Refusal of building permit upheld for exceeding COSGenerato dall'IA

canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

• A R R E T -

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1er septembre 1992

sur le recours interjeté par Claude BALESTRA et consorts , à Genève, assistés par l'avocat Pierre Pache, à Yverdon,

contre

la décision de la Municipalité de Giez , du 21 décembre 1990, refusant l'autorisation de construire un groupe de treize habitations avec parking souterrain pour vingt-six véhicules.

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Statuant à huis clos,

le Tribunal administratif, composé de

MM. E. Poltier, président

G. Dufour, assesseur

G. Matthey, assesseur

Greffier : M. T. Thonney, sbt.

constate en fait :

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A. Le consortium composé de Claude Balestra, Jean-Marc Muller et Joël Gaby Gillet est promettant-acquéreur de la parcelle n° 399 du cadastre de la commune de Giez, actuellement propriété de Jean-Freddy Augsburger et qui constitue le site appelé "Parc Keller". Ce bien-fonds de 4'891 m2, principalement en nature de pré-champ, supporte une arborisation éparse composée d'arbres fruitiers, de feuillus et d'une haie de noisetier située en bordure de sa limite sud-est. Situé à proximité du centre du village, il jouxte au nord-est la parcelle n° 400, propriété du consortium susmentionné.

B. Les lieux sont colloqués en zone de village, aire d'implantation B, que régissent plus particulièrement les art. 17 à 23 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions de Giez, du 4 février 1983 (RPE). Le site du "parc Keller" est protégé par le plan de classement communal des arbres du 8 mars 1974 dont il est l'objet n° 19. Il recouvre en grande partie la surface des parcelles 53, en amont, et 399, en aval. Toutefois, les limites sud-est, sur laquelle est implantée la haie et la limite ouest, où se trouvent également quelques arbres ne bénéficient pas de la protection du plan. Le "parc Keller" ne figure pas à l'inventaire des monuments naturels et des sites du 16 août 1972, établi en application des art. 12 et suivants de la loi vaudoise du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS).

C. Le 8 mai 1990, Claude Balestra et consorts, représentés par Gesval, Gestion de valeurs immobilières S.A., à Genève, ont obtenu un permis de construire un habitat groupé de treize logements avec parking souterrain sur la parcelle n° 400. Cette autorisation n'a toutefois pas été utilisée et, par décision du 4 mai 1991, la municipalité a refusé d'en prolonger la validité d'une année; elle reprochait au projet, après l'avoir réexaminé, de ne pas respecter les dispositions réglementaires relatives au coefficient d'occupation du sol (COS) pour la zone de village. Cette décision a fait l'objet d'un recours devant le Tribunal administratif, lequel a confirmé la décision municipale dans un arrêt du 12 décembre 1991.

D. En septembre 1990, le même consortium, maître de l'ouvrage et promettant-acquéreur, ainsi que Jean-Freddy Augsburger, propriétaire, ont requis de la municipalité qu'elle leur délivre un permis de construire un habitat groupé de treize logements avec parking souterrain de 26 places sur le site du parc Keller. Mis à l'enquête publique entre le 5 et le 24 octobre 1990, ce projet a suscité le dépôt de quinze oppositions. Celles-ci reprochent essentiellement au projet d'une part son importance et son caractère architectural qui, au vu de la situation de la parcelle, seraient de nature à porter atteinte de manière irrémédiable à l'aspect rural du village de Giez et d'autre part son implantation sur un site arborisé et protégé par le plan de classement communal des arbres.

Par décision du 21 décembre 1991, la municipalité a refusé d'octroyer le permis de construire sollicité pour les motifs suivants:

"1. Le Service cantonal des eaux et de protection de l'environnement, section protection de la nature, n'autorise pas la construction étant donné que le projet porte atteinte à un milieu soumis à la protection générale prévue à l'art. 4 LPNMS et de surcroît protégé par le plan de classement communal des arbres (n° 19 - Parc Keller), approuvé par le Conseil d'Etat le 8 mars 1974. Les travaux projetés portent atteinte à l'objet protégé de la manière suivante: destruction d'arbres majeurs provoquant un amoindrissement du charme de la localité et de la valeur esthétique.

