CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 26 juin 1995
sur les recours interjetés le 27 juin 1994 par
l' hoirie BERTONE , savoir Gabrielle BARRAS-BERTONE , Andrée BERTONE et Françoise MEYLAN-BERTONE, chemin de la Chaumény
36, 1814 La Tour-de-Peilz et le 1er juillet 1994 par Guy HENNEBERGER et Raymond
JATON , ces derniers étant représentés par la Société rurale d'assurance de
protection juridique FRV, à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de Bottens ,
du 17 juin 1994, levant leurs oppositions à la rénovation du stand de tir de
Mandou.
Composition de la section: M. E. Poltier,
président; M. A. Matthey et M. G. Monay, assesseurs. Greffier: Mlle A.-C.
Favre, sbt.
Vu les faits suivants:
A. La Commune de Bottens
est propriétaire d'un stand de tir, construit en 1925, au lieu-dit
"Mandou". Le stand proprement dit s'implante sur la parcelle no 163,
d'une surface de 280 mètres carrés, à l'angle du chemin de Mandou et d'un
chemin public. A l'ouest et au sud, ce bien-fonds est entouré par la parcelle
no 164, propriété de l'hoirie Bertone, à vocation agricole, qui supporte une
ferme isolée; au nord du chemin de Mandou, sont implantées à une quarantaine de
mètres du stand plusieurs habitations, dont celle de Guy Henneberger, sur la
parcelle no 528. La ciblerie est située sur la parcelle no 186, enclavée dans
celle portant le no 185, propriété de Raymond Jaton, à la lisière d'un rideau
d'arbres. La ligne de tir traverse plusieurs terrains agricoles, plus
précisément les parcelles no 215 et 185, propriétés de Philippe, respectivement
Raymond Jaton, ainsi qu’un chemin public qui conduit notamment à l’habitation
de Raymond Jaton, implantée sur la parcelle no 214 et à une villa, sur la
parcelle no 378, sises respectivement à environ 150 et 80 mètres de la ligne de
tir.
La ciblerie est au
bénéfice d’une servitude de passage à pied sur un premier tronçon, puis à pied
et véhicules jusqu’au chemin public dont il vient d’être question ci-dessus. La
ligne de tir ne fait pour sa part l’objet d’aucune servitude inscrite, pas plus
que le câble souterrain assurant la liaison téléphonique et acoustique entre le
stand et la ciblerie.
L’ensemble de ces
biens-fonds sont colloqués en zone agricole, selon le plan général
d'affectation adopté, avec le règlement qui lui est lié, par le conseil
communal le 22 novembre 1993 et approuvé par le Conseil d'Etat le 9 mars 1994.
B. Le stand de tir a été
utilisé jusqu'en 1966, époque à laquelle il a été mis hors service, ensuite des
modifications exigées par l'officier fédéral de tir du 2ème arrondissement en
vue d'améliorer la sécurité des installations.
Des transformations
ont été projetées en 1971. Elles consistaient en substance en une réduction du
nombre de places de tireurs de six à quatre et en l'aménagement des postes de
secrétaires derrière les tireurs. Les autres travaux portaient sur la ciblerie,
à savoir le rechargement du mur situé à l'arrière, la construction d'une
nouvelle paroi pour soutenir une plaque blindée, le comblement de la fosse
située dans la ciblerie et la couverture de ces installations. Ce projet de
transformation, autorisé par la municipalité, a fait l'objet d'un recours
auprès de la Commission cantonale de recours en matière de constructions qui,
dans son prononcé no 2818, partiellement publié in RDAF 1975, 414, a admis que
les travaux en cause répondaient à la notion de travaux d'entretien et
pouvaient par conséquent être entrepris sur une installation non conforme avec
l'affectation de la zone (à l'époque celle-ci répondait à la désignation de
zone communale sans affectation spéciale); les travaux ont également été jugés
admissibles sous l'angle du préjudice au voisinage. Le Tribunal fédéral, dans
un arrêt du 25 septembre 1974, a confirmé ce prononcé, relevant notamment que
les bruits dont se plaignaient les recourants ne dépassaient pas, quant à leur
intensité, les seuils tolérables. Parallèlement, un recours contre ce projet a
également été interjeté auprès du Conseil d'Etat, que celui-ci a rejeté par
décision du 25 octobre 1972, en tant que le recours visait l’autorisation
spéciale du Département de la justice, de la police et des affaires militaires
renonçant à exiger une enquête publique fondée sur l’arrêté fédéral sur les
tirs du 17 mai 1946.
