AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2009.52
Data decisione, Autorità: 10.10.2012, TRAM
Titolo: Riduzione di parametri edificatori; istituzione di un vincolo per un centro di raccolta rifiuti
ATTREZZATURECONTENIBILITÀINQUINAMENTO ATMOSFERICOINQUINAMENTO FONICORIFIUTISTUDI PIANIFICATORIZONA MISTA art. 15 LPTart. 18 cpv. 1 LPTart. 20 cpv. 2 LSTERRart. 27 RLSTERR
Incarto n. 90.2009.52
Lugano 10 ottobre 2012
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Matteo Cassina, Flavia Verzasconi
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 13 luglio 2009 di
RI 1 patrocinata da: PR 1
contro
la risoluzione 2 giugno 2009 (n. 2695), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di Caslano;
viste le risposte:
14 settembre 2009 del municipio di Caslano;
23 settembre 2009 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. RI 1 è proprietaria del mapp. 1307 di Caslano. Ubicato in località Muraccio, il fondo ha una superficie complessiva di 2719 mq, dei quali 168 mq sono occupati da un'abitazione (sub B e C), 11 mq da un apiario e i rimanenti 2570 mq sono prato. Il mapp. 1307 confina direttamente, a est, con il mapp. 1308, già di proprietà di RI 1, e ora appartenente alla CO 3 di Balerna, a seguito dell'esercizio il 21 dicembre 2010 di un diritto di compera. Il fondo si trova lungo la strada che conduce al valico doganale di Ponte Tresa (via Cantonale/via Colombera) e ha una superficie complessiva di 1928 mq, occupati da una stazione di servizio per il rifornimento del carburante, di pertinenza della __________ di Losanna. L'esercizio commerciale si compone di una doppia pensilina, sotto la quale vi sono le pompe per l'erogazione del carburante, di un edificio in cui è inserito un piccolo negozio e di un autolavaggio. Sul piazzale, sul confine nord del fondo vi è un'area, appositamente equipaggiata, destinata alle operazioni di rifornimento del carburante alla struttura; questo spazio è utilizzato anche quale sosta per i veicoli dei clienti.
b. Il piano regolatore approvato dal Governo con risoluzione 14 maggio 1987 (n. 5172; PR '87) attribuiva questi fondi (originariamente costituenti il mapp. 748, in seguito frazionato) alla zona mista a quattro piani (ZM4), disciplinata dall'art. 56 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR '87), dove erano ammesse costruzioni residenziali, residenziali/artigianali e artigianali (con divieto di attività molesta e aparthotels), coi seguenti parametri:
¡ costruzioni di tipo residenziale e residenziale artigianale
¡ costruzioni a carattere esclusivamente artigianale
La lunghezza massima del fabbricato è di 35.0 m; non è ammessa la contiguità.
¡ costruzioni esistenti di carattere esclusivamente artigianale/industriale possibilità di concedere le seguenti deroghe:
B. a. Nella seduta del 5 dicembre 2007, il consiglio comunale di Caslano ha adottato la revisione del piano regolatore. I mapp. 1307 e 1308, così come tutto il comparto territoriale ubicato tra la strada cantonale e la linea ferroviaria Lugano-Ponte Tresa, sono così stati assegnati alla zona mista (ZM3). A differenza della precedente pianificazione, in questa zona sono ammessi unicamente contenuti residenziali e commerciali-servizi, a esclusione di centri di acquisto-vendita con una superficie di vendita superiore ai 500 mq. Alla medesima è assegnato il grado di sensibilità II (art. 43 cpv. 1 lett. b dell'ordinanza contro l'inquinamento fonico del 15 dicembre 1986; OIF; RS 814.41). La zona permette l'edificazione anche in contiguità, con i seguenti parametri (art. 40 norme di attuazione del piano regolatore; NAPR '09; nella versione adottata dal comune):
¡ edificazione (cpv. 3)
¡ edifici situati direttamente a contatto con la strada cantonale, fino a una distanza massima di 25 m dal ciglio stradale (cpv. 4)
In corrispondenza dell'angolo nord-est del mapp. 1308 a confine con la strada pedonale e il mapp. 1549 è inoltre stata riservata un'area di circa 12 x 5 m per accogliere un centro di raccolta separata dei rifiuti domestici (AP13) con contenitori interrati sporgenti al massimo 1.5 m dal suolo (cfr. art. 58 cpv. 2 NAPR '09).
