canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
6 avril
1992
sur le recours interjeté par Alain BORNET ,
dont le conseil est l'avocat Jean Anex, Petit-Chêne 18 à Lausanne,
contre
la décision du Département de la justice,
de la police et des affaires militaires, Service de la police
administrative , du 3 juin 1991, lui refusant l'autorisation de créer un
café-restaurant à Blonay.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. A. Zumsteg, juge
Ph. Gasser, assesseur
J. Widmer, assesseur
Greffier : Mlle A.-M. Steiner, sbt
constate en fait :
A. Alain Bornet
est propriétaire de la parcelle no 2511 du cadastre de la Commune de Blonay.
D'une surface totale de 383 mètres carrés, ce bien-fonds supporte un bâtiment
de 262 mètres carrés. La parcelle est bordée à l'est et à l'ouest
respectivement par les parcelles nos 2512 et 2514, qui supportent toutes les
deux une construction. Les trois bâtiments sont accolés l'un à l'autre et leurs
façades principales, au sud, donnent sur la route cantonale no 740e. Les lieux
sont colloqués en zone du village et des hameaux et sont frappés par une limite
des constructions.
B. Le 28 mars
1991, Alain Bornet a déposé une demande de permis de construire portant sur la
transformation de son bâtiment, l'aménagement d'un établissement public et la
création d'arcades. L'enquête publique a eu lieu du 5 au 25 avril 1991. Elle a
suscité de nombreuses oppositions.
La
Municipalité de Blonay et le Préfet du district de Vevey ont préavisé
favorablement. Quant au préavis de la Société vaudoise des cafetiers,
restaurateurs et hôteliers (SVCRH), il était négatif.
Par décision
du 3 juin 1991, le Service de la police administrative a refusé l'autorisation
de créer un café-restaurant. A l'appui de sa décision il invoque qu'il existe
déjà trois établissements publics débitant des boissons alcooliques dans un
rayon de 200 mètres autour de la parcelle no 2511.
C. Alain Bornet a
recouru au Conseil d'Etat contre cette décision le 18 juin 1991. Il invoque la
liberté du commerce et de l'industrie garantie par la constitution fédérale.
Dans le délai imparti à cet effet, il a versé l'avance de frais requise, par
Fr. 800.--.
Le 27 juin
1991, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports,
Centrale des autorisations (CAMAC), a communiqué à la municipalité la décision
de la police administrative du 3 juin 1991, ainsi que les conditions auxquelles
les autres services de l'Etat auraient délivré les autorisations spéciales
requises, si ladite décision avait été positive. La "synthèse" de la
CAMAC englobe également différents préavis.
En
application de l'art. 62 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la
procédure administratives (LJPA), le dossier a été transmis au Tribunal
administratif, le 1er juillet 1991.
Le Service
de la police administrative a répondu au recours le 9 juillet 1991. Il précise
que la question des places de parc que l'exploitant d'un nouvel établissement
public doit mettre à disposition de sa clientèle et le problème des nuisances
qu'un café-restaurant destiné aux jeunes peut provoquer n'ont été mentionnés
qu'à titre subsidiaire, "la décision de refus ayant été prise en fonction
de la clause du besoin".
D. Le Tribunal
administratif a tenu audience le 11 décembre 1991 à Blonay. Y ont pris part le
recourant Alain Bornet, accompagné d'un associé et assisté de Me Jean Anex,
avocat, ainsi que, pour le Service de la police administrative, M. E.
Schiesser, adjoint, et pour la Municipalité, MM. Henri Mamin, syndic, et Henri
Montet, conseiller municipal. Le tribunal a procédé à une visite des lieux, en
présence des parties.
Il résulte
de cette visite et des explications fournies que sur les huit établissements
publics débitant de l'alcool sur le territoire de la Commune de Blonay, quatre
sont extérieurs à la localité. Il s'agit du café-restaurant des Pléiades,
établissement à caractère touristique, qui compte neuf chambres et une salle de
restauration de cent places, de l'Hôtel des Sapins, à Lally, comptant une
trentaine de lits et une salle de cinquante places, du café-restaurant des
Fougères, à la route de Lally 1, disposant de septante places, et du
café-restaurant du Signal, offrant neuf lits et une salle de cinquante places.
