Construction permit expired despite preparatory worksGenerato dall'IA

canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

• A R R E T -

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du 8 février 1993

sur les recours interjetés par Monique Ohl-Davaine et consorts , dont le conseil est l'avocat Laurent Trivelli, à Lausanne,

contre

1. l'absence de décision de la Municipalité de Nyon constatant la péremption du permis de construire un immeuble administratif avec parking souterrain au lieu dit "En Marans", à Nyon;

2. la décision de la Municipalité de Nyon , du 25 mai 1992, refusant formellement de constater la péremption du permis de construire précité.

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Statuant à huis clos,

le Tribunal administratif, composé de

MM. E. Poltier, président

G. Dufour, assesseur

J.-J. Boy de la Tour, assesseur

Greffier : M. Jean-Claude Perroud, sbt

constate en fait :

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A. Jacky Chevallaz, Olivier Maus et Jean-Pierre Scherrer sont copropriétaires à Nyon, au lieu dit "En Marans", d'une parcelle cadastrée sous no 739. Le 12 décembre 1988, ils ont obtenu de la Municipalité de Nyon l'autorisation d'y édifier un bâtiment administratif et commercial, avec parking souterrain. Un pourvoi interjeté contre cette décision par Monique Ohl-Davaine et plusieurs consorts a été admis très partiellement, l'autorité de recours ayant constaté que l'emprise du parking souterrain était trop importante au regard des règles régissant la distance des constructions aux limites des fonds voisins et du domaine public (arrêt du 19 décembre 1989 de la Commission cantonale de recours en matière de constructions, ci-après : CCRC, considérant E. a; ch 2 lit a du dispositif de ce prononcé). Pour se conformer à ce prononcé, les constructeurs ont établi de nouveaux plans qu'ils ont soumis à la municipalité. Celle-ci les a transmis aux recourants, leur faisant savoir qu'en l'absence de réaction de leur part, elle partirait de l'idée que le projet modifié aurait obtenu leur approbation (cf. lettre du 5 février 1990 de la municipalité à Me Trivelli). Les recourants n'ayant formulé aucune remarque, la municipalité a délivré aux constructeurs, en date du 21 février 1990, un permis de construire définitif (permis No 5423). Ce document est muni de la mention expresse que "seuls les plans portant le sceau <Commune de Nyon, service de l'urbanisme, enquête administrative> et réceptionnés le 2.02.90 sont valables pour la construction".

B. Suite à une requête des constructeurs, la durée de validité du permis No 5423 a été prolongée jusqu'au 21 février 1992 par décision de la municipalité du 28 janvier 1991.

C. C'était initialement le bureau de Jacky Chevallaz, architecte, auteur des plans de la construction projetée, qui devait s'occuper de la direction du chantier en question. Toutefois, en raison d'importantes difficultés financières rencontrées par le prénommé, Olivier Maus a décidé de reprendre le chantier à son compte et de le confier à Brunet Constructions SA, entreprise générale. Par lettre du 6 novembre 1991, Olivier Maus s'adressait en ces termes à Brunet Constructions SA :

"Conformément à nos différents entretiens concernant l'affaire susmentionnée, eu égard aux difficultés croissantes de M. CHEVALLAZ à poursuivre la gestion de ce dossier, et compte tenu que les démarches de vente engagées à ce jour semblent être en bonne voie, j'ai décidé de confier à votre entreprise la reprise de ce dossier.

Votre entreprise prend donc ainsi le relais du bureau J. CHEVALLAZ et assurera dorénavant seule le suivi complet de cette opération.

J'ai pris bonne note que, suivant votre planning d'entreprise, le chantier pourra débuter entre le 15 janvier et le 15 février 1992.

Je vous laisse le soin de me faire une proposition de contrat allant dans ce sens en tenant compte, dans un premier temps, de la phase restante des études, des travaux préparatoires ainsi que des introductions des différents services sur la parcelle.

Ce contrat sera ultérieurement complété par un contrat avec votre entreprise générale pour la construction de ce bâtiment."