b. Con ricorso 16 aprile 2008, RI 1 ha contestato la decisione comunale davanti al Consiglio di Stato, chiedendo di non approvare il declassamento, da ZM4 a ZM3, dei mapp. 1307 e 1308, mantenendo quindi l'azzonamento previsto dal precedente piano. Inoltre, essa ha domandato al Governo di negare la sanzione alla zona AP13.
c. Con risoluzione 2 giugno 2009 (n. 2695), il Consiglio di Stato ha di principio approvato il piano regolatore; esso ha tuttavia sconfessato determinate scelte comunali e apportato alcune modifiche d'ufficio; le domande poste da RI 1 con il ricorso sono state disattese. Innanzitutto, l'Esecutivo cantonale ha condiviso la scelta comunale di declassare la zona ZM4 a zona ZM3; essa permetteva infatti, da un lato, di ridurre l'eccesiva contenibilità del piano, dall'altro, di diminuire il numero di persone esposte all'inquinamento fonico e ambientale generato dalla strada cantonale (ris. gov. impugnata, pag. 20 segg.). Per quanto riguarda la disamina della zona ZM3 di cui all'art. 40 NAPR, il Consiglio di Stato ha chiesto al comune una variante sull'opportunità di prevedere contenuti residenziali al piano terreno degli edifici direttamente ubicati sui fronti stradali colpiti da eccessive immissioni foniche (ris. gov. impugnata pag. 49 e 91 p.to 5.2.c). Inoltre, ha negato l'approvazione dell'arretramento dalla strada cantonale di 10.0 m, ritenuto inefficace nell'ottica di una limitazione del carico fonico e nemmeno sostenuto da motivi urbanistici e, di conseguenza, privo d'interesse pubblico; l'Esecutivo cantonale, operando una modifica d'ufficio, lo ha quindi fissato a 4.0 m, come previsto dall'art. 25 cpv. 2 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1; cfr. ris. gov. impugnata pag. 23 seg., pag. 49, pag. 60, ad c e pag. 90, p.to 5.1.c). L'eccessivo carico ambientale lungo via Cantonale è invece stato regolato esplicitamente dal Governo con un rimando all'art. 31 NAPR, il cui nuovo cpv. 3 recita:
Da entrambe i lati della strada cantonale, entro una fascia pari a 63.0 m dall'asse della stessa, così come da entrambe i lati di Via Stazione entro una fascia di 20 .0 m dal suo asse, i valori limite d'immissione (VLI) ai sensi dell'OIF sono probabilmente superati.
In tali fasce la costruzione o la modifica sostanziale di un edificio con locali sensibili al rumore può essere autorizzata soltanto se detti valori possono essere rispettati come indicato nell'art. 31 OIF.
Quanto all'area riservata al centro di raccolta dei rifiuti, il Consiglio di Stato ha ritenuto che la sua realizzazione non fosse preclusa da alcuna struttura sotterranea, mentre a essere interessato era unicamente il piazzale in superficie, destinato alla raccolta del combustibile che dovesse eventualmente riversarsi durante le operazioni di riempimento e di travaso (ris. gov. impugnata, pag. 60, ad b). L'Esecutivo cantonale ha quindi approvato anche l'istituzione di questo vincolo.
C. Con ricorso 13 luglio 2009, RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, contestando il declassamento della zona ZM4 a ZM3 e ribadendo la richiesta di stralcio del vincolo AP13. In estrema sintesi, la ricorrente ritiene che le citate misure siano in contrasto con la garanzia della proprietà. Il dettaglio delle contestazioni sarà riportato in seguito.
