AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2008.43
Data decisione, Autorità: 11.01.2010, TRAM
Titolo: Passeggiata a lago
GARANZIA DELLA PROPRIETÀINTERESSE PUBBLICO PREPONDERANTERAPPRESENTAZIONE GRAFICASTRADAZONE SPECIALI art. 5 cpv. 6 LSTRADEart. 7 cpv. 3 LSTRADE
Incarto n. 90.2008.43
Lugano 11 gennaio 2010
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Stefano Bernasconi, Damiano Bozzini
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 8 settembre 2008 di
RI 1 RI 2 RI 3 RI 4 RI 5 RI 6 RI 7 tutti patr. da: PR 1 ,
contro
la risoluzione 9 luglio 2008 (n. 3687) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune di Minusio;
viste le risposte al ricorso:
18 novembre 2008 del comune di Minusio;
17 dicembre 2008 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1. La RI 6 è invece proprietaria, in quel comune, del mapp. 3763, di 5'304 mq. I fondi, tra di essi confinanti, sono ubicati in località __________, in riva al lago __________. Sugli stessi è esercitato il __________, gestito dalla società in nome collettivo __________ della famiglia __________.
B. Nella seduta del 13 marzo 2006 il consiglio comunale di Minusio ha adottato la revisione del piano regolatore comunale. I fondi in discussione sono stati assegnati alla zona di Campeggio (CA), retta dall'art. 37 delle norme di attuazione (NAPR). Lungo gli stessi, parallelamente alla riva del lago ed in prossimità di quest'ultima, ad una distanza variante tra 20 e 55 m circa dal demanio pubblico, è stato disposto il tracciato di un sentiero, volto a permettere la realizzazione di una passeggiata a lago. I fondi sono inoltre stati gravati, sempre a questo scopo, da una linea di arretramento delle costruzioni, posizionata più all'interno delle particelle, ad una distanza dal tracciato del sentiero variante tra 15 e 25 m, che lambisce gli edifici esistenti.
Con ricorso 4 luglio 2006RI 1 insorti dinanzi al Consiglio di Stato contro questa deliberazione, chiedendo di annullare i vincoli di sentiero e di linea di arretramento gravanti i fondi, di cui hanno contestato - segnatamente
C. Con risoluzione 9 luglio 2008 (n. 3687) il Consiglio di Stato ha approvato il piano.
Per quanto atteneva ai fondi in rassegna, esso ha anzitutto approvato la zona di Campeggio (CA). Poiché tuttavia quest'ultima, in quanto zona speciale ai sensi dell'art. 18 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), non doveva essere considerata edificabile, il Governo ha chiesto al comune di toglierla dal piano delle zone per inserirla in quello del paesaggio e di ricollocare la relativa norma di attuazione sotto quest'ultimo capitolo tramite variante di piano regolatore (cfr. ris. impugnata, pag. 29, 119).
Il Consiglio di Stato ha inoltre approvato, nel principio, il tracciato della passeggiata a lago, la quale rientrava negli obiettivi del piano direttore, che ha riclassificato come strada pedonale. Il comune è tuttavia stato chiamato a dettagliare in misura maggiore il percorso e le sue caratteristiche (larghezza, materiale ecc.) ed a coordinarlo con quello previsto lungo il confinante comune di Tenero-Contra sempre mediante variante di piano regolatore (cfr. ris. impugnata, pag. 65 seg., 119).
Il Governo ha indi approvato la linea di arretramento delle costruzioni (cfr. ris. impugnata, pag. 30) ed ha infine modificato d'ufficio la pertinente norma di attuazione (cfr. ris. impugnata, pag. 30, 79, 118).
Il Governo ha di conseguenza respinto il ricorso su questi oggetti (cfr. ris. impugnata, pag. 112 seg.). Per quanto concerneva invece la possibilità di edificare nelle aree soggette a pericolo di esondazione del lago __________, esso ha spiegato che era determinante l'art. 22 NAPR, non il rapporto di pianificazione (cfr. ibidem).
D. Con impugnativa 8 settembre 2008 i ricorrenti indicati in ingresso insorgono dinanzi al Tribunale contro la menzionata risoluzione. Eccepiscono, in limine, una lesione del loro diritto di essere sentiti, perché la risoluzione governativa non era sufficientemente motivata, appariva incompleta ed infine il Consiglio di Stato non aveva intimato loro la risposta presentata dal comune al gravame 4 luglio 2006. Per questo motivo chiedono, in primo luogo, al Tribunale di annullare la risoluzione impugnata e di retrocedere gli atti al Governo per nuovo giudizio. Nel merito, ribadiscono e sviluppano le domande e gli argomenti già sottoposti all'esame di quest'ultimo. Contestano, in più, il trasferimento della zona di Campeggio dal piano delle zone a quello del paesaggio.
E. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio, agente per conto del Governo, ed il comune di Minusio chiedono che il ricorso venga respinto. La Divisione chiede tuttavia di verificare la ricevibilità del gravame per quanto riguarda la passeggiata a lago. Il comune si rimette invece al giudizio del Tribunale in merito all'inserimento della zona di Campeggio nel piano del paesaggio ed alla sua estromissione da quello delle zone: questione, a suo giudizio, di ordine squisitamente formale. Dei relativi argomenti si dirà, per quanto necessario, in diritto.
F. a. Il 14 giugno 2009 si è tenuta un'udienza, in occasione della quale le parti hanno ribadito le rispettive posizioni ed è stato esperito un sopralluogo, durante il quale sono state scattate delle fotografie, acquisite agli atti. Ai ricorrenti è anche stata notificata la risposta insinuata dal comune al loro ricorso in prima istanza. Agli stessi è quindi stato fissato un termine sino al 14 luglio 2009 per presentare eventuali osservazioni e/o conclusioni.
b. Il 14 luglio 2009 i ricorrenti hanno inoltrato delle conclusioni scritte, attraverso le quali hanno riconfermato motivi e domande.
Considerato, in diritto
1.2. Le lesioni del diritto di essere sentiti sollevate dai ricorrenti devono essere disattese. Da un canto la risoluzione governativa era più che sufficientemente motivata; lo conferma il fatto che gli insorgenti sono stati in grado di criticarla in maniera circostanziata nella memoria ricorsuale. D'altro canto, non è esatto affermare che la risoluzione era incompleta perché gli allegati 2, 5, e 6 alla stessa costituivano di fogli bianchi; questi allegati esistono e sono stati trasmessi dal Governo al Tribunale insieme all'incarto, in ossequio al richiamo effettuato da quest'ultimo contestualmente all'intimazione del ricorso; trattavasi semplicemente di piani dimensioni eccedenti il formato A4, per cui non potevano trovare posto alla fine del documento cartaceo notificato alle parti. Ora, uno di questi allegati asseritamente mancanti (n. 2) non ha attinenza alcuna con l'oggetto del ricorso, mentre gli altri (n. 5 e 6), che interessano anche i fondi in esame ma che i ricorrenti nemmeno si sono dati la briga di consultare, non influiscono comunque in alcun modo sull'evasione dell'impugnativa. Infine, anche l'omessa intimazione della risposta presentata dal comune all'impugnativa al Consiglio di Stato è stata recuperata nella presente sede, dove il Tribunale, dovendo decidere in merito all'interesse pubblico ed alla proporzionalità dei controversi provvedimenti, ossia nell'ambito (della violazione) del diritto, dispone dello stesso potere cognitivo dell'istanza inferiore (cfr. consid. 2. che segue).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.2. Gli insorgenti censurano questa decisione, contestando che la zona di Campeggi sia inedificabile.
3.3. La Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT). Per i piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella necessità di disciplinare l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione chiara e ben definita. Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT).
3.4. Le varie rappresentazioni grafiche che compongono il piano regolatore, elencate all’art. 28 cpv. 1 LALPT, sono complementari l’una all’altra. La concezione, cui si è ispirato il Consiglio di Stato nella risoluzione impugnata, secondo la quale il piano delle zone comprende solo quelle edificabili e quello del paesaggio solo quelle non edificabili, rappresenta una semplificazione riduttiva del significato e della portata dei rispettivi piani. Ora, tuttavia, come ha già avuto modo di spiegare la giurisprudenza, una tale semplificazione non trova riscontro nelle norme della LALPT che regolano l’allestimento del piano regolatore e si pone persino in contrasto con la LPT, giusta cui a tutto il territorio (quindi anche a quello non edificabile) dev’essere assegnata una funzione chiara e precisa, mediante la suddivisione in zone di utilizzazione: si pensi soprattutto, per il territorio non edificabile, all’attribuzione alla zona agricola (STA 90.2007.40 del 19 agosto 2007 consid. 2.3). D’altro canto il concetto di paesaggio si riferisce oramai a tutto il territorio, per comprendere anche quello costruito (cfr. ad esempio, oltre al caso appena citato, quello inverso, esaminato nella STA 90.2006.50-53-54 del 26 febbraio 2007, consid. 5.5, dov’è stata ammessa la possibilità, contestata, di tutelare il paesaggio mediante la sola modifica del piano delle zone e delle norme di attuazione relative).