D. Suivant les instructions données par Olivier Maus, Brunet Constructions SA a établi, en décembre 1992, un planning prévisionnel des travaux spéciaux et du gros-oeuvre, prévoyant notamment l'exécution de travaux préparatoires entre les 10 et 28 février 1992, la réalisation des terrassements dès la fin du mois de mars 1992, l'installation du chantier vers la mi-avril de la même année et la construction des deuxième et premier sous-sols entre la fin mai et la fin août 1992.

E. Par courrier du 10 février 1992, Jacky Chevallaz a annoncé l'ouverture du chantier pour le 12 février 1992, ce en joignant divers documents, dont la carte orange, utilisée habituellement à cet effet en ville de Nyon.

F. Le 11 février 1992, une pelle mécanique et du matériel de chantier ont été amenés sur la parcelle en question. Dès le lendemain et jusqu'au 18 février 1992, l'entreprise Brunet Constructions SA a procédé à divers travaux préparatoires; ils ont consisté principalement dans le défrichage du terrain et l'arrachage de souches, le dégrappage de la terre végétale, l'évacuation de terre et de matériaux de toutes sortes, l'installation d'un container de chantier, et la pose de panneaux en vue de clôturer l'enceinte du chantier.

G. Le jour même où le premier engin est arrivé sur la parcelle no 739, soit le 11 février 1992, Me Trivelli, agissant au nom des mêmes personnes qui avaient contesté le projet devant la CCRC, s'est adressé à la Municipalité de Nyon pour lui demander de constater formellement la péremption du permis de construire No 5423, estimant que l'échéance du délai de validité de ce permis avait été atteinte le 20 décembre 1991. Le lendemain, il déposa auprès du Tribunal administratif un recours dirigé contre

"toute décision de la Municipalité de Nyon,

*- ne constatant pas la péremption du permis de construire un immeuble administratif avec parking souterrain au lieu-dit "En Marans", chemin de Chantavril, Commune de Nyon,

à la suite du prononcé No 6280 de la Commission cantonale de recours en matière de constructions du 19 décembre 1989;*

- autorisant, formellement ou tacitement, le commencement des travaux, effectifs ce 12 février 1992 seulement".

H. Le 13 février 1992, le président de la section compétente du Tribunal administratif a accordé provisoirement l'effet suspensif au recours et ordonné l'arrêt des travaux. Cette décision a été transmise le 17 février par téléfax à la Municipalité de Nyon.

I. La municipalité et les constructeurs ont déposé leurs observations respectivement les 25 mars et 14 avril 1992. Ils concluent au rejet du recours. Leur argumentation sera reprise ci-après dans la mesure utile.

J. Par décision du 13 mai 1992, le président de la section compétente du tribunal a confirmé l'effet suspensif accordé jusqu'ici à titre provisoire.

K. Le 25 mai 1992, la municipalité a rendu une décision formelle, dans laquelle elle a expressément refusé de constater la péremption du permis litigieux.

L. Par acte et mémoire de recours daté du 5 juin 1992, agissant toujours au nom des mêmes personnes, Me Trivelli a déféré cette décision au Tribunal administratif en se référant, s'agissant des moyens, à ceux développés dans son recours du 12 février 1992. Vu la connexité des causes, elles ont été jointes par décision du juge instructeur rendue le 9 juin 1992.

M. Dans leurs déterminations déposées respectivement les 18 mai 1992 et 22 juin 1992, les constructeurs et la municipalité s'en sont référés pour l'essentiel à leur argumentation antérieure.

N. Dans le cadre de l'instruction du recours, les constructeurs ont produit plusieurs pièces, parmi lesquelles, outre le planning prévisionnel des travaux mentionné plus haut, une attestation de la Caisse d'Epargne et de Crédit, agence de Nyon, certifiant qu'elle a ouvert en faveur d'Olivier Maus un crédit devant permettre la réalisation de la construction projetée, devisée à quelque vingt-quatre millions, ainsi qu'un contrat conclu le 30 avril 1992 entre Olivier Maus et Brunet Constructions SA, portant sur des prestations d'architecte uniquement.