D. Il municipio, confutando puntualmente le asserzioni della ricorrente, e la Divisione, limitandosi a richiamare quanto già espresso nella decisione impugnata, resistono al ricorso.
E. Il 17 maggio 2010 l'Ufficio tecnico comunale (UTC) ha trasmesso al Tribunale i documenti relativi alla problematica della raccolta dei rifiuti.
F. Il 7 settembre 2010 il giudice delegato ha tenuto un'udienza e visitato i luoghi della contestazione. In seguito, la Sezione per la protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo (SPAAS) ha trasmesso al Tribunale il piano della modifica canalizzazioni in scala 1:100 relativo al mapp. 1308.
G. Con conclusioni 1° dicembre 2010 il municipio ha confermato l'intenzione di mantenere il vincolo AP13; il 3 dicembre 2010 la Divisione ha rinunciato a presentare le conclusioni. Facoltà a cui, invece, il 10 dicembre successivo, ha fatto capo RI 1, che ha confermato le sue tesi e domande, concentrandosi sulla problematica relativa all'AP13, alla luce dello studio trasmesso dall'UTC.
H. In seguito al citato esercizio del diritto di compera da parte della Immobiliare CO 3 sul mapp. 1308, l'11 maggio 2011 la ricorrente ha confermato di mantenere un interesse nella presente procedura ricorsuale, dato che il versamento di una parte del prezzo era rimasta in sospeso in attesa della definizione della vertenza. Il giudice delegato ha comunque fissato anche alla nuova proprietaria un termine, trascorso inutilizzato, per presentare eventuali osservazioni e/o conclusioni.
Considerato, in diritto
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso discendono dall'art. 38 cpv. 1 della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1). Quanto alla legittimazione attiva della ricorrente, il Tribunale considera quanto segue.
1.2. Prima di adire questo Tribunale, l'insorgente era insorta davanti al Consiglio di Stato, domandando che i (soli) mapp. 1307 e 1308 fossero mantenuti nella ZM4. Ora, tuttavia, l'azzonamento di piano regolatore è volto in linea di principio a disciplinare la funzione di un determinato territorio, non di una singola particella (escluso il caso in cui questa presenti notevoli dimensioni). Benché la superficie dei due fondi non sia trascurabile, è assai difficile immaginare un destino pianificatorio a sé stante per queste particelle; esse non sono avulse dal comparto in cui sono inserite. Del resto, nemmeno la ricorrente sostiene (e soprattutto, motiva) una simile eventualità, spiegando al Tribunale in quale misura esse dovrebbero costituire una zona di piano regolatore a sé stante. Per non pregiudicare ab initio la possibilità di conseguire il mantenimento dell'azzonamento previgente, la ricorrente avrebbe dunque dovuto formulare la richiesta piuttosto al riguardo dell'intero comparto in cui sono inseriti i mappali oggetto della vertenza. Tale aspetto non dev'essere sfuggito - seppur tardivamente - all'insorgente, che davanti a questa corte ha, per finire, modificato perlomeno le sue domande ricorsuali, nella misura in cui ha contestato l'intero declassamento della ZM4 e in particolare delle sue due particelle. Sennonché, in simili circostanze, vi è da chiedersi se la ricorrente abbia alla fin fine posto al Tribunale la stessa domanda avanzata davanti all'Esecutivo cantonale e, quindi, se essa possa validamente fondare la sua legittimazione sull'art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT (dal 1° gennaio 2012: art. 30 cpv. 2 lett. b Lst). La questione può in definitiva restare irrisolta, siccome il ricorso deve essere in ogni caso, su questo punto, respinto nel merito.
1.3. Sicuro è che la potestà a ricorrere di RI 1 deve essere riconosciuta quantomeno nella misura in cui la domanda è volta a contestare il vincolo AP13. A ragione, infatti, la ricorrente sostiene di avere ancora un interesse nell'esito della causa in relazione alle conseguenze che questa avrà sulle pretese di diritto civile da lei evocate.
