’elencare esemplificativamente il contenuto delle rappresentazioni grafiche di cui il PR dev’essere necessariamente composto, l’art. 26 LALPT menziona al cpv. 2 lett. h) “i vincoli speciali cui è assoggettata l’utilizzazione di alcuni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici del paesaggio, degli edifici di pregio storico-culturale o della vista panoramica”. Con ciò il legislatore cantonale ha confermato la competenza del comune a regolamentare la materia. La base legale della querelata area di stacco non è revocabile in dubbio.

5.1 Assodata la sussistenza di una sufficiente base legale, in concreto rimane dunque da esaminare se il vincolo che grava il fondo del ricorrente è sorretto da un eminente interesse pubblico e, in caso di risposta affermativa, se la restrizione della proprietà è proporzionata al fine perseguito.

Infatti, per prassi costante del Tribunale federale, una restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, cfr. DTF 114 Ia 117, consid. 3), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 10 febbraio 1992 in re Micheli, consid. 5b; DTF 115 Ia 29 consid. 4; 114 Ia 249 consid. 5a; 114 Ia 337 consid. 2; 113 Ia 364 consid. 2). A tale proposito va sottolineato che in linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa che compete al potere pubblico promuovere nell’esercizio delle sue funzioni. V’è interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività (G. Müller, Commentaire del la Cost. féd., art. 22ter n. 34). Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco.

Nella fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. I problemi espropriativi esulano invece da questa procedura.

5.2 Per valutare la sussistenza di un sufficiente interesse pubblico all’imposizione del vincolo, va anzitutto osservato che dal profilo insediativo il Comune di _________ presenta tre nuclei antichi: il nucleo storico, un nucleo situato in località __________ e uno in località __________. Con la revisione all’esame, il perimetro dei nuclei previsto dal vecchio PR viene in sostanza confermato, ma ne viene raffinata la gestione con la suddivisione in Zona dei nuclei tradizionali Paese (NT1) e __________ (NT2) e in Zona del nucleo dei __________ (NG). Partendo infatti dall’obiettivo di salvaguardare e migliorare l’attrattività residenziale del Comune (cfr. Rapporto di pianificazione, p. 7), la revisione prevede l’inserimento nel PR di misure volte a qualificare determinati comparti dal profilo urbanistico. In tal senso i tre nuclei tradizionali, definiti quali zone di protezione locale, sono stati assoggettati ad una disciplina di carattere conservativo che mira a tutelarne il tessuto (cfr. art. 38 NAPR per la Zona NT1 e NT2 e art. 39 NAPR per la Zona NG). Ma al di là del ridisegno e della protezione puntuale dei comparti, il PR prevede una strategia di valorizzazione più ampia, da attuare anche tramite l’emanazione di spazi di rispetto, disciplinati dall’art. 32 NAPR che recita:

Al fine della salvaguardia di punti di vista particolarmente suggestivi su monumenti storici e parti di nuclei sono istituiti degli “spazi di rispetto”, in particolare in relazione ai seguenti oggetti:

• complesso monumentale della chiesa parrocchiale di __________. __________ e della relativa scalinata

• il fronte sud del nucleo dei grotti NG

• il fronte sud del nucleo del paese (NT1).

All’interno di questi non possono sorgere nuove costruzioni, né principali né accessorie; nemmeno possono essere invase da ampliamenti di edifici esistenti limitrofi.

Lungo la strada SS, sul fronte sud del nucleo NT1, sono comunque ammessi piccoli fabbricati (accessori, ripostigli, autorimesse, ecc...) fino ad una profondità di ml 6.00 dal confine stradale.

(omissis)

La sistemazione del terreno deve, di regola, rispettare lo stato naturale e tradizionale (orti vigneti, muri di cinta e di sostegno in pietra naturale). Per eventuali nuove piantagioni si dovrà ricorrere a specie presenti nei dintorni.

5.3 Per quanto concerne specificatamente i nuclei NT1 e NG, secondo il Rapporto di pianificazione, p. 7 e p. 15, le fasce di rispetto costituirebbero parimenti degli spazi liberi qualificati mediante cui precisare i limiti meridionali dei due nuclei. Il Municipio di _________ ha precisato ulteriormente i motivi che hanno imposto l’adozione dell’area di rispetto a sud del nucleo NT1 nelle osservazioni presentate al Consiglio di Stato: la funzione della querelata misura andrebbe ricercata nella volontà di tutelare il tessuto del nucleo ed in particolare l’alternanza tipica fra spazi edificati e non, alternanza che nel vecchio PR veniva garantita mediante il divieto di edificare le aree libere esistenti. Secondo il Municipio, “...malgrado la struttura frammentata e dispersiva del nucleo e malgrado l’eterogeneità di materiali e forme impiegate nelle riattazioni e trasformazioni più recenti, alcuni scorci del nucleo stesso presentano pregevoli momenti di relazione fra edifici (abitativi e non) e i rispettivi orti e giardini. Quindi non è tanto la qualità architettonica intrinseca degli edifici esistenti che va salvaguardata, bensì questo rapporto, che viene giudicato assai importante per la qualità abitativa del nucleo... ”. L’interesse pubblico al provvedimento andrebbe inoltre correlato con le nuove possibilità edificatorie concesse dall’art. 38 NAPR: “... per controbilanciare effetti negativi d’ordine urbanistico e spaziale nei comparti liberi di grandi dimensioni (come appunto il fronte sud), si è ritenuto opportuno inserire il vincolo degli spazi di rispetto, così da assicurare un’adeguata alternanza tra volumi edificati e spazi liberi privati di relazione con gli edifici esistenti”.