Il comune poteva pertanto assegnare i terreni dei ricorrenti alla zona di Campeggio (CA) mediante il piano delle zone sia che questa zona speciale dovesse essere considerata fabbricabile sia che dovesse essere ritenuta, per converso, inedificabile. L'accertamento preventivo della natura di questa zona appare, di conseguenza, superfluo ai fini dell'azzonamento dei fondi dei ricorrenti e, di conseguenza, dell'evasione del ricorso.
3.5. Su questo oggetto, il gravame dev'essere accolto senza dover nemmeno vagliare gli argomenti sollevati dagli insorgenti. A questo scopo basta annullare l'ingiunzione del Governo al comune di adottare una variante per espungere la zona di Campeggio (CA) dal piano delle zone ed inserirla in quello del paesaggio e per ricollocare la relativa norma di attuazione sotto quest'ultimo capitolo.
Il Governo ha altresì condiviso la linea di arretramento delle costruzioni ed ha infine modificato d'ufficio la pertinente norma di attuazione.
4.2. I ricorrenti censurano queste due restrizioni, lesive soprattutto, a loro giudizio, dei principi dell'interesse pubblico e della proporzionalità.
Nelle osservazioni al gravame la Divisione dello sviluppo territoriale si rimette anzitutto al giudizio del Tribunale in merito alla possibilità di contestare la passeggiata a lago, condivisa dal Governo, limitatamente al principio del tracciato, ma che dovrà essere oggetto di una variante volta a specificarne le caratteristiche, la quale potrà essere nuovamente oggetto di ricorso. Ora, in questa sede, la risoluzione del Governo dev'essere qualificata, a questo proposito, quantomeno di decisione (finale) parziale, che si pronuncia cioè definitivamente su di un aspetto sostanziale dell'oggetto litigioso, e più precisamente - assodata l'esistenza di una base legale (cfr. consid. 4.3. che segue) - sulla sussistenza di un interesse pubblico a tracciare il percorso della controversa passeggiata a lago lungo la proprietà private dei ricorrenti. Mancando un tale requisito, combattuto dai ricorrenti, la pianificazione di dettaglio del vincolo, che permetterebbe di verificare in seguito la sua compatibilità con il principio della proporzionalità, diventerebbe inutile. Poco importa, ovviamente, se a tenore della sistematica della nuova legge sul tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110), inapplicabile in sede cantonale, una simile decisione dev'essere considerata a partire dal 1° gennaio 2007 - dinanzi all'alta Corte federale - alla stregua di una decisione incidentale di natura sostanziale, impugnabile a condizioni più restrittive (comunque date, a giudizio del Tribunale, nella fattispecie, cfr. DTF 134 II 137 consid. 1.3.2).
4.3. Giusta l'art. 7 cpv. 3 della legge sulle strade del 23 marzo 1983 (Lstr; RL 7.2.1.2), i comuni provvedono alla pianificazione delle strade locali nell’ambito del piano regolatore vegliando in particolare al coordinamento con la pianificazione di ordine superiore e dei comuni vicini. Nel concetto di strada rientrano, per quanto qui interessa, quello di strada pedonale, sentiero e via ciclabile (art. 5 cpv. 1 e 6 Lstr). I comuni sono inoltre competenti a stabilire, in sede di piano regolatore i percorsi pedonali (art. 5 della legge sui percorsi pedonali ed i sentieri escursionistici del 9 febbraio 1994; LCPS, RL 7.2.1.4).
4.4. Giusta l'art. 3 cpv. 2 lett. c LPT, che stabilisce i principi pianificatori in materia di paesaggio, occorre tenere libere le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolarne il pubblico accesso. Questo principio è ripreso, a livello cantonale, negli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore del 1990, adottati con decreto legislativo 12 dicembre 1990, che prevedono il promovimento della realizzazione di infrastrutture che rendano fruibili e percorribili le rive dei laghi e dei fiumi (cfr. decreto legislativo concernente gli obiettivi pianificatori cantonali del Piano direttore, del 12 dicembre 1990, obiettivo A.9 lett. e; BU 1991, 37). La scheda di coordinamento 9.19, di dato acquisito, sancisce pertanto, a sua volta, un incremento delle possibilità di pubblica fruizione delle rive dei laghi mediante la realizzazione di passeggiate attrezzate, nel rispetto delle esigenze del paesaggio e della protezione della natura. Questa scheda elenca, di conseguenza, dei percorsi che, seppur concordati tra Cantone e comuni, non sono stati considerati in maniera sufficiente a livello di pianificazione locale e affida a questi ultimi il compito di consolidarli nell'ambito dei rispettivi piani regolatori. La passeggiata a lago che va dalla foce della __________ a __________, interessante i comuni di Minusio e Tenero, è contemplata dall'elenco annesso alla scheda in discussione.