1.4. Ferme queste premesse, nella misura in cui è ricevibile, il ricorso viene esaminato nel merito.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1.; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/ Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, IIa edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
Azzonamento
4.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 18 segg. Lst) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro quindici anni (lett. b). Il compito di operare una separazione all'interno delle zone edificabili spetta al diritto cantonale e alle autorità incaricate della pianificazione (cfr. Alexandre Flückiger/ Stéphane Grodecki, Commentaire de la Loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurigo 2009, n. 18 ad art. 15 con rinvii; art. 28 cpv. 2 lett. a-d LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 20 cpv. 2 Lst). Il territorio fabbricabile dev'essere, a ogni buon conto, suddiviso secondo le rispettive necessità, private o pubbliche: quelle dell'abitazione, dell'artigianato, dell'industria, del commercio, dei servizi, dell'amministrazione, dello sport, della cultura, del tempo libero ecc. Questo conduce a delimitare delle zone edificabili con funzioni differenti. Oltre a soddisfare i requisiti dell'art. 15 LPT, tali zone devono ossequiare gli scopi e i principi di quest'ultima legge federale in vista - soprattutto - di promuovere la qualità della vita (art. 1 cpv. 2 lett. b, 3 cpv. 3 LPT; Flückiger/ Grodecki, ibidem; inoltre Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 510). Oltre alla definizione della funzione, le zone si distinguono anche per le regole di costruzione (volumetrie, densità, distanze, altezze ecc.) che ne determinano le caratteristiche (cfr. Flückiger/ Grodecki, op. cit., n. 20 ad art. 15).
4.2. 4.2.1. Il rapporto di pianificazione spiega che il concetto insediativo alla base del piano è quello di contenere al massimo, attraverso dei declassamenti, le zone destinate a residenze multipiani; inoltre si è optato per un'utilizzazione mista (abitazione/ lavoro) dell'asse urbano centrale e lungo la cantonale, mentre le restanti zone sono prioritariamente destinate alla residenza (rapporto citato, pag. 62; nello stesso senso: messaggio municipale 15 giugno 2004, n. 799, pag. 4). L'istituzione di una fascia di 25 m con prescrizioni speciali per la ZM3 a contatto con la cantonale è stata introdotta attraverso l'accettazione di un emendamento della commissione speciale del piano regolatore. Il legislativo ha così ritenuto che una riduzione dei parametri sarebbe stata inutilmente penalizzante per questa fascia, già sfavorita dal traffico e, comunque, non destinata prioritariamente alla residenza (rapporto della Commissione speciale piano regolatore 15 ottobre 2007 sui messaggi municipali 799 e 799 bis, pag. 18).
4.2.2. Nell'ambito delle risposte ai ricorsi di prima istanza (pag. 30 segg.), il municipio ha inoltre specificato che i terreni della ZM4 insediati con quattro o più livelli erano solo il 15% della superficie della nuova ZM3, per cui la riduzione dei parametri sarebbe operativa nella gran maggioranza dei casi. La riduzione dell'indice di sfruttamento, ha soggiunto l'esecutivo comunale, persegue l'obiettivo di adeguare la densità edilizia prevista dal piano alla situazione reale, consolidatasi nei decenni, che ha visto l'aumento importante del carico ambientale dovuto al traffico sulla strada cantonale. La riduzione dei parametri edificatori permette di concretizzare il principio di prevenzione in materia ambientale, siccome diminuisce il numero di persone sottoposte a carichi eccessivi d'inquinamento fonico ed atmosferico. Si tratterebbe
4.2.3. Con la risoluzione impugnata il Governo ha ritenuto che la scelta comunale fosse condivisibile, poiché permetteva di ottenere un dimensionamento del piano regolatore maggiormente corretto e attendibile. Rilevato come lo stato dell'edificazione e delle strutture d'urbanizzazione non permettesse di ridurre la zona edificabile, la decisione di intervenire attraverso una diminuzione delle densità edilizie era corretta e congruente con gli indirizzi del piano direttore. Riconosciutone l'interesse pubblico, l'Esecutivo cantonale ha dunque deciso di approvare la scelta, anche nell'ottica dell'autonomia comunale, seppure nei termini e con le modifiche evocate in narrativa. Inoltre il Governo ha ritenuto la misura congruente anche con il principio di prevenzione in materia di protezione dell'ambiente. Rilevato come dovesse essere fatto riferimento all'assetto viario esistente, ciò permetteva infatti di ridurre il numero di persone esposte all'inquinamento fonico ed atmosferico.
