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Numero d'incarto:
90.2001.79
Data decisione, Autorità:
05.02.2003, TPT
Incarto n.
90.2001.79
Lugano
5 febbraio
2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo Anastasi,
Werner Walser
segretario
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso del 14 novembre 2001 di
Fondazione __________ __________ __________
__________ __________ __________ __________, __________ __________
contro
la risoluzione __________ottobre 2001 (n.
__________) del Consiglio di Stato di approvazione del Piano regolatore di
__________;
viste le risposte:
territorio;
letti ed esaminati gli
atti;
ritenuto,
in
fatto:
A. La
fondazione __________ __________ __________ __________ __________ __________
__________ ha, come scopo, il soccorso e l'assistenza ai __________ __________.
Essa gestisce, a questo fine, il mapp. __________ di __________ di 11'214 mq,
ubicato in località __________ __________ __________, ove tiene una casa di
__________ per persone __________ della capienza di circa 100 posti letto. La
fondazione possiede anche il mapp. __________, di mq 576, confinante con il mapp.
__________, dove sorge un edificio a due piani più mansardato. La ricorrente è
inoltre proprietaria del mapp. __________, posto in località __________, che ha
recentemente acquisito per successione. Nella seduta del 6 luglio 1999 il
consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione generale del piano
regolatore. In quella sede il mapp. 861 è stato assegnato alla zona per edifici
pubblici e privati di interesse pubblico (EP), l'adiacente mapp. __________alla
zona residenziale semi-estensiva (zona D) ed il mapp. __________alla zona
residenziale intensiva (zona B).
B.Con ricorso 9 novembre 1999 la fondazione
si è aggravata contro la menzionata deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato.
Essa ha domandato un aumento dell'indice di edificabilità assegnato al mapp.
__________e l'attribuzione del mapp. __________alla zona EP. In subordine ha
chiesto la modifica della funzione della zona residenziale semi-estensiva (zona
D) in modo che il mapp. __________potesse accogliere la sua attività. La
ricorrente ha formulato una domanda di modifica della funzione, con lo stesso
scopo, anche per quanto concerneva la zona residenziale intensiva (zona B), ove
era posto il mapp. __________. L'insorgente ha altresì contestato il piano
viario. In primo luogo ha postulato lo stralcio del tracciato del passaggio
pedonale e/o ciclabile che correva, sul mapp. __________, proprio in
corrispondenza del confine tra quest'ultimo ed il mapp. __________. In secondo luogo
essa ha contestato lo spostamento lungo il ciglio di via Convento del
marciapiede, che attualmente entra nella sua proprietà ed aggira i posteggi
della stessa che danno direttamente sulla menzionata strada. La fondazione ha
pure censurato la pedonalizzazione, sul lato opposto della sua proprietà, di
via __________.
C. Con
risoluzione __________ ottobre 2001 (n. __________) il Consiglio di Stato ha
approvato il piano regolatore e respinto integralmente il ricorso della
fondazione (cfr. risoluzione impugnata, pag. 144 segg.).
D. Con
impugnativa 14 novembre 2001 la fondazione insorge innanzi a questo Tribunale
avverso la menzionata risoluzione governativa, ribadendo le domande e gli
argomenti già sottoposti al giudizio dell'autorità
inferiore. Censura altresì la circostanza che il Governo non abbia dato seguito
alla sua domanda di esperire un sopralluogo. La ricorrente ha anche chiesto il
conferimento dell'effetto sospensivo al ricorso, che è tuttavia stato negato
con decisione presidenziale del 27 febbraio 2002.
E. Il
municipio e la divisione della pianificazione territoriale postulano il rigetto
integrale dell'impugnativa.
F. Il
18 settembre 2002 si è tenuta l'udienza. In quest'occasione i rappresentanti
del comune hanno versato agli atti alcune fotografie raffiguranti i fondi della
ricorrente. Il Tribunale ha indi chiesto alcune informazioni al municipio circa
i parametri edificatori concernenti l'esistente casa per anziani comunale, che
sono state fornite il 25 ottobre successivo. Dal momento tuttavia che il
Tribunale non utilizza tali informazioni, rivelatesi inutili ai fini del
giudizio, esse sono state semplicemente notificate alla ricorrente; questa non
è invece stata invitata a formulare osservazioni. All'udienza le parti hanno
confermato le rispettive allegazioni e domande. Al termine della stessa il
Tribunale ha proceduto ad un sopralluogo in contraddittorio.
considerato, in diritto:
-
La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il
ricorso è dunque ricevibile.