2. Notre règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions, approuvé en date du 4 février 1983, précise à son art. 20 ch. 3, que la surface bâtie ne peut excéder le 1/6 de la surface totale de la parcelle. Aucune dérogation n'est donc applicable dans ce cas. Sur une parcelle de 4'891 m2, la surface constructible maximale est de 815.16 m2. Or, il résulte de l'art. 84 LATC qu'en l'absence de dérogation prévue par le règlement communal, les constructions souterraines entrent dans le calcul de la surface construite... Le projet prévoit une surface, garages inclus, de 1'575 m2, soit nettement supérieure à celle autorisée dans notre réglementation en la matière.

3. Le projet porte atteinte au caractère de la zone du village et contrevient aux art. 17 et 33 RPE et à l'art. 86 LATC, en particulier en ce qui concerne la longueur excessive du bâtiment, soit 70 mètres, sa masse et son caractère architectural en un endroit particulièrement exposé au centre du village.

...

En tout état de cause, notre municipalité est décidée à assurer la protection de ce secteur de verdure et elle modifiera au besoin le plan des zones, à l'occasion d'une prochaine révision, pour l'adapter à la protection découlant déjà du plan de classement communal des arbres."

Cette décision a été communiquée aux constructeurs et promettant-acquéreurs, sous pli simple posté le 21 décembre 1990 et réceptionné le 7 janvier 1991.

E. Par acte de recours du 15 janvier 1991, Claude Balestra et consorts, représentés par Gesval SA, se sont pourvus contre cette décision auprès de la Commission cantonale de recours en matière de construction (ci-après la Commission). Ils concluent à sa réforme en ce sens que le permis de construire sollicité leur est accordé. Leurs arguments seront repris plus loin dans la mesure utile.

Par courrier du même jour, les recourants se sont également pourvus, devant le Conseil d'Etat, contre le préavis négatif formulé par le Service cantonal des eaux et de la protection de l'environnement, Section protection de la nature, contenu dans la décision municipale.

Par décision du commissaire instructeur du 18 janvier 1991, faisant droit à la requête des recourants, l'instruction de la cause devant la Commission a été suspendue jusqu'à droit connu sur le recours formé auprès du Conseil d'Etat. En temps utile, les recourants se sont acquittés d'une avance de frais de Fr. 800.-.

Dès le 1er juillet 1991, le Tribunal administratif a été saisi d'office de l'instruction des deux recours susmentionnés qui ont été joints.

F. Le Tribunal a tenu séance à Giez le 25 septembre 1991 en présence d'une part, pour les recourants, de Jean-Marc Muller assisté de l'avocat Pierre Pache et accompagné par l'architecte Alain Petitpierre et d'autre part, pour la municipalité, de Jean-Pierre Testuz, syndic et Christian Duvoisin, municipal, accompagnés par Edgar Rod, secrétaire, et assistés de l'avocat Benoît Bovay.

Le Tribunal a effectué une visite des lieux en présence des parties et intéressés qui ont été entendus dans leurs explications, arguments et conclusions. Il a également entendu M. Lang en qualité de représentant du Service des forêts et de la faune, Conservation de la faune.

Tentée, la conciliation a échoué.

Dans ses grandes lignes, le projet litigieux serait constitué d'un bâtiment rectangulaire de 70.20 mètres de long pour 11.50 mètres de large comprenant un étage sur rez ainsi que des combles habitables. Son sous-sol serait prolongé au sud par un garage souterrain adjacent au corps de l'immeuble, de 70.20 mètres de long pour 11.06 mètres de large. L'ensemble serait implanté parallèlement à la limite sud de la parcelle de telle sorte que les entrées du garage se trouveraient à 6.50 mètres de la voie publique. Le nord du bien-fonds serait préservé sous la forme d'espaces verts et serait partiellement réarborisé.