4.3. La ricorrente insorge contro l'assegnazione dei mapp. 1307 e 1308 alla ZM3 e alla conseguente riduzione dei parametri rispetto alla previgente ZM4: la misura pianificatoria sarebbe infatti lesiva della proprietà, siccome non poggerebbe su una base legale e, in ogni caso, sarebbe priva di interesse pubblico predominante e sproporzionata. Innanzitutto, la nuova pianificazione sarebbe in contrasto con il principio dell'uso parsimonioso del suolo e con l'obiettivo dell'incremento della densità insediativa, ancorato al p.to 12 dell'allegato 1 del decreto legislativo concernente l'adozione degli Obiettivi pianificatori cantonali del Piano direttore del 26 giugno 2007 (DLOPC; RL 7.1.1.1.2). La contenibilità del piano andrebbe piuttosto diminuita attraverso un non ampliamento, o una riduzione, della zona edificabile esistente, mentre da un punto di vista della legislazione ambientale, occorrerebbe innanzitutto risanare la strada attraverso appositi interventi e, in via sussidiaria, adottare accorgimenti costruttivi sugli edifici esistenti e nuovi. La riduzione delle potenzialità edificatorie non rientrerebbe nelle misure previste dalla legislazione ambientale. Anche la proporzionalità del provvedimento farebbe difetto: i fondi della ricorrente sarebbero infatti già circondati da molte abitazioni con quattro o più piani.
4.4. La decisione impugnata, le cui motivazioni possono in sostanza essere condivise, resiste su questo punto alle critiche della ricorrente.
4.4.1. Innanzitutto, contrariamente all'opinione dell'insorgente e come appena visto, le restrizioni di diritto pubblico scaturenti dalla disciplina edilizia e meglio dai parametri edificatori previsti dalla ZM3 sono sorrette da una base legale formale (supra, 4.1.): esse sono, infatti, previsti dal piano regolatore (cfr., in particolare, le rappresentazioni grafiche e l'art. 40 NAPR).
4.4.2. La ricorrente non può essere seguita nemmeno laddove sostiene che la nuova pianificazione si porrebbe in contrasto con il principio dell'uso parsimonioso del suolo e della densificazione. Innanzitutto, è fuori discussione che il precedente piano regolatore fosse sovradimensionato quanto a estensione della zona edificabile. Esso prevedeva una contenibilità di 11'500 unità insediative (4900 abitanti, 2900 posti turismo e 3700 posti lavoro). Nel 2003 la situazione era di 7450 UI insediate (ca. 3750 abitanti, 2400 posti turismo e 1300 posti). Alla fine del 2007 la popolazione residente era di 3840 abitanti (ris. gov. impugnata, pag. 17). L'obiettivo di renderlo, con la revisione messa in atto dal comune, conforme ai principi pianificatori è quindi da approvare. Il nuovo piano permette infatti una contenibilità teorica di ca. 8761 unità (4660 abitanti, 2573 posti turismo e 1527 posti lavoro), in linea con le previsioni di sviluppo per i prossimi 15 anni (ibidem). Come rilevato dal Governo, nel caso di Caslano, lo stato dell'edificazione e le strutture dell'urbanizzazione non permettevano una riduzione della zona edificabile. L'esame degli atti - in particolare della cartografia e, più precisamente, il piano n. 7, del febbraio 2008, "compendio dello stato dell'urbanizzazione" - permette di confermare questa affermazione, a dipendenza della conformazione della zona edificabile. La