O. Le Tribunal administratif a statué sans débats.

Considérant en droit :

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1. Vu la décision formelle rendue le 25 mai 1992 par la Municipalité de Nyon, il y a lieu de considérer que le recours interjeté le 12 février 1992, dirigé contre l'absence d'une décision ou une décision négative implicite, est devenu sans objet.

2. Le premier argument soulevé par les recourants consiste à soutenir que l'échéance de la validité du permis de construire No 5423 est intervenue le 20 décembre 1991, soit exactement deux ans après le prononcé de la CCRC rendu le 19 décembre

3. Ils en déduisent que ledit permis était déjà périmé au moment où l'entreprise Brunet Constructions SA a effectué les premiers travaux sur la parcelle no 739.

Le tribunal ne saurait suivre cette argumentation. Le prononcé du 19 décembre 1989 a obligé les constructeurs à modifier l'emprise du garage souterrain et à établir de nouveaux plans qu'ils ont dû soumettre à la municipalité. Celle-ci, après avoir examiné ces plans et vérifié si de nouvelles oppositions étaient formulées, a rendu formellement une nouvelle décision en accordant le permis de construire définitif le 21 février 1990. Ce n'est qu'à partir de cette date que les constructeurs étaient en droit d'entamer les travaux - d'ailleurs, la décision municipale précise que seuls les plans "réceptionnés le 2 février 1990 sont valables pour la construction" - et, partant, que le délai de l'art. 118 al. 1 LATC a commencé à courir. Il s'ensuit que la durée de validité du permis litigieux, qui était en l'occurrence de deux ans en raison de la prolongation d'une année obtenue par les constructeurs, est venue à échéance le 21 février 1992, soit quelque dix jours après que l'entreprise Brunet Constructions SA a exécuté les premiers travaux. Cette solution va tout à fait dans le sens de la jurisprudence établie en rapport avec l'ancien art. 87 al. 1 LCAT, dont le texte est identique à celui de l'art. 118 al. 1 LATC, dans laquelle la CCRC a estimé que le délai fixé par cette disposition doit être considéré comme une durée utile durant laquelle le constructeur peut conduire les travaux (RDAF 1984 p. 155).

3. Selon l'art. 118 LATC, le permis de construire est périmé si, dans le délai d'une année dès sa date, la construction n'est pas commencée; la municipalité peut en prolonger la validité d'une année si les circonstances le justifient (al. 1). En outre, le permis de construire peut être retiré si, sans motifs suffisants, l'exécution des travaux n'a pas été poursuivie dans les délais usuels; la municipalité ou, à défaut, le Département des travaux publics peut, en ce cas, exiger la démolition de l'ouvrage et la remise en état du sol ou, en cas d'inexécution, y faire procéder aux frais du propriétaire (al. 2).

En l'occurrence, Brunet Constructions SA a procédé à des travaux préparatoires entre le 12 et le 18 février 1992. Il sied de déterminer si ces travaux constituent un commencement de la construction au sens de l'art. 118 al. 1 LATC, étant précisé qu'il y a lieu de tenir compte également, en vertu de la jurisprudence précitée (RDAF 1984 p. 155) des travaux que les constructeurs auraient pu encore exécuter entre le 18 février (date du prononcé de l'effet suspensif provisoire) et le 21 février 1992 (date d'échéance du permis de construire).

a) L'art. 118 al. 1 LATC ne définit pas la notion de commencement des travaux. La CCRC a toutefois admis, se fondant sur l'art. 2 de l'ancienne loi sur la police des constructions - disposition qui trouve actuellement son pendant dans l'art. 5 al. 1 LATC - que cette notion peut être définie par les règlements communaux (RDAF 1984 p. 155, 1963 p. 105). En l'absence de disposition communale expresse, comme c'est le cas en l'espèce, la jurisprudence de la CCRC a posé le principe suivant:

