AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2016.63
Data decisione, Autorità: 16.05.2018, TRAM
Titolo: Piano particolareggiato del nucleo e superficie edificabile vincolata
NORME DI ATTUAZIONENUCLEOPIANO PARTICOLAREGGIATO art. 75 COSTart. 54 LALPTart. 2 LPTart. 51 LSTERR
Incarto n. 90.2016.63
Lugano 16 maggio 2018
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio Campello
statuendo sul ricorso 12 dicembre 2016 del
RI 1 rappresentato dal suo municipio,
contro
la risoluzione 9 novembre 2016 (n. 4844), con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano particolareggiato del nucleo di Bedigliora e alcune varianti del piano regolatore del comune di Bedigliora;
ritenuto, in fatto
A. a. Con risoluzione 15 aprile 1992 (n. 2820) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di Bedigliora, che, per quanto qui interessa, attribuiva i mapp. 160, 164 e 1963, posti ad ovest del nucleo di Bedigliora e formanti una superficie triangolare di complessivi 1'400 mq circa, alla zona agricola, mentre includeva l'adiacente mapp. 161, di 122 mq, in zona del nucleo tradizionale, assoggettato all'allestimento di un piano particolareggiato (cfr. art. 3 lett. e, 23 n. 1 norme di attuazione del piano regolatore; NAPR). In tale ambito il Governo ha pure approvato la zona edificabile d'interesse comunale (ZEIC) in località Pezze, posta a monte della superficie in oggetto e separata dal nucleo da via Belvedere, che è poi stata oggetto di alcune varianti e adattamenti.
b. Con risoluzione 10 febbraio 2004 (n. 537) il Governo ha approvato una serie di varianti del piano regolatore, fra cui alcune volte a verificare il perimetro del nucleo, rettificandolo con l'inclusione di alcuni fondi ed escludendone altri. In particolare, l'area formata dai mapp. 160, 164 e 1963 è stata integrata nel nucleo, a cui, in aggiunta al limitrofo mapp. 161, è stata concessa la facoltà di inserire nuove edificazioni (mapp. 160 e 161) su una superficie di 8 m x 25.5 m, secondo le indicazioni vincolanti di una scheda di dettaglio disciplinante le modalità degli interventi, annessa alle NAPR. L'esecutivo cantonale ha ritenuto in particolare, a pag. 20, che le nuove edificazioni sui fondi in parola fossero "(…) correttamente correlate al tessuto edilizio del nucleo, sia planimetricamente, sia volumetricamente".
c. Adito dai proprietari di due fondi posti nelle vicinanze (mapp. 85 e 86), questo Tribunale con sentenza n. 90.2004.13 del 23 giugno 2005 ha accolto parzialmente il loro ricorso, annullando la risoluzione 10 febbraio 2004, "(…) nella misura in cui approva la concessione di nuove edificazioni sui mapp. 159, 160 e 161, che vengono stralciati dall'art. 23 cifra 1 NAPR e dalle annesse schede di dettaglio" (cfr. p.to n. 1 del disp.). Condivisa la scelta in includere nel perimetro del nucleo suddetta area (cfr. consid. 6.1.), questa Corte ha non di meno ritenuto che, dal profilo formale e procedurale, le facoltà edificatorie concesse ai fondi andassero previste nell'ambito del piano particolareggiato del nucleo che il comune era chiamato ad allestire (cfr. consid. 6.2.).