scelta del comune di optare per la riduzione delle possibilità edificatorie laddove gli azzonamenti lo permettevano, come nel caso dei fondi della ricorrente, risulta pertanto in sintonia con lo scopo di dimensionare correttamente la zona edificabile. Del resto, con l'impugnativa, la ricorrente si limita a sostenere genericamente che il comune avrebbe dovuto operare piuttosto una riduzione dell'estensione della zona edificabile, senza però nemmeno accennare dove, in concreto, una simile operazione avrebbe potuto essere effettuata in conformità con il diritto e permettendo di ricondurre negli stessi termini la contenibilità del piano. La censura si rivela dunque una mera asserzione di un principio, che non si confronta con le opportune considerazioni del municipio e del Governo; in particolare la ricorrente non spiega per quale motivo il comune avrebbe errato nell'optare per lo spostamento dell'asse di sviluppo su via Stazione (in direzione del lago), piuttosto che lungo la strada cantonale, notoriamente interessata da un traffico intenso. In simili circostanze, non è contrario ai principi e scopi della pianificazione ridurre i parametri edilizi, eccessivi in rapporto ai reali bisogni di sviluppo del comune. Del resto, il Tribunale federale ha già avuto modo di ritenere compatibili con la garanzia della proprietà le misure che si prefiggono di ridurre la contenibilità della zona edificabile sovradimensionata e che possono validamente fondarsi sull'art. 15 LPT (cfr. STF 1C_80/2007 del 6 settembre 2007 consid. 4.2.). Il principio della densificazione, difatti e al pari degli altri principi pianificatori, non gode di una priorità, ma deve invece essere sempre rapportato agli altri interessi pubblici e privati e, dunque, è solo uno degli aspetti oggetto della ponderazione.
4.4.3. Se poi, con il ridimensionamento delle possibilità edificatorie della nuova zona ZM3 vi sarà un numero inferiore di persone o utenti colpiti dall'eccessivo carico ambientale in particolare lungo l'asse di via Cantonale, tale aspetto va a rafforzare e accrescere l'interesse pubblico che il provvedimento in questione già esplica di per sé, come sopra rilevato. Restano evidentemente riservate le misure che dovranno - se del caso - essere adottate e/o richieste ai proprietari di fondi nell'ottica di ricondurre entro i limiti legali i valori a oggi eccessivi dell'inquinamento fonico e atmosferico lungo questo asse, conformemente ai principi della legislazione federale e cantonale in materia di protezione dell'ambiente.
4.4.4. La misura, dunque, risponde a un pubblico interesse e risulta anche proporzionata. Sulla sua idoneità e necessità già si è detto: essa permette infatti di conseguire gli scopi perseguiti dal piano, ritenuti di pubblico interesse. Nulla muta al riguardo la generica asserzione della ricorrente circa la presenza nella ZM3 di abitazioni con quattro o più piani. Come già visto (cfr. supra, 4.2.2.), tale situazione interessa solo il 15% della ZM3. Sotto il profilo della proporzionalità in senso stretto, la riduzione dei parametri
4.5. Da tutto quanto precede discende che la pianificazione impugnata non viola la garanzia della proprietà della ricorrente. Il ricorso, infondato, deve pertanto essere respinto su questo punto.