"Pour déterminer si une construction est commencée, il y a lieu de mettre en regard les travaux faits et l'ouvrage projeté, compte tenu de l'importance de celui-ci et de se reporter à la date de la péremption. Encore faut-il, pour que cela soit possible, que la municipalité intervienne avec diligence sans laisser le constructeur poursuivre de bonne foi des travaux qui ne seraient plus autorisés; la municipalité n'est donc fondée à se prévaloir de la péremption d'un permis de construire que dans un délai raisonnable à partir de la date de péremption ou, ultérieurement, du commencement tardif des travaux. En vertu du principe de la bonne foi en matière administrative, il appartient à la municipalité d'établir correctement les faits et d'éviter la poursuite d'opérations onéreuses et inutiles.

S'agissant de la construction d'un garage-parc souterrain, l'exécution de travaux de terrassement d'une certaine importance constitue un commencement des travaux en l'absence de dispositions communales spécifiques." (RDAF 1974 p. 450)

Cette jurisprudence a été confirmée et complétée par un prononcé non publié dans lequel la CCRC, se référant à la thèse de Benoît Bovay (Le permis de construire en droit vaudois, Payot Lausanne, 1986, p. 198; v. plus généralement ATF 117 V 136 consid. 5), a précisé qu'à la constatation objective du début des travaux, s'ajoute un élément subjectif lié à la volonté sérieuse du destinataire du permis de poursuivre l'exécution de celui-ci (prononcé No 5784, G. et N. Lang c. Municipalité de Bussy-Chardonney, du 19 décembre 1988). En règle générale, l'élément objectif et l'élément subjectif sont étroitement liés : comme le relève Bovay dans l'ouvrage précité (p. 198), l'exécution de travaux d'une certaine ampleur, pour lesquels le propriétaire a engagé des frais importants, démontre son intention sérieuse de poursuivre la construction. Il apparaît toutefois que, dans certaines circonstances, le constructeur peut être habité de la même intention, bien que les travaux ne se situent pas à un stade aussi avancé que ne l'exige la jurisprudence de la CCRC. C'est pourquoi, cette jurisprudence doit être nuancée en ce sens que le destinataire du permis doit être autorisé à démontrer par d'autres moyens qu'il possède la volonté sérieuse de poursuivre l'exécution de celui-ci. Une telle preuve sera considérée comme rapportée lorsque, quel que soit l'avancement des travaux à la date de la péremption, le constructeur sera en mesure de produire non seulement un programme des travaux, mais encore les plans de détail, les contrats d'adjudication avec les entreprises de terrassement et de maçonnerie (gros oeuvre), ainsi que l'attestation d'une banque certifiant qu'un crédit de construction a été ouvert pour la réalisation du projet. Ces conditions réalisées, on peut en effet considérer que, vu les engagements pris de part et d'autre et compte tenu des dommages-intérêts importants que le maître de l'ouvrage s'expose à payer en cas de rupture de(s) contrat(s), le risque que les travaux ne se poursuivent pas conformément au programme établi est faible. Si, malgré cela, le constructeur ne respectait pas les délais usuels, la municipalité aurait encore la faculté - qui paraît suffisante - de retirer le permis de construire sur la base de l'art. 118 al. 2 LATC.

b) En l'espèce, il est manifeste que les travaux préparatoires réalisés par les constructeurs ne constituent pas un commencement des travaux au sens où l'entend la jurisprudence de la CCRC. En effet, pour un immeuble de l'importance du projet litigieux, on devrait exiger en tous les cas l'achèvement des travaux d'installation du chantier proprement dit et des travaux de terrassement, ainsi que l'engagement des travaux de maçonnerie concernant les fondations. Or, en l'occurrence, à la date d'échéance du permis, aucune de ces phases n'était entamée, les terrassements étant programmés pour la fin mars 1992, l'installation du chantier proprement dit pour la mi-avril 1992, la construction des fondations devant démarrer quant à elle vers la fin mai 1992 (voir programme établi le 12 décembre 1991 par Brunet Constructions SA).

c) Reste à examiner si, conformément aux critères énoncés ci-dessus, les constructeurs ont démontré leur intention sérieuse de poursuivre le chantier qui, à la date d'échéance du permis de construire, n'en était qu'au stade des travaux préparatoires.