B. a. Durante la seduta del 16 giugno 2014 il consiglio comunale di Bedigliora ha adottato il piano particolareggiato del nucleo (in seguito: PPNV) e alcune varianti del piano regolatore, corredate da un'istanza di dissodamento. Per quanto qui di rilievo, per i mapp. 160 e 161 è stata riproposta la pianificazione annullata da questa Corte, istituendo una "superficie edificabile vincolata" di 25.5 m per una profondità di 8 m da via Belvedere, retta dall'art. 10 delle norme di attuazione del piano particolareggiato (in seguito: NA-PPNV). La norma permette l'edificazione di nuove costruzioni che devono rifarsi tipologicamente, in quanto a volumetrie, aperture, forma del tetto, uso dei materiali e finiture, a quelle presenti nel nucleo per un'altezza massima a valle di 9.00 m e a monte di 7.00 m. Essa è completata dall'art. 45 cpv. 1 NA-PPNV che, enunciato il divieto di realizzare nuovi posteggi nel nucleo, ne ammette la formazione unicamente ai mapp. 160 e 161 entro la "superficie edificabile vincolata" e al servizio di un'edificazione principale sul relativo fondo. La porzione rimanente dei due fondi è attribuita alla categoria "orti e giardini" (cfr. piano di arredo). Il comune si è inoltre dotato di una normativa che vieta la posa di pannelli solari e simili all'interno del nucleo (art. 30 cpv. 5 NA-PPNV).
b. Contro tale ordinamento non sono stati interposti ricorsi.
C. Con risoluzione 9 novembre 2016 (n. 4844) il Consiglio di Stato ha approvato il PPNV nonché le varianti, accogliendo l'istanza di dissodamento. Esso ha tuttavia negato la sanzione alla "superficie edificabile vincolata", stralciando l'art. 10 e il cpv. 1 dell'art. 45 NA-PPNV. Il Governo ha ritenuto in sostanza che la superficie in parola dovesse rimanere inedificata "(…) al fine di mantenere libero questo importante spazio di correlazione ed evitare che il tessuto storico del nucleo tradizionale venga inopportunamente legato ai manufatti abitativi di tipo residenziale presenti sul fmn 1963 e nel comparto ZEIC del PP de La Pezza". L'Esecutivo cantonale ha inoltre negato l'approvazione all'art. 30 cpv. 5 NA-PPNV, ritenendolo contrario alla legislazione federale e cantonale in materia.
D. Avverso la mancata approvazione della "superficie edificabile vincolata" e degli art. 10, 45 cpv. 1 e 30 cpv. 5 NA-PPNV il comune di Bedigliora insorge presso il Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento e la riforma nel senso che il PPNV venga approvato così come adottato dal suo consiglio comunale. Per quanto attiene alla "superficie edificabile vincolata", esso ribadisce la sua chiave di lettura del comparto: se da un lato la superficie in questione risulta troppo modesta per assolvere la funzione di stacco tra le nuove costruzioni residenziali della ZEIC e il nucleo, dall'altro la sua edificazione premette di concludere con due ulteriori tasselli il fronte ovest del nucleo, segnandone l'ingresso. Peraltro, l'edificazione dei mapp. 160 e 161 si distinguerebbe tipologicamente in modo chiaro da quanto realizzato nella ZEIC, che presenta una propria identità urbanistica e costruttiva. Il Governo avrebbe dunque violato la sua autonomia. In merito all'art. 45 NA-PPNV, esso osserva come con lo stralcio del cpv. 1 sia stato eliminato anche il divieto di eseguire nuovi posteggi nel nucleo: chiede quindi in via principale che il cpv. 1 venga reintegrato nell'art. 45 NA-PPNV e, in subordine, nel caso in cui questo Tribunale dovesse respingere le contestazioni relative alla mancata approvazione della "superficie edificabile vincolata", la rimozione dal cpv. 1 solo dell'eccezione relativa ai mapp. 160 e 161. Infine, secondo il comune, lo stralcio dell'art. 30 cpv. 5 NA-PPNV sarebbe contrario alle finalità di protezione del nucleo - assegnato dall'Inventario degli insediamenti svizzeri da protegger (ISOS) alla categoria di rilievo A, ossia agli insediamenti di importanza nazionale - e foriero di contestazioni in sede applicativa anche dal profilo della parità di trattamento: qualora il Tribunale ne confermasse lo stralcio, chiede che il Governo venga invitato a colmare il vuoto legislativo che ne deriva, mettendo a disposizione del comune "(…) uno strumento efficace per la promozione della qualità del paesaggio dei tetti di questo prezioso nucleo".