Vincolo AP13 sul mapp. 1308
5.1. I piani regolatori, come spiegato in precedenza (supra, 4.1.), devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I piani regolatori devono difatti tener conto degli sviluppi prevedibili non solo per le zone edificabili (art. 15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di utilizzazione del territorio. Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle zone per gli edifici e le attrezzature di interesse pubblico che serviranno a soddisfare i bisogni futuri della collettività, purché questi bisogni siano indicati con precisione e l'aspettativa circa la loro realizzazione abbia una buona verosimiglianza di concretizzarsi. Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della determinazione di queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di 15 anni, determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta l'art. 15 lett. b LPT. Ciò che importa è che il bisogno sia provato in modo sufficiente e che la realizzazione dell'opera pubblica sia prevista con una relativa certezza (RDAT II-2003 n. 25 consid. 3.2 con rinvii, II-2000 n. 75 consid. 4 con rinvii; inoltre II-2000 n. 27, II-1997 n. 22 e I-1994 n. 40, che concernono particolarmente l'istituzione di vincoli per la realizzazione di posteggi pubblici). La creazione, da parte dell'ente pianificante, di zone per edifici e impianti di interesse pubblico su importanti superfici di terreno, senza precisarne la funzione, semplicemente per poter disporre della maggior libertà di manovra possibile in vista della sistemazione territoriale, non adempie a queste condizioni (cfr. Eric Brandt/Pierre Moor, Commentaire LAT, Zurigo 1999, n. 22 ad art. 18 con rinvii; Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 28 LALPT n. 174). In quest'ordine di idee, l'art. 28 cpv. 2 lett. d LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche che compongono il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, i fondi destinati a zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico. Dal canto suo, la Lst prevede che possono essere delimitate in particolare zone per scopi pubblici (art. 20 cpv. 2 Lst; cfr. anche art. 27 V. del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 7.1.1.1.1).
5.2. La ricorrente impugna il vincolo AP13 sul mapp. 1308, descritto in narrativa (supra, B.a.). A mente sua, l'interesse pubblico alla realizzazione di quindici punti di raccolta non sarebbe sostanziato da alcun dato circa la loro necessità. Gli atti del piano sarebbero inoltre carenti, poiché non indicano gli accessi alla struttura e l'eventuale presenza di posteggi per gli utenti. In realtà lo spazio riservato sarebbe insufficiente e l'utilizzazione del centro finirà coll'invadere lo spazio relativo alla stazione di servizio, intralciandone l'esercizio. La carenza degli atti si paleserebbe anche per la mancata valutazione degli aspetti ambientali. Il vincolo sarebbe anche sproporzionato, poiché pregiudicherebbe - quantomeno parzialmente - l'attività della stazione di benzina. L'attrezzatura pubblica invaderebbe parte della piazzola utilizzata dall'autocisterna per il rifornimento del carburante, la quale è stata realizzata con una pavimentazione speciale che permette di evitarne l'assorbimento in caso di fuoriuscita. Uno spostamento di questa struttura non sarebbe nemmeno possibile, per motivi tecnici. Da ultimo, l'ubicazione, lungo una strada di traffico sarebbe inopportuna anche in relazione alle ripercussione generate dal traffico d'accesso.
5.3. In linea di principio, l'organizzazione di un'efficiente rete di raccolta differenziata dei rifiuti è senz'altro di pubblico interesse. Gli atti del piano regolatore, tuttavia, sono alquanto carenti circa le motivazioni, il contenuto e gli effetti del vincolo contestato; a ragione la ricorrente se ne duole. Innanzitutto, essi non giustificano tale scelta: il rapporto di pianificazione del febbraio 2008 si limita a indicare che la realizzazione dei centri per la raccolta separata dei rifiuti non è inclusa nel calcolo degli investimenti del piano regolatore in quanto i crediti erano già stati votati dal consiglio comunale (rapporto citato, pag. 108). Nella presente procedura, il municipio ha prodotto uno studio del suo dicastero ambiente, denominato "riorganizzazione completa della raccolta rifiuti nel comprensorio comunale", allestito nel marzo del 2002. Dallo studio è possibile desumere gli obiettivi perseguiti con tale esercizio (pag. 6), un'analisi dei costi (pag. 13) e infine un preventivo relativo alle 10 postazioni inizialmente previste (pag. 19). Da ultimo, una piantina riporta le ubicazioni scelte, con il dettaglio dei contenitori previsti; per la collocazione dei cassonetti è stata ritenuta una distanza massima dalle economie domestiche, valutata in circa 200 m di raggio (pag. 12). In questo documento non viene tuttavia menzionato il vincolo che grava la proprietà della ricorrente. In effetti, è solo posteriormente allo studio del 2002 che, recependo le suggestioni della commissione piano regolatore, il municipio ha licenziato il 31 luglio 2007 il messaggio 799 bis che propone modifiche e adeguamento resisi necessari rispetto al progetto di piano regolatore originario. In particolare, in quell'occasione sono state introdotte cinque nuove aree per la raccolta rifiuti di cui una, appunto, su fondo 1308 già della ricorrente (messaggio citato, pag. 6 e 12). Il messaggio non specifica nulla di particolare riguardo tale modifica nell'impostazione del concetto originario di raccolta rifiuti. Né il rapporto di pianificazione del giugno 2007 concernente gli emendamenti proposti si dilunga oltre alla semplice affermazione della necessità di prevedere ulteriori centri di raccolta. La questione, contestata dalla ricorrente già in Ia istanza, è poi stata liquidata frettolosamente dal Governo nella decisione impugnata laddove si limita a osservare che (pag. 60):
La realizzazione del centro di raccolta dei rifiuti non è preclusa da nessuna struttura sotterranea ma da un semplice piazzale in superficie per la raccolta dell'eventuale combustibile che dovesse riversarsi durante le operazioni di riempimento e travaso.