En l'occurrence, les constructeurs ont produit, dans le cadre de l'instruction, un programme prévisionnel des travaux spéciaux et du gros-oeuvre (celui dont il a été question ci-dessus), un document bancaire certifiant qu'Olivier Maus bénéficie d'un crédit de construction permettant de réaliser le projet (lettre du 30 juin 1992 de la Caisse d'Epargne et de Crédit, agence de Nyon), ainsi qu'un contrat conclu le 30 avril 1992, postérieurement à la date de péremption, entre Olivier Maus et Brunet Constructions SA, portant sur diverses prestations d'architecte, plus précisément sur la "phase du projet" et la "phase préparatoire de l'exécution", mais à l'exclusion de la "phase d'exécution" (selon formulaire SIA no 1002). En revanche, ils n'ont produit aucun contrat d'entreprise relatif à l'exécution des terrassements et à la réalisation des premières phases de la construction proprement dite. Il résulte des explications fournies par Brunet Constructions SA qu'à la suite de la lettre envoyée par Olivier Maus en date du 6 novembre 1991, cette entreprise a procédé à diverses démarches préparatoires qui, en raison de bonnes relations avec le prénommé, ont été effectuées sur la seule base de contacts oraux; qu'en revanche, un contrat "définitif, écrit, d'entreprise générale" ne devait intervenir que postérieurement (cf. lettre de Brunet Constructions SA du 6 juillet 1992). C'est bien la preuve qu'à l'échéance de la validité du permis de construire, un contrat d'entreprise garantissant à tout le moins l'exécution des premières phases de la construction n'était pas parvenu à chef. Un tel contrat n'avait d'ailleurs pas encore été conclu au mois d'août 1992, lorsque le tribunal en a demandé, en vain, la production. Force est dès lors de constater que les constructeurs n'ont pas rempli les conditions énoncées au considérant précédent (ch. 3. a in fine) et n'ont donc pas établi à satisfaction de droit leur intention sérieuse de poursuivre les travaux après l'échéance de la durée de validité du permis de construire. Il s'ensuit que le recours interjeté le 5 juin 1992 doit être admis et la décision de la Municipalité de Nyon du 25 mai 1992 réformée en ce sens que le permis de construire un immeuble administratif avec parking souterrain au lieu-dit "En Marans" (permis no 5423), délivré le 21 février 1990, est périmé.

4. En application de l'art. 55 LJPA, un émolument de justice de Fr. 2'000.- est mis à la charge des constructeurs, Olivier Maus et Jacky Chevallaz, solidairement entre eux.

Les recourants, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un homme de loi, ont droit à des dépens que le tribunal arrête à Fr. 800.-- et met à la charge des constructeurs, solidairement entre eux.

Par ces motifs,

le Tribunal administratif

a r r ê t e :

I. Le premier recours (AC 92-058) est déclaré sans objet.

II. Le second recours (AC 92-210) est admis; la décision de la Municipalité de Nyon du 25 mai 1992 est réformée en ce sens que le permis de construire un immeuble administratif avec parking souterrain au lieu-dit "En Marans" (No 5423), délivré le 21 février 1990, est périmé.

III. Un émolument de justice de Fr. 2'000.-- (deux mille francs) est mis à la charge des constructeurs, Olivier Maus et Jacky Chevallaz, solidairement entre eux.

IV. Une somme de Fr. 800.-- (huit cents francs) est allouée à titre de dépens aux recourants, à charge des constructeurs, solidairement entre eux.

mp/Lausanne, le 8 février 1993

Au nom du Tribunal administratif :

Le président : Le greffier :