E. a. La Sezione dello sviluppo territoriale, agente per conto del Governo, chiede la reiezione del ricorso per quanto attiene alla "superficie edificabile vincolata", ribadendo le osservazioni espresse nella risoluzione impugnata. Osserva inoltre come le raccomandazioni ISOS indichino di evitare un ulteriore addensamento di case unifamiliari estranee al contesto tradizione nelle aree immediatamente circostanti il nucleo storico di Bedigliora, e rileva che, anche alla luce delle recenti Linee guida cantonali circa gli interventi nei nuclei storici, "(…) riprendere oggi, in modo acritico, una proposta formulata nel 2003 che, alla luce dei criteri di inserimento paesaggistico odierni risulta decisamente problematica, costituisce una debolezza del piano proposto e si scontra con i principi e il buon lavoro critico fatto dal Comune". Per quanto attiene allo stralcio dell'art. 45 cpv. 1 NA-PPNV ammette come dalla norma andasse eliminato solo il riferimento ai mapp. 160 e 161. In merito all'art. 30 cpv. 5 NA-PPNV essa osserva come "(…) nulla vieta al Comune di elaborare una modifica dei disposti normativi di Piano particolareggiato volta a precisare le condizioni e le modalità per la posa di pannelli solari e simili che non deve forzatamente avvenire sul tetto della costruzione".
b. In sede di replica e di duplica il ricorrente e la Sezione si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, approfondendo le loro tesi. Il comune ritiene in particolare che riducendo la "superficie edificabile vincolata" di 3.7 m, rispettivamente 6.7 m, si otterrebbe uno stacco sufficiente dall'edificio al mapp. 1963. In merito all'art. 30 cpv. 5 NA-PPNV rifiuta di elaborare una variante, che rimanderebbe inutilmente di 2 o 3 anni una soluzione "(…) che deve essere trovata subito". Propone quindi una riformulazione della norma e ritiene che sia necessario "(…) concordare da subito una tale modifica d'ufficio". Dal canto suo, la Sezione si oppone alla proposta di ridurre la "superficie edificabile vincolata", che non risolverebbe il problema di fondo, e si rimette al giudizio del Tribunale per quanto attiene alle modalità di reintroduzione del divieto di nuovi posteggi nel nucleo. Per quanto attiene all'art. 30 cpv. 5 NA-PPNV, "(…) si dichiara disponibile a fornire la propria consulenza (…) nella ricerca di una possibile formulazione del testo normativo, ciò nella misura in cui codesto Tribunale lo ritenga possibile in questa procedura. In caso contrario il testo dovrà essere consolidato mediante una procedura di modifica del Piano regolatore".
F. Congiunta la causa limitatamente all'istruttoria con l'incarto 90. 2017.2, concernente il ricorso interposto contro la risoluzione qui impugnata dal proprietario dei mapp. 160 e 161 (cfr. art. 76 cpv. 2 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1), in data 18 aprile 2018 una delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza sui luoghi della contestazione, scattando alcune fotografie, acquisite agli atti unitamente a una fotografia prodotta dal comune. In tale occasione le parti hanno ribadito le rispettive allegazioni e domande, rinunciando a presentare le conclusioni.
Considerato, in diritto
1.2. Gli studi relativi al controverso piano particolareggiato sono stati avviati in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365). Il relativo esame preliminare è infatti stato reso dal Dipartimento del territorio il 21 dicembre 2012 sulla base del progetto trasmesso dal municipio in data 29 dicembre 2011. Il piano dovrà quindi essere esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può inoltre essere giudicato sulla base degli atti acquisiti all'incarto, completati con le risultanze del sopralluogo (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio all'art. 69 LPAmm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/
Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).