-
In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire
il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di
ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv.
1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere
cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche
dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate
di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro
subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti
(art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di
questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata,
ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia
manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di
quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori
fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,
rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di
livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche
l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia
stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi
richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il
potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,
ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
-
La
ricorrente si duole, in primo luogo, del fatto che il Consiglio di Stato non
abbia dato seguito alla sua domanda di esperire un sopralluogo in contraddittorio.
La censura è infondata. Intanto dinanzi all'istanza inferiore la richiesta di
sopralluogo era stata formulata solo in relazione a due contestazioni relative
al piano viario: lo spostamento lungo il ciglio di via __________
dell'esistente marciapiede e la pedonalizzazione, sul lato opposto, di via
__________. Il Governo ha inoltre motivato il diniego di assumere tale mezzo di
prova asserendo che i funzionari delegati all'approvazione del piano regolatore
ed all'evasione dei ricorsi avevano una sufficiente conoscenza dei luoghi. Tale
giustificazione, pertinente, merita tutela. Ad ogni buon conto, il Tribunale ha
esperito il sopralluogo; poiché l'esame delle due contestazioni in relazione
alle quali la fondazione ha domandato questo mezzo di prova è circoscritto alla
violazione del diritto - segnatamente alla sussistenza di un interesse pubblico
ed alla proporzionalità dei controversi provvedimenti - e può essere, di
conseguenza, effettuato dal Tribunale con pieno potere cognitivo, un'eventuale
lesione del diritto di essere sentito posta in essere dall'autorità inferiore
ha potuto essere sanata in questa sede.
-
4.1.
I piani regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e parsimoniosa
utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio (cfr. art. 75
cpv. 1 Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili,
agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può inoltre
prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). In concreto,
il legislativo comunale di __________ ha assegnato il mapp. __________, ove la
ricorrente gestisce una casa per __________, alla zona EP. Giusta la tabella
allegata all'art. 58 NAPR tale fondo dispone di un indice di edificazione di
2,5 mc/mq. La fondazione chiede che tale indice sia aumentato a 4 mc/mq, pari a
quello che è stato assegnato al mapp. __________, ove insiste la casa per
anziani comunale. Lamenta, segnatamente, una violazione del principio di
uguaglianza. Spiega inoltre che i parametri edilizi concessi sono quasi
esauriti dalla costruzione attuale e si appella altresì ad una generica
necessità per bisogni futuri. La domanda non può essere tutelata.
4.2.
Innanzitutto va ricordato che il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge,
sancito dall'art. 8 cpv. 1 Cost. (e in precedenza dall'art. 4 vCost.), ha una
portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori.
Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora
prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare
differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi
per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con
il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi
pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid.
5a).
4.3.
In concreto il mapp. __________è posto di fronte al cimitero di __________.
Sullo stesso insiste la casa per anziani, parzialmente ricavata dal convento di
__________ __________ __________ __________e. A nord il fondo confina con
l'omonima chiesa, delimitata da via __________. A settentrione di quest'ultima,
in direzione del centro, trovano posto le zone a sfruttamento intensivo: la
zona residenziale intensiva (zona B) e la zona intensiva speciale A, sottozona
A4, entrambe con un indice di sfruttamento pari a 1. La particella si affaccia
ad ovest su via __________, ad est su via __________. A sud della stessa si
estende un vasto territorio, compreso tra via __________ e via __________
__________, assegnato alla zona residenziale semi-estensiva (zona D), che
dispone di un indice di sfruttamento pari a 0,6. Il Consiglio di Stato ha
calcolato che, in concreto, l'indice di edificabilità di 2,5 mc/mq equivaleva
ad un indice di sfruttamento pari a 0,8. Esso ha pertanto ritenuto legittima la
decisione del consiglio comunale di assegnare tali possibilità edificatorie
alla part. 861, ubicata in una posizione mediana tra la periferia ed il centro
città. I motivi addotti dall'autorità inferiore per respingere la domanda di
aumento del potenziale edificatorio relativo al fondo in esame appaiono
oggettivi e pertinenti. Meritano, dunque, conferma. Invano la fondazione si
duole di una lesione del principio di uguaglianza. Intanto la controversa
pianificazione appare giustificata in quanto tale. Oltre ai motivi addotti dal
Governo, non può non essere rilevato che il convento di __________ __________
__________ __________, dal quale è stata ricavata in parte la casa per anziani,
e l'adiacente, omonima chiesa, sono monumenti protetti dalla competente
legislazione cantonale sui beni culturali ed inoltre che il fondo è esposto ad
un intensissimo inquinamento fonico in provenienza dalla ferrovia, che corre
lungo via __________. L'apertura delle possibilità edificatorie della
particella - che peraltro appare, per la sua funzione, già discretamente
sfruttata - non può pertanto essere concessa in maniera sbrigativa,
appellandosi peraltro a necessità non meglio individuate; tanto più quando,
come si avvera in concreto, il fondo è assoggettato ad un'altezza massima delle
costruzioni, non contestata, fissata in sintonia con tali possibilità, di m
10,50. La situazione in cui versa la casa per anziani comunale al mapp.