Dans le village même de Blonay se trouvent l'Hôtel de Bahyse (vingt-huit lits,
une salle à manger de huitante places et deux salles respectivement de trente
et vingt places), le Buffet de la Gare (une salle à boire de cinquante places,
une salle à manger de cent places) et deux pintes villageoises, le café du
Raisin et le café du Soleil (une cinquantaine de places chacun). Ce sont ces
trois derniers établissements qui se trouvent dans un rayon de 200 mètres
autour du nouvel établissement projeté, au coeur du village.
Le
café-restaurant des Fougères est le dernier établissement qui a été ouvert à
Blonay, il y a une trentaine d'années. La Commune de Blonay a connu une forte
croissance depuis lors. De cinq cents habitants à l'époque, sa population a
passé à deux mille habitants il y a douze ans, puis à quatre mille cent
cinquante actuellement, et les zones à bâtir légalisées permettraient une
population d'environ six mille âmes.
En droit :
- Quiconque
veut exploiter, professionnellement ou contre rémunération, un établissement
public, un établissement analogue ou débit de boissons alcooliques à
l'emporter, doit se pourvoir d'une autorisation (patente) accordée par le
Département de la justice, de la police et des affaires militaires (ci-après :
le département - art. 2 de la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les
débits de boissons - LADB). L'autorisation de créer un établissement public ou
un établissement analogue exige par ailleurs, outre un permis de construire
municipal, une autorisation spéciale en vertu de l'art. 120, lit. c et d, de la
loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
(LATC). La demande d'autorisation doit être présentée préalablement à la
demande de patente (art. 22 du règlement du 31 juillet 1985 d'exécution de la
LADB, ci-après : RADB). Pour le surplus, elle suit la procédure fixée par
l'art. 122 LATC.
Aux
conditions posées par la réglementation cantonale et communale en matière
d'aménagement du territoire et de constructions, la LADB ajoute quelques
exigences auxquelles doivent satisfaire les locaux des établissements publics
(art. 31). Surtout, l'art. 32 LADB dispose :
"L'autorisation de créer un établissement
public débitant des boissons alcooliques et l'octroi d'une patente en faveur de
ces établissements sont subordonnés à l'existence d'un besoin (art. 32 quater
Cst. féd.). Il en est de même du renouvellement et du transfert de ces
patentes. Le besoin est fonction de l'intérêt général et du nombre des
établissements publics débitant des boissons alcooliques existant dans une
agglomération, une commune, une localité, un hameau ou un quartier.
Sauf lors de circonstances locales
particulières, notamment en cas de développement d'un quartier ou du tourisme,
aucune nouvelle patente de café-restaurant ne sera accordée lorsqu'il y a déjà
un café-restaurant pour :
300 habitants dans les agglomérations jusqu'à 3000 habitants;
400 habitants dans les agglomérations de 3001 à 6000 habitants;
500 habitants dans les agglomérations de plus de 6000 habitants.
Le fait que ces normes ne sont pas atteintes
ne crée pas un droit à l'obtention d'une patente."
- Le
département reconnaît que la limite chiffrée prévue par le deuxième alinéa de
cette disposition n'est pas atteinte sur le territoire de la Commune de Blonay,
où l'on compte trois cafés-restaurants et cinq hôtels avec cafés-restaurants
pour une population de 4146 habitants (chiffre au 31 décembre 1990). Il invoque
cependant le troisième alinéa et estime qu'il faut examiner si la création d'un
café-restaurant répond à un besoin à l'endroit prévu. Il relève que dans un
rayon de 200 mètres à partir de l'établissement projeté, il existe déjà trois
établissements publics débitant des boissons alcooliques.
Ce critère
apparaît de manière constante dans la jurisprudence du Conseil d'Etat pour
apprécier si les besoins spécifiques d'un quartier permettent de créer un
nouvel établissement, quand bien même les limites de l'art. 32 al. 2 sont
dépassées. Il suffit alors, selon cette jurisprudence, qu'un seul établissement
public se trouve à moins de 200 mètres du nouvel établissement projeté pour que
la dérogation soit refusée. On considère en effet qu'à une telle distance, un
établissement demeure aisément accessible pour une personne se déplaçant à
pied, et que les besoins spécifiques de la population du quartier considéré
sont ainsi satisfaits.