3.2. Il piano particolareggiato (art. 28 cpv. 2 lett. c, 54 segg. LALPT; art. 51 segg. LST) organizza e disciplina nel dettaglio l'uso ammissibile di una parte esattamente delimitata del territorio comunale, quando particolari obiettivi di promozione urbanistica o socio-economica lo giustificano oppure interessi inerenti alla protezione naturalistica o ambientale, di monumenti, nuclei o centri storici lo richiedono. Esso è previsto nell'ambito di un piano regolatore comunale (art. 54 cpv. 2 LALPT; art. 52 LST). Il piano particolareggiato regola nel dettaglio l'uso dei singoli fondi, stabilendo per ciascuno ad esempio l'ubicazione e la dimensione dei fabbricati, le superfici da mantenere libere, l'arredo di superficie e le caratteristiche degli edifici; può inoltre stabilire la formazione in comune d'infrastrutture che interessino un preciso numero di proprietari, come aree di svago, posteggi e strade di accesso. Il piano particolareggiato si distingue dal piano regolatore per il diverso grado di specificazione delle utilizzazioni e per la diversa intensità delle restrizioni adottate (cfr. Scolari, op. cit., n. 409 seg. ad art. 54 LALPT, con relativi rinvii alla giurisprudenza).
4.2. Per quanto attiene alla conclusione della parte ovest del nucleo, già si è detto in narrativa come, nell'ambito delle varianti approvate dal Governo con risoluzione 10 febbraio 2004 (n. 537), il comune avesse integrato nel suo perimetro l'area formata dai mapp. 160, 164 e 1963 e concesso ai fondi del ricorrente (mapp. 160 e 161) la facoltà di inserire nuove edificazioni sulla fascia di m 8 x m 25.5 a contatto con via Belvedere, secondo le indicazioni vincolanti di una scheda di dettaglio disciplinante le modalità degli interventi, che permetteva anche l'esecuzione di tre posteggi. La Relazione 16 aprile 2002 concernente il nucleo, punto 1.1.8, motivava come segue tale scelta:
Stranamente questa "appendice" del nucleo era rimasta fuori a suo tempo dal perimetro. Per il disegno urbanistico generale essa deve esservi integrata.
Il mappale 164 è uno dei soliti orti-giardini complementari da integrare puramente e semplicemente nel suo contesto. I mappali 160 e 159 appartengono al minuscolo gruppo di terreni inedificati, in condizione di disparità rispetto al resto del paese. Il piano prevede quindi di integrarli nel perimento del nucleo e di consentire una piccola edificazione a stecca, in prolungamento verso ovest del già esistente elemento costruito all'estremità ovest del nucleo.
Le modalità specifiche di costruzione sono indicate nella scheda che accompagna il piano generale delle zone. Sul mappale 1963 sorge una casa unifamiliare moderna che conclude il nucleo a ovest e merita di essere integrata nel contesto urbanistico generale. (…)
Come esposto in narrativa, in sede di approvazione l'esecutivo cantonale aveva pienamente condiviso tali considerazioni, osservando in particolare, a pag. 20, come le nuove edificazioni fossero "(…) correttamente correlate al tessuto edilizio del nucleo, sia planimetricamente, sia volumetricamente". Anche questa Corte nel suo giudizio del 23 giugno 2005 aveva tutelato la scelta in includere nel perimetro del nucleo suddetta area, rilevando in particolare come "(…) la connessione pianificatoria e funzionale di quest'area con il nucleo risulta peraltro di tutta evidenza, come ha potuto accertare il tribunale con il sopralluogo e come risulta dalla lettura dei piani, nonché dalla copiosa documentazione fotografica. Va notato che l'estensione del nucleo ai mappali in oggetto contribuisce ad integrare le zone limitrofe (ZEIC e nucleo), con un complessivo miglioramento dell'assetto urbanistico, pianificatorio e territoriale, realizzando così lo scopo precipuo che era alla base della variante" (cfr. consid. 6.1.). Le facoltà edificatorie concesse ai mapp. 160 e 161 non erano tuttavia state condivise per ragioni di carattere procedurale.