Les travaux ont été
exécutés en 1974. Le 9 juillet 1975, l’officier fédéral de tir, jugeant les
conditions de sécurité suffisantes, a invité le Service de l’administration
militaire a donner l’autorisation d’exploitation; ce dernier l'a accordée, par
décision du 14 juillet 1975. Conçu en bois, sans isolation phonique et situé à
proximité d'habitations, le stand fait cependant l'objet d'une utilisation
limitée : selon les déclarations faites par la municipalité à l’audience, le
nombre de jours consacrés aux tirs obligatoires s’élevait à 4,5, les tirs
sportifs (tir d’ouverture, de clôture, tir en campagne et championnat suisse)
se déroulant de manière variable, compte tenu de la vétusté du stand, les
tireurs étant souvent contraints de se tourner vers d’autres installations.
Dans un rapport du 23 novembre 1994, la Municipalité de Bottens estime que
durant les années d’utilisation normale du stand (1988-1991), la moyenne
annuelle des tirs effectués s’élevait à 7850 coups de feu (recte 7250, soit
6450 + 800). Les tirs étaient répartis sur 15 demi-journées, auxquelles
s’ajoutaient quatre demi-journées tous les six ans. Selon les données extraites
de l’inventaire des stands de tir cantonal, pour l'année 1991, le nombre total
de cartouches tirées s'élevait à 6400, en 1992 à 5200, et en 1993 à 3800, dont chaque
fois 2000 pour les exercices fédéraux.
Dans un rapport du 7
décembre 1989, le Laboratoire cantonal, Section lutte contre les nuisances, a
examiné la possibilité de déplacer le stand de tir en direction de Froideville,
au lieu-dit "Essert au Gagan". Moyennant certaines mesures
constructives, il a conclu à la compatibilité d'un tel projet avec les valeurs
de planification fixées par l'ordonnance sur la protection contre le bruit,
l'exploitation maximale de l'installation projetée étant estimée à 13’000 coups
par année, répartis sur douze demi-journées pondérées. Le 19 septembre 1991, le
Service de lutte contre les nuisances a déposé un rapport complémentaire, qui
compare la solution envisagée ci-dessus avec celle de l'assainissement du stand
existant. Les mesures effectuées aux environs de cette installation révèlent
des dépassements allant de 0,5 à 10,4 dB (A), selon les points pris en compte
correspondant au degré de sensibilité III, les seuils étant en revanche
respectés sur les sites plus éloignés auxquels était attribué le degré de
sensibilité II. Le Service de lutte contre les nuisances conclut à la nécessité
d'assainir cette installation.
Le projet de
construction d'un nouveau stand de tir au lieu-dit "Essert au Gagan"
a été soumis à l'enquête publique du 20 avril au 9 mai 1990; il a suscité de
nombreuses oppositions, notamment de la part des habitants de la Commune de
Froideville. Une seconde enquête publique, ouverte du 18 juin 1991 au 7 juillet
1991, pour un projet un peu plus modeste, avec une modification de
l'orientation de la ligne de tir, a soulevé autant d'oppositions que la
première enquête. Des problèmes de planification faisaient également obstacle à
une réalisation immédiate de ce stand, le Service de l'aménagement du
territoire exigeant la création d'une zone d'utilité publique, et le Service
des eaux et de la protection de l'environnement se réservant de prononcer une
interdiction de construire, s’agissant de la ciblerie, projetée en zone
"S" de protection des eaux.
Partant, la commune
s'est tournée vers un projet d'assainissement et de modernisation du stand
existant. Les crédits nécessaires à cet effet ont été votés par le Conseil
communal le 13 décembre 1993. Les travaux envisagés consisteraient à isoler
phoniquement l'intérieur du stand, à créer un bureau à l'intérieur de celui-ci,
à percer trois ouvertures en façades sud-est et à installer cinq panneaux
antibruit, amovibles, entre chacune des quatre places de tireur; deux cibles
électroniques seraient en outre aménagées. Ce projet implique également
l'aménagement d'un nombre non précisé de places de stationnement, le long du
chemin de Mandou. Il a été soumis à l'enquête publique du 22 mars au 10 avril
1994.
La centrale des
autorisations (CAMAC) a fait parvenir à la municipalité le 10 juin 1994 le
document de synthèse réunissant les décisions et avis des autorités cantonales
concernées. Aucun service ne s'oppose aux transformations projetées. Le Service
de lutte contre les nuisances relève que les mesures d'insonorisation devraient
permettre de respecter les valeurs limites d'immissions pour l'ensemble des
habitations riveraines du stand et qu'une protection plus efficace ne pourrait
être envisagée "qu'à condition de déplacer le chemin public sur
l'arrière du stand". On note à ce propos que la prise de position du
service précité paraît être un préavis (en effet, ledit service "...préavise
favorablement au présent projet..."; cependant le document CAMAC
l'introduit en indiquant que les "décisions sont les suivantes").