Ce
raisonnement n'est pas sans autre transposable lorsque les normes de l'art. 32
al. 2 ne sont pas atteintes. Il s'attache en effet uniquement à définir les
besoins propres à un quartier, ce qui se justifie s'agissant d'interpréter
l'art. 32 al. 2, mais ne préjuge pas de l'existence d'un besoin plus général,
au niveau de la localité ou même de la commune. Lorsque le nombre
d'établissements dans cette dernière n'excède pas les limites fixées par la
loi, il y a lieu de tenir compte de l'ensemble des circonstances pour
déterminer si un nouvel établissement répond à un besoin (Conseil d'Etat, 8
août 1990, Raemy c. DJPAM, R1 702/90; TA, arrêt AC-R1 780/91 du 20 février
1992) et non se limiter à l'examen du seul critère des besoins spécifiques du
quartier. En appliquant ce critère de manière schématique, sans tenir compte
des caractéristiques des établissements existants et, surtout, en omettant de
prendre en considération d'autres facteurs décisifs, tels que la répartition
desdits établissements sur l'ensemble de la commune, leur accessibilité ou
encore l'évolution du chiffre de la population, le département a commis un
excès de pouvoir négatif; il s'est considéré à tort comme lié par une règle
jurisprudentielle inappropriée, alors que pour déterminer si la clause du
besoin était en l'occurrence satisfaite, il se devait d'examiner tous les
éléments de quelque importance et les soupeser avec soin les uns par rapport
aux autres (ATF 107 Ia 204; 104 Ia 212; 98 Ia 463).
-
L'instruction
du recours a permis d'établir que la moitié des établissements publics débitant
de l'alcool se trouvent à l'extérieur de la localité et ont une vocation
essentiellement touristique. Les quatre autres sont situés au centre du
village. Deux d'entre eux sont de simples pintes, offrant un nombre limité de
places. Le nombre de ces établissements n'a pas varié depuis trente ans, alors
que dans le même laps de temps la population a passé de cinq cents habitants
environ à plus de quatre mille; elle a plus que doublé durant les douze
dernières années, et le village conserve encore un potentiel de développement
important. La municipalité est par ailleurs favorable à l'implantation d'un
nouveau café-restaurant; la sauvegarde du village exige à ses yeux qu'on
permette une certaine évolution. Le Préfet du district de Vevey estime lui
aussi que les établissements publics de Blonay ne répondent pas aux besoins de
la population de cette commune. Dans ces conditions, l'art. 32 LADB ne fait pas
obstacle à l'ouverture d'un nouveau café-restaurant. Le recours doit être admis
et la décision négative du département annulée.
-
Bien que le
département ait évoqué dans sa décision d'autres motifs pouvant conduire au
refus de l'autorisation requise (insuffisance des places de parc et nuisances
pour le voisinage), il ressort des débats que ces questions n'ont pas fait
l'objet d'un véritable examen de sa part, dès lors que la demande a été rejetée
dans son principe en application de la clause du besoin. Il convient donc de
renvoyer la cause au département pour qu'il statue, sans préjudice des
questions de police des constructions et d'aménagement du territoire du ressort
de la municipalité, sur les conditions de situation, de construction, d'installation
et, éventuellement, sur les mesures de surveillance; il imposera, s'il y a
lieu, les mesures propres à assurer la salubrité et la sécurité, ainsi qu'à
préserver l'environnement (art. 123 LATC).
-
Le recourant,
qui a procédé avec l'assistance d'un avocat et obtient gain de cause, a droit à
des dépens (art. 55 LJPA). Il convient de lui allouer à ce titre un montant de
Fr. 800.--.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est admis
II. Le dossier est
renvoyé au Département de la justice, de la police et des affaires militaires
pour nouvelle décision au sens des considérants.
III. Les frais de la
cause sont laissés à la charge de l'Etat.
IV. Le Département de la
justice, de la police et des affaires militaires versera au recourant une
indemnité de Fr. 800.-- (huit cents francs) à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 6 avril 1992
Au
nom du Tribunal administratif :
Le président : Le
greffier :