4.3. Il piano particolareggiato qui all'esame riprende pedissequamente il precedente disegno pianificatorio, salvo disciplinare le modalità degli interventi relativi ai mapp. 160 e 161 all'art. 10 e 45 cpv. 1 NA-PPNV anziché in una scheda di dettaglio. Nell'ambito del suo esame, il Governo ha tuttavia effettuato una lettura diametralmente opposta del contesto in cui si situa la "superficie edificabile vincolata", attribuendole un valore particolare e ritenendo che la stessa debba rimanere libera da costruzioni al fine di garantire un sufficiente stacco fra il tessuto storico del nucleo e l'edificio al mapp. 1963, rispettivamente la sovrastante ZEIC. In sede di risposta la diversa analisi territoriale è stata motivata dalla Sezione con l'accresciuta sensibilità nei confronti del paesaggio, con le raccomandazioni ISOS relative al nucleo di Bedigliora e con le Linee guida cantonali circa gli interventi nei nuclei storici del febbraio 2016. Tali motivazioni non convincono minimamente. Infatti, se da un lato le Linee guida cantonali si applicano nell'ambito dell'esame dei singoli progetti concreti d'intervento nei nuclei e si riflettono solo indirettamente sulla pianificazione del territorio, dall'altro i contenuti della nuova scheda P1 del piano direttore cantonale concernente il paesaggio - che, in relazione al patrimonio naturalistico e storico-culturale, rileva come "conservare la memoria attraverso la salvaguardia dei monumenti e delle strutture del paesaggio che testimoniano del nostro passato rappresenta un elemento cardine della politica del paesaggio. (…)" e come "la qualità del paesaggio è legata anche alla salvaguardia delle componenti naturali e delle loro interazioni con le attività antropiche" (cfr. 2. Indirizzi, 2.7, a) e b), pag. 6) - non possiedono un grado di concretezza tale da giustificare la mutata posizione del Governo. Peraltro la raccomandazione dell'ISOS citata dalla Sezione ("Evitare un ulteriore addensamento di case unifamiliari (…) nelle aree immediatamente circostanti il nucleo storico", pag. 78) non depone contro la pianificazione qui avversata ma semmai a sfavore della ZEIC istituita a monte di via Belvedere. In assenza di un cambiamento delle circostanza determinanti rispetto al 2004 e vista l'inconsistenza delle motivazioni addotte dall'Esecutivo cantonale in questa sede ci si può chiedere se il ricorso non meriti di venir accolto già solo per queste ragioni.
4.4. Ad ogni modo la pianificazione adottata dal comune si rivela sorretta da un eminente interesse pubblico anche da profilo dei suoi contenuti. In effetti, come il sopralluogo ha permesso di appurare, attualmente l'imbocco ovest del nucleo è caratterizzato da una situazione insoddisfacente, data dalla presenza dall'accessorio al mapp. 161, che ospita due garages, e dall'adiacente costruzione a un piano al mapp. 162, che non presenta pregi particolari. Costruire nella "superficie edificabile vincolata" possiede una sua logica, poiché permette di concludere il fronte del nucleo, sottolineandone il carattere, tramite un'edificazione principale in contiguità (stecca) che verso via Belvedere presenterà un'altezza di m 7. La riserva a tale scopo di una fascia lunga 25.5 m e larga 8 m appare ragionevole per permettere un'edificazione razionale delle proprietà in parola. Inoltre la nuova edificazione non modifica le caratteristiche di via Belvedere, che rimangono inalterate. Infatti, a monte, il muro in sasso esistente e i sovrastanti giardini di contorno alla ZEIC continueranno a garantire il carattere del luogo e uno spazio sufficiente verso il nucleo. La scelta del comune di completarne il fronte ovest tramite una "superficie edificabile vincolata" risulta pertanto sorretta