Ce projet a suscité
plusieurs oppositions de propriétaires voisins, que la municipalité a levées le
17 juin 1994. Cette dernière a cependant omis de leur notifier simultanément
les décisions réunies dans la synthèse de la CAMAC.
C. L'hoirie Bertone, Guy
Henneberger et Raymond Jaton ont interjeté recours contre la décision
municipale. Ils font essentiellement valoir leurs doutes quant au respect des
valeurs limites applicables en matière de protection contre le bruit; ils
relèvent également que la ligne de tir est dépourvue de servitude. Raymond
Jaton, qui exploite un domaine agricole situé entre le stand et la ciblerie
s'oppose en outre à une intensification de l'utilisation du stand qui
l'entraverait dans son activité, dès lors que le seul chemin utilisable est
situé dans la ligne de tir.
L'officier fédéral de
tir a donné son accord aux travaux le 12 août 1994, sous réserve de points de
détail, considérant que le projet ne suscitait aucune remarque en ce qui
concerne les aspects relatifs à la sécurité.
Dans ses déterminations
du 29 août 1994, le Service de lutte contre les nuisances confirme le respect
des valeurs limites d'immissions, pour autant que l'exploitation du stand s'en
tienne au programme de base, correspondant à un facteur de correction de moins
21,4 dB(A), qui peut être obtenu par un nombre de coups annuel limité à dix
mille et un nombre de demi-journées pondéré de 11,5, et pour autant qu'il soit
procédé à l'insonorisation intérieure du stand, ainsi qu'à l'installation d’une
paroi antibruit entre chaque tireur. De tels travaux devraient permettre de
réduire de plus de 12 dB(A) les charges sonores actuelles mesurées notamment au
point 6 (à savoir le bâtiment sis sur la parcelle 528 propriété du recourant
Henneberger), soit celui où le dépassement le plus important a été relevé (10,4
dB(A)).
Dans ses
déterminations du 30 août 1994, le Service de l'aménagement du territoire,
prenant acte du fait que les normes en matière de protection contre le bruit
seraient respectées, admet que les travaux répondent à la notion de
transformation partielle au sens des art. 24 al. 2 LAT et 81 al. 4 LATC. Il
soutient, pour le surplus, que les questions soulevées par les recourants
relèvent de l'opportunité, question qui n'a pas à être tranchée par le
tribunal.
Le Service de lutte contre
les nuisances s'est à nouveau déterminé le 12 septembre 1994. Il explique qu'un
regroupement a été envisagé avec les communes de Poliez-le-Grand et
Poliez-Pittet. Les données d'exploitation ne permettaient cependant pas une
réduction suffisante du bruit pour respecter les valeurs limites d'immissions,
raison pour laquelle une telle solution a été écartée. Le service précité
relève que, pour obtenir un facteur de correction K de moins 21,4 dB(A), le
nombre de demi-jours pondéré peut être augmenté à treize, comme le prévoit,
dans son règlement, la société de tir "La Détente", pour autant que
le nombre de coups soit alors réduit à 6'600.
Le 3 octobre 1994, le
Service cantonal des affaires militaires s'en est référé à l'avis de l'officier
fédéral de tir, s'agissant des conditions de sécurité.
L'hoirie Bertone a
déposé des observations complémentaires le 26 septembre et le 7 octobre 1994,
dans lesquelles elle tend à démontrer que le calcul du Service de lutte contre
les nuisances est approximatif et que, contrairement à ce que soutient ce
service, les valeurs limites ne seraient pas respectées sur tous les points de
mesure, en particulier les sites 4 et 5 où des dépassements de 1 à 2 dB(A)
subsisteront.
Les recourants
Henneberger et Jaton ont également déposé des observations complémentaires le
10 octobre 1994, dans lesquelles ils relèvent les lacunes du dossier.
Le 27 octobre 1994, le
chef du Service des affaires militaires a confirmé l'absence de servitude de
tir, relevant cependant que le stand est en exploitation depuis plus de
septante ans et qu'il s'agit d'une question de droit privé.
Le chef du Service des
affaires militaires a accordé l'autorisation spéciale requise par l'art. 120
LATC pour les stands de tir, le 1er novembre 1994, en se référant à l'avis de
l'officier fédéral de tir du 12 août 1994, s'agissant des conditions de
sécurité.
Le Service de lutte
contre les nuisances a déposé de nouvelles explications le 1er novembre 1994,
confirmant l'efficacité des parois antibruit entre chaque tireur et estimant
que la réduction obtenue serait de 6,4 dB(A) pour le bruit de bouche et de 3,3
dB(A) pour le bruit total (bouche et détonation) d'un coup de feu perçu au site
le plus critique (site no 4). Il a également corrigé ses déterminations
précédentes en relevant que, compte tenu du programme décrit par la société de
tir "La Détente", qui table sur treize demi-jours pondérés, le nombre
de cartouches tirées par année ne doit pas dépasser un maximum de 7'360, pour
que le facteur de correction K, de moins 21,3 dB(A), soit respecté.