Le osservazioni della ricorrente al riguardo sono dunque prive d'oggetto.
In tali circostanze, il Tribunale si trova nell'impossibilità di controllare l'interesse pubblico della decisione comunale di prevedere, oltre ai dieci iniziali, ulteriori cinque centri di raccolta rifiuti, necessità sulla quale l'autorità comunale è rimasta silente e che nemmeno in sede di approvazione del piano è stata adeguatamente affrontata. Il Governo non poteva quindi esimersi dall'accertare o far accertare la reale necessità della struttura che qui interessa, tanto più che la stessa si inserisce in una rete di altri centri e andrebbe a sovrapporsi, quando a raggio di utenza, almeno parzialmente ad altri già inizialmente programmati. Tanto più che in concreto è stata messa in discussione anche la fattibilità del previsto impianto sul mapp. 1308, poiché sul medesimo vi sarebbero strutture aeree e sotterranee che potrebbero anche impedire o perlomeno rendere assai difficoltosa la sua costruzione. Anche per la necessità di approfondire questi aspetti tecnici e finanziari non del tutto secondari, pertanto, il Consiglio di Stato non poteva approvare il vincolo sul fondo della ricorrente. Su questo punto il ricorso deve pertanto essere accolto e la decisione impugnata annullata.
5.4. In applicazione dell'art. 65 cpv. 2 LPamm, gli atti vengono retrocessi al Consiglio di stato affinché effettui, se del caso tramite il municipio, i necessari accertamenti circa l'effettiva necessità del centro di raccolta rifiuti contestato, ed emetta in seguito una nuova decisione sulla sua approvazione e sul gravame dell'insorgente. In tale contesto non ci si potrà esimere dal verificare anche la fattibilità, perlomeno in modo sommario, da un punto di vista tecnico della struttura su un fondo che ospita attualmente una stazione di benzina, con approfondimento delle conseguenze ambientali che la modifica strutturale di un tale impianto provoca.
Visto quanto precede, il ricorso, in quanto ricevibile, dev'essere parzialmente accolto. La decisione impugnata è confermata per quanto attiene alla ZM3, mentre il vincolo AP13 sul mapp. 1308 è annullato e gli atti retrocessi al Governo per nuova decisione. La tassa di giustizia e le spese, ridotte per tener conto del parziale successo dell'impugnativa, vengono poste a carico della ricorrente, mentre il comune, conformemente alla prassi, può esserne mandato esente (art. 28 LPamm). Esso non può, tuttavia, essere esonerato dal versamento delle ripetibili alla ricorrente, ridotte in proporzione al grado di soccombenza.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione impugnata è annullata nella misura in cui approva l'istituzione del vincolo AP13, centro di raccolta separata dei rifiuti domestici, in corrispondenza del mapp. 1308 di Caslano;
1.2. gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato perché proceda come indicato al consid. 5.4. della presente decisione.
La tassa di giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico della ricorrente. Il comune verserà alla stessa fr. 2'000.- a titolo di ripetibili per entrambe le sedi.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 11.06.2026
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