da motivazioni pertinenti. Esaminando poi il contesto da una prospettiva più ampia, che corrisponde a quella documentata nella fotografia prodotta dal ricorrente in sede di sopralluogo, si osserva quanto segue. Proprio sulla base di questa prospettiva il Governo ha ritenuto che l'area in questione debba rimanere libera da costruzioni al fine di garantire un sufficiente stacco fra il tessuto storico del nucleo e l'edificio al mapp. 1963, rispettivamente la sovrastante ZEIC. Ora, come è emerso in sede di sopralluogo, la costruzione al mapp. 1963 risulta autonoma per rapporto al nucleo sia per tipologia che per orientamento. Lo spazio di 11.5 m dalla "superficie edificabile vincolata" risulta pertanto sufficiente per garantire un adeguato stacco. Per quanto attiene invece alla sovrastante ZEIC, che si spinge verso il nucleo fino a includere il mapp. 87, va notato che già attualmente essa si sovrappone con l'edificio principale al mapp. 162. E' vero che l'edificazione sulla "superficie edificabile vincolata" - che intacca in modo irrilevante lo spazio verde sottostante e non ne stravolge quindi la funzione - prolungherà otticamente la sovrapposizione con la sovrastante ZEIC. Sennonché tale effetto è da ricondurre alla pianificazione della ZEIC e all'edificazione in essa in atto - che, come esposto al considerando che precede, era stata sconsigliata dall'ISOS - e non alla stecca di completazione del fronte ovest del nucleo, prevista dalla pianificazione qui all'esame. Su questo punto il ricorso merita dunque di venir accolto.
Per quanto attiene al divieto di posa di pannelli solari e simili nel nucleo, non approvato dal Governo, si osserva che il comune, in sede di replica, ha aderito alle tesi della Sezione, proponendo quindi una riformulazione dell'art. 30 cpv. 5 NA-PPNV che attenua il divieto, nel senso di ammettere la posa dei citati manufatti solo a titolo eccezionale e a determinate condizioni. Vista l'urgenza di dotare il nucleo di una simile normativa, il ricorrente ritiene che "Si tratta quindi di concordare da subito una tale modifica d'ufficio, proprio nella spirito di quanto già deciso dal Consiglio comunale e di quanto scrive ora la SST". In proposito si rileva che, come rettamente osserva la Sezione, una simile riformulazione - seppur nello "spirito" della norma originaria - presuppone l'adozione da parte del consiglio comunale (cfr. art. 34 cpv. 1 LALPT) e, di conseguenza, andrà prevista nell'ambito di una variante, riservati, se del caso, gli strumenti a disposizione del comune a salvaguardia della pianificazione in corso (cfr. art. 57 segg. LALPT, risp. 56 segg. LST), atti ad evitare che la sostanza storica del nucleo venga compromessa dalla posa inadeguata di simili manufatti. Di conseguenza la richiesta di emendare la norma nell'ambito della presente procedura non può venir accolta.
6.1. Per tutti questi motivi il ricorso viene parzialmente accolto e la decisione impugnata annullata nella misura in cui non approva la "superficie edificabile vincolata", stralciando l'art. 10 e il cpv. 1 dell'art. 45 NA-PPNV.
6.2. Le spese e la tassa di giustizia seguono la soccombenza (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
§. Di conseguenza la risoluzione 9 novembre 2016 (n. 4844) del Consiglio di Stato:
1.1. è annullata nella misura in cui non approva la "superficie edificabile vincolata" in corrispondenza dei mapp. 160 e 161 e stralcia l'art. 10 e il cpv. 1 dell'art. 45 NA-PPNV;
1.2. è riformata nel senso che la pianificazione in parola è approvata.
Non si preleva tassa di giustizia.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il vicecancelliere
Ultimo aggiornamento: 11.06.2026
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