Lors de sa visite des lieux, le Tribunal a pu constater que la construction du projet litigieux nécessiterait l'abattage des deux rangées d'arbres fruitiers existantes. En outre il apparaît illusoire, aux yeux de l'assesseur du Tribunal spécialisé en matière de protection de la faune et de la flore, de vouloir conserver la haie de noisetier située en bordure sud de la parcelle. Malgré la volonté des constructeurs de protéger cette végétation au cours des travaux, il est plus que probable qu'elle subira de nombreuses atteintes propres à l'endommager. Certaines parties devront être coupées afin de permettre aux machines de chantier d'accéder à la parcelle, enfin sa situation très proche de la route semble partiellement incompatible avec l'aménagement prévu d'un trottoir. Ainsi, dans la mesure où cette haie subsisterait, elle serait réduite à sa portion congrue et ne serait plus à même de remplir la fonction biologique que lui prêtent les spécialistes. Quant au reste de la végétation, il pourrait être maintenu.

G. Au cours de la procédure, le Service des eaux et de la protection de l'environnement, Section protection de la nature s'est déterminé en faveur du rejet du recours. D'une manière générale, il considère que le site du Parc Keller bénéficie de la protection de l'art. 4 LPNMS. En effet, selon son appréciation:

"Le "Parc Keller" génère une ambiance particulière dont nous n'avons que très peu d'exemples dans le canton de Vaud. Ce "vieux verger" dont les frondaisons des arbres se touchent presque, conserve un peu de l'histoire des générations qui se sont succédées. Il est, en quelque sorte, le témoignage d'un art de vivre dont il subsiste quelques traces tels l'arrangement des arbres, le petit portail et la marque d'un sentier se dirigeant vers la "maison du maître". Dans le même ordre d'idée, le mélange d'arbres fruitiers et d'essences d'agrément témoigne de l'éclectisme des anciens propriétaires.

Par ailleurs, cet espace vert s'insère dans un tissu rural très harmonieux et bien arborisé, même s'il comporte des bâtiments plus contemporains pour lesquels des efforts bien visibles au niveau de leur intégration et de leur échelle avec le milieu ont été faits."

Egalement interpellé, le Service des forêts et de la faune a précisé que, selon son avis, la végétation existant sur le site du Parc Keller ne saurait être soumise au régime forestier, en tout ou en partie. La Conservation de la faune a relevé en outre que la haie de noisetiers située au sud de la parcelle constitue le seul élément susceptible d'être considéré comme un biotope au sens de l'art. 22 de la loi sur la faune, mais qu'il ne s'agit toutefois pas d'un biotope difficilement remplaçable. En conséquence, une haie de compensation pourrait être exigée en cas de demande d'autorisation d'abattage.

En complément de l'audience d'instruction tenue le 25 septembre 1991 par le Tribunal, les parties ont procédé à un ultime échange d'écritures. Les arguments développés à cette occasion par les constructeurs d'une part et par la municipalité d'autre part seront repris dans la mesure utile.

et considère en droit :

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1. En premier lieu, se pose la question de la recevabilité du recours.

a) Selon l'art. 20 al.1 LATC:

"Le recours s'exerce par acte écrit et motivé déposé dans les dix jours dès la réception de la décision."

En raison de son intérêt manifeste à pouvoir attaquer la décision municipale refusant le permis de construire, le promettant-acquéreur d'une parcelle sur laquelle doit prendre place le projet litigieux doit se voir reconnaître la qualité pour recourir contre un tel refus (RDAF 1970 p. 145; Bersier in RDAF 1981 p. 150; Bovay in Le permis de construire en droit vaudois p. 234). Par ailleurs, lorsqu'il est maître de l'ouvrage et requérant du permis de construire aux côtés du propriétaire, il est l'un des destinataires de la décision et doit par conséquent en recevoir notification écrite.