5.4 Analizzando da vicino il nucleo tradizionale NT1 va subito rilevata l’assenza di una struttura compatta: l’insediamento risulta frammentato in diversi gruppi di edifici e privo sul perimetro esterno di veri e propri fronti e di sostanza edilizia di particolare pregio. Al fine di densificare la struttura del nucleo, la revisione abolisce quindi il vincolo di inedificabilità che gravava tutte le aree libere esistenti, prevedendo invece la possibilità di completare il tessuto edificato con nuove costruzioni, consistenti ampliamenti e riedificazioni (cfr. art. 38 cpv. 1 NAPR). A sud il nucleo termina con la fascia gravata dal contestato vincolo: l’area, lunga ca. ml 120.00 e larga ca. ml 25.00, è composta da fondi inedificati, adibiti a vigneti, orti e giardini, ed è costeggiata a sud da una strada di servizio. Salvo per il fondo prospiciente quello del ricorrente, inserito in zona AP/EP, oltre la strada prende inizio la zona residenziale estensiva RE, zona in cui, in base all’art. 42 NAPR, è ammessa una comoda edificazione a 3 piani (altezza massima di ml 7.50 alla gronda e di ml 11.50 al colmo) e un indice di occupazione massimo del 30%.

Alla luce di tutte queste circostanze e degli scopi perseguiti con la revisione bisogna ammettere che in linea generale sussiste un indubbio interesse pubblico a sottoporre ad un regime particolare l’area gravata dal vincolo: la fascia, che conclude a sud il nucleo tradizionale di _________ e oltre cui prende inizio la zona RE, costituisce infatti per la sua posizione particolare un’area pregiata e sensibile dal profilo urbanistico, che merita di venir esclusa dalla disciplina che regge la zona NT1. Una sua edificazione basata esclusivamente sull’art. 38 NAPR comprometterebbe sicuramente l’obiettivo di delimitare verso sud il perimetro nucleo, staccandolo funzionalmente dalla contigua zona residenziale RE. Va aggiunto che in simile contesto, l’obiettivo di tutelare un punto di vista particolarmente suggestivo sul nucleo può anche apparire secondario.

5.5 Resta così da esaminare se il vincolo in esame risulta rispettoso del principio della proporzionalità, segnatamente se il mezzo adottato è il meno incisivo fra quelli possibili, è idoneo a conseguire lo scopo di interesse pubblico prefisso e se sussiste un rapporto ragionevole tra il risultato da raggiungere e le restrizioni della proprietà necessarie al suo conseguimento (DTF 111 Ia 98, 113 Ia 137).

Orbene sotto questo profilo, le censure del ricorrente meritano di venir accolte: anzitutto la parte meridionale del nucleo NT1 non presenta avvenimenti d’eccezionalità tale da giustificare un divieto di edificare esteso indiscriminatamente ad un’area di ca. 3000 mq. Inoltre anche i paventati effetti negativi d’ordine urbanistico e spaziale nei comparti liberi di grandi dimensioni, scompensi che potrebbero venir causati dalle nuove possibilità edificatorie concesse dall’art. 38 NAPR, non giustificano una misura così incisiva, ma richiedono semmai una correzione. In tal senso meriterebbe quindi di venir elaborata una disciplina specifica per il comparto che permetta da un lato di gestire in modo adeguato quella che potrà essere considerata la conclusione moderna del nucleo, e dall’altro di delimitarlo per rapporto alla limitrofa zona RE, tenendo in debita considerazione la particolarità rappresentata dal mapp. n° _________ RF, inserito in zona AP/EP. La forma regolare dell'area colpita dal vincolo non dovrebbe comportare difficoltà particolari nella ricerca di una soluzione spaziale e di un ordine costruttivo qualificante. Allo scopo di garantire uno sviluppo controllato del comparto bastava quindi ricorrere a strumenti pianificatori meno onerosi per i proprietari, quali ad esempio l'imposizione di linee di costruzione verso la strada e l'emanazione di prescrizioni tipologiche e insediative particolari. Su questo punto dunque il ricorso merita di essere accolto. Gli atti vengono rinviati al Comune, affinché riesamini l'assetto pianificatorio del comparto tramite l’elaborazione di una variante.

Le spese, le tasse di giudizio seguono la soccombenza. Tuttavia, poiché il Comune è intervenuto non a difesa di interesse patrimoniali ma nell’esercizio delle sue funzioni pubbliche, va esente da spese e tassa di giudizio.

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso è accolto

§ Gli atti vengono rinviati al Comune affinché proceda ai sensi dei considerandi.

2. Non si prelevano spese né tassa di giudizio.

3. Intimazione: - Stefano _________, _________

• Municipio di _________
• Consiglio di Stato, Bellinzona
• Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il segretario

Ultimo aggiornamento: 02.07.2026

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