La garanzia di una molteplicità d'usi e funzioni dei laghi e delle fasce lacustri attraverso una pianificazione unitaria e progetti mirati in grado di migliorare la pubblica fruizione delle rive, promuovere il riordino ed il coordinamento regionale delle infrastrutture a lago, tutelare e valorizzare il paesaggio lacustre rientra parimenti tra i nuovi obiettivi pianificatori cantonali, frattanto adottati dal Gran Consiglio il 26 giugno 2007 (RL 7.1.1.1.2). La scheda di coordinamento P7, di dato acquisito, adottata dal Consiglio di Stato - insieme alle altre schede ad ai piani - il 20 maggio 2009 e pubblicata nel periodo 24 agosto-22 settembre 2009 (cfr. FU 63/2009 dell'11 agosto 2009, 5841), stabilisce quindi alla cifra 2.2 degli indirizzi (ossia degli obiettivi), i quali sono vincolanti, che la pubblica fruizione dei laghi e delle rive lacustri dev'essere garantita e potenziata mediante l'incremento delle aree pubbliche a lago, tra l'altro predisponendo passeggiate e sentieri a lago (lett. c) e coordinando le attività di campeggi e lidi a lago con la pubblica fruizione della riva (lett. d). Tra i percorsi a lago previsti alla cifra 3.2 lett. f delle misure di questa scheda, pure vincolanti, figura anche la passeggiata (a lago) che va da Locarno sino a Tenero, passando per Muralto e Minusio.
4.5. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera, del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità e non lede l'essenza dell'istituto (art. 36 cpv. 1-4 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219 consid. 2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Chrisitne Guy-Ecabert, Aménagement du territorie, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, IIª edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
4.6. Sulla scorta di queste premesse, il principio del tracciato della passeggiata a lago lungo i fondi dei ricorrenti - e quindi l'interesse pubblico del relativo aggravio sugli stessi - dev'essere ammesso senza esitazione. La pianificazione del percorso in oggetto, peraltro già previsto dal previgente piano regolatore, rientra difatti negli scopi della legislazione federale sullo sviluppo territoriale e del piano direttore. È pertanto sostenuta da un significativo interesse collettivo. Interesse cui quello, senz'altro legittimo, di natura prettamente privata dei ricorrenti deve cedere il passo; e questo anche tenendo conto della possibilità, sostenuta dagli insorgenti, che l'utilizzazione della passeggiata e lo sfruttamento del campeggio siano suscettibili di entrare in conflitto. È tuttavia prematuro, allo stadio puramente pianificatorio, di poter giudicare l'incidenza effettiva dell'una sull'altro. Questo aspetto concerne piuttosto le modalità di esercizio del percorso e, pertanto, la fase della sua attuazione: momento in cui l'ente pubblico dovrà concretamente indicare se la passeggiata a lago è concepita per un'utilizzazione durante l'intero arco dell'anno oppure solo fuori dalla stagione turistica, durante il periodo di chiusura del campeggio.
4.7. Piena tutela merita pure la linea di arretramento delle costruzioni, posizionata più all'interno delle particelle e che lambisce gli edifici esistenti, in quanto volta a proteggere il paesaggio lacuale e la possibilità di realizzare la controversa passeggiata a lago. Questa linea, il cui esame di legittimità non è circoscritto al solo interesse pubblico, non grava inoltre in maniera sproporzionata le proprietà dei ricorrenti, essendo stata tracciata oltre gli edifici che servono allo sfruttamento del campeggio, di recente realizzazione: ricevimento, negozio, ristorante e blocchi sanitari. Più che limitare i diritti di questi ultimi, il tracciato della menzionata linea si adegua difatti, in buona sostanza, a quanto da questi eseguito.
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 2, 3, 14, 15, 16 LPT; 24 segg. LALPT; 3, 18, 28, 31, 60, 61 LPamm;
dichiara e pronuncia:
§. Di conseguenza la risoluzione 9 luglio 2008 (n. 3687) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune di Minusio è annullata nella misura in cui ingiunge al comune di togliere la zona di Campeggio (CA) dal piano delle zone per inserirla in quello del paesaggio e di ricollocare la relativa norma di attuazione sotto quest'ultimo capitolo tramite variante di piano regolatore.
La tassa di giudizio è compensata con le ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 11.06.2026
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