Au terme de l'art. 115 al. 1 LATC, le refus du permis, avec référence aux dispositions légales et réglementaires invoqués, est communiqué au requérant sous pli recommandé. Certes, l'inobservation de modalités de notification imposées par la loi n'entraînent pas la nullité de la décision sur le fond (Pierre Moor, Droit administratif II, p. 210). Toutefois une telle irrégularité peut avoir des incidences sur le départ du délai de recours. Dès lors que le fardeau de la preuve de la date à laquelle la notification a effectivement été faite lui incombe (ATF 99 Ib 356), l'autorité qui envoie une décision sous pli simple (peu important d'ailleurs qu'elle soit ou non tenue de procéder par envoi recommandé), supporte les risques qui naissent de l'incertitude quant aux dates d'envoi et de réception par le destinataire (RDAF 1985 499).

En l'occurrence, la municipalité prétend avoir posté sous pli simple le courrier destiné aux recourants et contenant la décision attaquée le 21 décembre 1990. Ses destinataires n'en ont pris connaissance que le 7 janvier 1990, date de réouverture des bureaux de Gesval SA après les vacances de Noël. Dans la mesure où l'autorité municipale n'a pas apporté la preuve que la décision est parvenue aux recourants avant cette date, le délai de recours doit partir du 7 janvier 1990. En conséquence, le pourvoi formé le 15 janvier 1991 l'a été en temps utile.

b) Dans un arrêt récent rendu à l'occasion du litige opposant Claude Balestra et consorts à la Commune de Giez au sujet du projet devant prendre place sur la parcelle voisine de celle du Parc Keller, le Tribunal a déclaré recevable les recours déposés au nom d'une hoirie ou d'une société simple, pour autant qu'elle se soit constituée auparavant, quant bien même les noms de chacun de ses membres n'auraient pas été indiqués expressément durant le délai de recours (Arrêt AC-7553, du 12 décembre 1991, B. et crts c/ Giez).

Dans la mesure où, pour le surplus, il n'est pas contesté que l'ensemble des membres du consortium entend former conjointement un pourvoi, le recours formé par Claude Balestra et consorts doit être déclaré recevable.

2. Sur le fond, la municipalité fait grief au projet litigieux de ne pas respecter les dispositions réglementaires relatives au coefficient d'occupation du sol (COS) pour la zone de village. Elle relève que le garage souterrain n'a pas été pris en compte dans le calcul de la surface construite.

Selon l'art. 20 RPE:

"La surface bâtie ne peut excéder le 1/6 de la surface totale de la parcelle."

Par ailleurs, l'art. 84 al. 1 LATC dispose que:

"Le règlement communal peut prévoir que les constructions souterraines ou semi-enterrées ne sont pas prises en considération:

• dans le calcul de la distance aux limites ou entre bâtiments;

• dans le coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol."

Or, le règlement de la Commune de Giez ne fait pas usage de la faculté que lui donne l'art 84 al. 1 LATC; à défaut d'une telle règle, les constructions souterraines doivent ainsi être comprises dans la surface construite. Dans la mesure où leur implantation ne se confond pas avec celle des bâtiments, leur surface doit être prise en compte dans le calcul du COS (CCR n° 6310 du 21 janvier 1990, D. et W. R. c/ Municipalité de Corcelles-près-Payerne).

En l'espèce, la parcelle de 4'891 m2 donne droit à une surface constructible de 815 m2, alors que les surfaces additionnées des immeubles et du garage souterrain dont les implantations ne coïncident pas, totalisent 1'583.7 m2.

Les dispositions réglementaires relatives au COS n'étant ainsi pas respectées, c'est à juste titre que la Municipalité a refusé de délivrer le permis de construire.