__________è, inoltre, differente; questa è difatti posta al centro della zona
residenziale intensiva (zona B), ove vigono un indice di sfruttamento pari a 1
e un'altezza massima delle costruzioni di m 16,50 (art. 44 NAPR): parametro, quest'ultimo,
che è parimenti stato attributo alla proprietà comunale in oggetto.
- 5.1.
La fondazione domanda in seguito l'attribuzione del mapp. __________ alla zona
EP e, in subordine, la modifica della funzione della zona residenziale
semi-estensiva (zona D) in modo che il mapp. __________ possa accogliere la sua
attività. La ricorrente formulato una domanda di modifica della funzione, con
lo stesso scopo, anche per quanto concerne la zona residenziale intensiva (zona
B), ove è posto il mapp. 789. Anche queste domande devono essere respinte.
5.2.
Il mapp. __________, di complessivi 576 mq, è posto immediatamente a sud del mapp.
__________, ove sorge la casa per anziani gestita dalla ricorrente. Sullo
stesso sorge una costruzione su due piani più un piano mansardato. Questa è
locata al pianterreno alla __________ __________ __________, che lo utilizza
come centro di ergoterapia e per i corsi di formazione. Al primo piano vi è un
appartamento protetto. Dal piano mansardato è stato ricavato un ulteriore
piccolo appartamento. Come ha argomentato il Consiglio di Stato nella
risoluzione impugnata, sotto l'aspetto pianificatorio il mapp. __________si
inserisce perfettamente nell'ampia ed omogenea zona residenziale estensiva
(zona D) in cui è inserito, sia per le sue dimensioni che per il tipo di edificazione
che presenta. La sua assegnazione alla menzionata zona di utilizzazione appare
pertanto pienamente giustificata. Non c'è pertanto motivo per estrometterlo
dalla stessa, modificandone il perimetro, logico e coerente, per soddisfare le
richiesta della fondazione, che non è peraltro nemmeno stata in grado di
dimostrare la sussistenza, da parte sua, di una necessità concreta e prevalente
al punto da mettere in forse questa scelta pianificatoria. In quest'ordine di
ragionamento dev'essere parimenti respinta - a maggior ragione - la domanda
subordinata, volta alla modifica della funzione della zona residenziale D.
Palesemente infondata è, infine, la domanda di modificare addirittura la
destinazione della zona residenziale intensiva (zona B), ove è posto il mapp.
__________, in località __________, che la ricorrente ha ricevuto recentemente
in eredità, allo scopo di renderla conforme alla sua attività.
- 6.1.
La ricorrente contesta infine, sotto vari aspetti, il piano viario. In primo
luogo domanda lo stralcio del tracciato del passaggio pedonale e/o ciclabile
che corre sul mapp. __________, proprio in corrispondenza del confine tra quest'ultimo
ed il mapp. __________. In secondo luogo censura lo spostamento lungo il ciglio
di via Convento del marciapiede, che attualmente entra nella sua proprietà ed
aggira i posteggi della stessa che danno direttamente sulla menzionata strada.
La fondazione si oppone anche alla pedonalizzazione, sul lato opposto della sua
proprietà di via __________.
6.2.