3. a) La décision attaquée se référait également à un refus d'autorisation spéciale par la Section protection de la nature du Service des eaux et de la protection de l'environnement et invoquait la protection du "parc Keller" résultant du plan communal de classement des arbres.

En cours de procédure, le service précité a précisé qu'il n'avait pas d'autorisation spéciale à délivrer dans le cas d'espèce, mais qu'il appartenait à la municipalité de statuer sur l'abattage des arbres nécessité par le projet; son intervention devait ainsi être comprise comme une opposition au projet, s'appuyant sur la règle générale de protection de l'art. 4 LPNMS et sur l'art. 86 LATC. En revanche, la suppression de la haie sise en limite sud exigerait une autorisation de la Conservation de la faune, selon cette dernière, conformément à l'art. 22 de la loi du 28 février 1989 sur la faune.

Au vu de l'issue du pourvoi, le tribunal n'abordera pas l'ensemble de ces aspects; il laissera en particulier de côté la question de l'esthétique du projet. On observera en revanche, en présence d'un plan communal de classement des arbres, adopté conformément à l'art. 5 lit. b) LPNMS, qu'il appartient bien à la municipalité de statuer sur les requêtes d'autorisation d'abattage des arbres protégés; cela résulte aussi bien de l'art. 6 LPNMS (et des travaux préparatoires relatifs à cette disposition : BGC automne 1969, p. 815 et 1063) que de la règle expresse de l'art. 15 RPNMS (voir aussi art. 62 du code rural et foncier). La décision litigieuse du 21 décembre 1990, malgré sa motivation incorrecte, doit dès lors être comprise comme un refus d'autoriser l'abattage des arbres protégés par le plan de classement communal. La municipalité a d'ailleurs complété, dans son écriture du 8 août 1991, cette motivation en soulignant qu'à ses yeux aucun des motifs d'abattage énumérés par l'art. 15 RPNMS n'était réalisé en l'espèce.

b) On relèvera ici, avant d'aller plus loin dans l'examen de la question de l'abattage, que la protection du verger du parc Keller, fondée sur le plan communal des arbres et la LPNMS, doit être replacée dans le contexte plus large de la législation fédérale sur la protection de la nature (loi fédérale du 1er juillet 1966, ci-après : LPN; RS 451).

L'art. 18b al. 1 LPN prescrit notamment aux cantons de pourvoir à la protection des biotopes d'importance régionale et locale, les haies et les bosquets figurant parmi les milieux méritant une attention particulière (art. 18 al. 1 bis LPN). En outre, en cas d'atteinte d'ordre technique à un biotope digne de protection, l'auteur de celle-ci doit prendre les mesures appropriées pour en assurer la meilleure protection possible, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat (art. 18 al. 1 ter LPN).

On peut hésiter, dans le cas d'espèce, à affirmer que le verger du parc Keller constitue un biotope digne de protection. Suivant le Tribunal fédéral, la protection, pour être effective, doit être concrétisée par une mesure de niveau cantonal ou communal (ATF du 9 mai 1990 Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage). Tel est bien le cas du verger précité, en raison du plan de classement des arbres adopté par le Conseil communal, mais aussi de la haie de noisetiers, échappant à la protection de ce plan, mais bénéficiant des règles des art. 21 et 22 de la loi sur la faune (par le jeu de l'art. 6 du règlement d'exécution du 12 juillet 1989). L'ensemble constitué par le verger du parc Keller et la haie de noisetiers constitue ainsi un biotope digne de protection; il n'y a ainsi pas lieu de trancher entre les opinions en partie divergentes de la Conservation de la faune et de la Section protection de la nature sur l'intérêt que présente le verger, notamment sur le plan biologique. On peut néanmoins en déduire que ce verger ne mérite pas, au regard des art. 18 al. 1 bis et 1 ter, ainsi que 18b LPN une protection absolue; il en va de même de la haie de noisetiers, conformément à la position adoptée par la Conservation de la faune à ce sujet.