Il passaggio previsto lungo il confine sud del mapp. __________si inserisce nel
quadro della pianificazione del traffico lento cittadino. Esso permette di
collegare, nella parte mediana, via __________ con via __________, alleggerendo
in misura importante e rendendo inoltre più sicuro il percorso per pedoni e
ciclisti. Il controverso tracciato è, quindi, ubicato nel luogo più favorevole
sotto l’aspetto pianificatorio; inoltre, proprio in quel punto, le menzionate
strade sono più vicine, per cui la sua realizzazione comporta il minor
sacrificio di proprietà privata. L'interesse pubblico e la proporzionalità del
provvedimento sono pertanto dati. La circostanza secondo cui il controverso
passaggio possa avere come effetto, indesiderato, di separare il mapp.
__________dal mapp. __________non basta per ribaltare questa conclusione.
Malgrado appartengano entrambi a un unico proprietario, i fondi hanno difatti
una funzione differente; ferma questa premessa, nemmeno la loro utilizzazione
effettiva può essere pregiudicata dalla realizzazione della controversa opera.
Lo spostamento più a meridione del passaggio, segnatamente lungo i confini sud
dei mapp. __________e __________, comporterebbe inoltre il raddoppio del
tracciato (da circa 25/30 m a 55 m).
6.3.
Parimenti da respingere è la contestazione della pedonalizzazione, sul lato est
della proprietà della ricorrente, di via __________, per il motivo che rende
disagevole e pericoloso l'accesso ai fornitori della casa per anziani. La
censura, nella misura in cui è ricevibile in questa sede, è infondata, non
essendo minimamente atta a rimettere in discussione la legittimità della
decisione di pedonalizzare, per il tratto interessato, via __________. Il
sopralluogo ha altresì permesso di ridimensionare l'affermazione secondo cui la
messa in esecuzione della nuova situazione pianificatoria possa rendere
pericoloso l'accesso dei fornitori dell'istituto.
6.4.
Dev'essere invece accolta, quantomeno parzialmente, la domanda di spostamento
del tracciato del marciapiede, previsto lungo il ciglio di via __________, sul sedime
dell'esistente marciapiede, il quale attualmente entra nella proprietà della
ricorrente per una lunghezza di circa 60 m ed aggira i posteggi esterni della
stessa che danno direttamente sulla menzionata strada. In effetti, il piano
viario prevede l'esecuzione di un marciapiede sul ciglio di via __________, che
lambisce il lato ovest del mapp. __________. Esso ignora tuttavia la situazione
esistente appena descritta, realizzata in epoca recente d'intesa tra ente pubblico
e privato, consolidata mediante l'iscrizione di una servitù di passo pubblico a
favore del comune a registro fondiario. La modifica di questa situazione, la
quale sembra soddisfare adeguatamente tanto l'interesse dei pedoni quanto
quello della proprietaria, non appare pertanto - prima facie - sorretta da un
sufficiente interesse pubblico. L'approvazione del piano regolatore, su questo
punto, dev'essere annullata. Spetterà al municipio di proporre al consiglio
comunale una variante intesa a modificare, su questo punto, il piano viario, la
quale dovrà in seguito essere approvata da parte del Consiglio di Stato. Rimane
beninteso riservato il diritto, per il comune, di riproporre l'annullata
soluzione, alla condizione tuttavia di giustificarla compiutamente, indicando
cioè i motivi, di prevalente interesse pubblico, per i quali propone il
cambiamento di tracciato del marciapiede: ciò che esso non ha fatto in questa
procedura.
- Il
ricorso va, dunque, parzialmente accolto. La tassa di giudizio, ridotta in misura
importante per tenere conto degli scopi di interesse pubblico della ricorrente,
dev'essere posta a carico di quest'ultima (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara e pronuncia
- Il
ricorso è parzialmente accolto.
§
La risoluzione __________ ottobre 2001 (n. __________) con cui il Consiglio di
Stato ha approvato il piano regolatore di __________ è annullata nella misura
in cui approva, per una lunghezza di circa 60 m, il tracciato del marciapiede
previsto lungo via __________, in corrispondenza del mapp. __________.
2.La tassa di giudizio, di fr. 250.--, è
posta a carico della ricorrente.
- Intimazione
a:
Fondazione
__________ __________ __________ __________ __________ __________ __________,
__________, ____________________
Municipio di
__________, __________
__________, ____________________
Divisione della
pianificazione territoriale,
Viale S. Franscini 17, 6501 Bellinzona
Consiglio di Stato, Residenza governativa, 6501 Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il
segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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