En d'autres termes, l'autorité, dans le cadre de la pesée des intérêts que lui impose l'art. 18 al. 1 ter LPN, ne saurait exiger le maintien de ce biotope, mais elle doit imposer au propriétaire, en cas d'atteinte à celui-ci, des mesures de compensation adéquates; il est précisé à cet égard qu'un remplacement présentant un intérêt qualitatif plus élevé que le verger actuel peut compenser la disparition de celui-ci, même s'il est moins important en surface.

c) La compétence de la municipalité pour statuer sur l'abattage du verger doit bien sûr être réservée. Elle doit l'exercer en ayant à l'esprit aussi bien les préoccupations de protection de la nature, la LPNMS apparaissant en partie comme une législation cantonale d'application des art. 18 ss LPN, qu'un souci d'ordre paysager de préservation du site. Là encore, la protection des arbres reposant sur l'art. 5 LPNMS n'est pas absolue, l'art. 6 LPNMS admettant à certaines conditions l'abattage des arbres ou haies protégés.

Au cours de la procédure, la municipalité a fait valoir l'absence d'un motif d'abattage prévu par l'art. 15 RPNMS, la construction ne figurant pas dans la liste des motifs d'abattage énumérés par cette disposition. Cette position est cependant erronée dès lors que l'art. 6 LPNMS utilise l'adverbe "notamment", ce qui exclut le caractère exhaustif des motifs qui y sont mentionnés; en outre, l'adverbe précité ne réserve pas uniquement les autres motifs d'abattage figurant à l'art. 61 du Code rural et foncier (ci-après CRF), auquel l'art. 99 al. 1 LPNMS renvoie d'ailleurs expressément.

Il est cependant exact que la construction d'un bâtiment ne saurait justifier dans tous les cas l'abattage d'arbres protégés (contrairement à ce que l'on pourrait inférer de deux arrêts du Conseil d'Etat, RDAF 1972, 348, spéc. 350; ACE du 15 août 1990, R9 955/89). Confrontée à des demandes d'abattage, la municipalité compétente doit en effet procéder à une pesée de l'ensemble des intérêts en présence et ne peut y donner une suite favorable que si l'intérêt privé - en l'occurrence à la réalisation d'une construction dont l'emprise entraîne la condamnation de l'arbre - l'emporte sur l'intérêt public au maintien de cet arbre; en d'autres termes, il faut que des impératifs techniques ou économiques imposent l'abattage requis, suivant la formule de l'art. 6 al. 1 LPNMS.

Il n'y a toutefois pas lieu, en l'espèce et vu l'issue du pourvoi, de renvoyer le dossier sur ce point à la municipalité pour qu'elle fasse usage du pouvoir d'appréciation qui est le sien en cette matière. Elle devra en revanche examiner soigneusement ce point, lorsqu'elle sera saisie de nouveaux projets de construction sur la parcelle no 399.

Dans l'hypothèse où elle donnerait suite à la demande d'abattage, elle devrait alors veiller à se concerter avec la Conservation de la faune pour définir les mesures de compensation adéquates.

4. Au vu de l'issue du recours, l'émolument, arrêté à Fr. 1'500.--, doit être mis à la charge des recourants. Ils devront également à la Commune de Giez, qui a consulté avocat, un montant de Fr. 1'000.-- à titre de dépens (art. 55 LJPA).

Par ces motifs,

le Tribunal administratif

a r r ê t e :

I. Le recours est rejeté.

II. La décision rendue est maintenue.

III. Un émolument de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.

IV. Un montant de Fr. 1'000.-- (mille francs) est dû à la Commune de Giez par les recourants, solidairement entre eux.

fo/Lausanne, le 1er septembre 1992

Au nom du Tribunal administratif :

Le président : Le greffier :