D. Le Tribunal
administratif a tenu séance sur les lieux le 17 novembre 1994, en présence de
M. et Mme Roger et Françoise Meylan, pour l'hoirie Bertone; de MM. Guy
Henneberger et Raymond Jaton, assistés de Daniel Gay, de la FRV; de MM.
Jean-Paul Guignard, syndic, Jean-François Jaton, Léon Longchamp, Pierre Nicod
et Etienne Caboussat, conseillers municipaux; de MM. Jean-Jacques Moret, pour
le Service des affaires militaires, François Zürcher, pour le Service de
l'aménagement du territoire et Michel Groux, pour le Service de lutte contre
les nuisances.
En cours d'audience,
le représentant du Service de lutte contre les nuisances a été invité à se
déterminer sur les dépassements de l’ordre de 1 à 2 dB (A) qui subsisteraient
aux points de mesures 4 et 5 aux dires des recourants. M. Groux a expliqué que,
d’une manière générale, on ne peut prévoir avec exactitude l’indice de
réduction des immissions des mesures de protection. Il a admis que les valeurs
limites d’immissions ne seraient pas respectées aux points susmentionnés, mais
a exposé qu’une marge de tolérance de 1 à 2 dB (A) paraissait raisonnable,
compte tenu du fait que le remplacement progressif du fusil d’assaut FA 57 par
le FA 90 permettra de réduire d’environ 2 dB (A) les immissions sur ces sites
dans quelques années. Les parties ont également été interpellées sur la
solution consistant à aménager des tunnels antibruit, auprès de chaque tireur,
en lieu et place des parois amovibles.
E. Postérieurement à
l'audience, le tribunal a procédé à un complément d'instruction portant, d'une
part, sur la solution dite des "tunnels" et d'autre part sur le
problème du titre juridique nécessaire pour l'aménagement des câbles
électroniques traversant les parcelles 185 et 215. Le Service de lutte contre
les nuisances considère que l'aménagement de tunnels antibruit aurait une
efficacité nettement supérieure aux autres mesures de protection (parois,
buttes) et permettrait de satisfaire aux exigences de la loi, tant sur le plan
de l'état de la technique qu'au regard de leur caractère économiquement
supportable; il suggère que des essais et de nouvelles mesures soient effectués
avec un modèle homologué. S'agissant du titre juridique pour l'aménagement des
câbles liés aux cibleries électroniques, la municipalité fait valoir qu'elle
s'est fondée sur l'art. 49 al. 4 LATC, qui autorise la commune à faire passer
sur les fonds d'autrui les égouts et conduites souterraines d'eau, de gaz,
d'électricité et autres conduites semblables, moyennant indemnisation des
propriétaires, la loi sur l'expropriation étant applicable. Les parties ont eu
l'occasion de se déterminer sur le résultat de ces mesures d'instruction
complémentaire.
F. Le tribunal a délibéré
sans fixer une nouvelle audience de débats.
Considérant en droit:
- a) La
municipalité n'a pas joint à sa propre décision le document de synthèse de la
CAMAC qui comportait les décisions cantonales, ce en violation d'ailleurs de
l'art. 116 auquel renvoie l'art. 123 al. 3 LATC. Les recours déposés les 27
juin et 1er juillet comportaient néanmoins d'emblée des griefs dirigés
principalement contre les décisions cantonales (notamment l'autorisation
délivrée sur la base des art. 24 al. 2 LAT et 81 al. 4 LATC); on doit
considérer dans ces conditions que les pourvois ont également pour objet ces
dernières décisions, quand bien même elles n'ont été communiquées aux
intéressés que le 3 novembre 1994, par l'intermédiaire du tribunal. Au
demeurant, le document de la CAMAC du 10 juin 1994 ne comportait aucune
décision du Département JPAM, celle-ci ne datant que du 1er novembre 1994; il
n'y a cependant pas de motif de considérer sans autre que cette dernière
décision - contrairement à celles réunies par la CAMAC - serait désormais
entrée en force faute de recours, alors même que les recourants Henneberger et
Jaton avaient déjà fait valoir auparavant des moyens liés à la question de la
sécurité du stand.
Toutes les parties
recourantes s'en prennent aux nuisances sonores que l'exploitation du stand
rénové générerait encore; ces questions doivent assurément être examinées,
indépendamment du point de savoir si le respect de l'OPB a été confirmé par une
décision du Service de lutte contre les nuisances, relative à l'assainissement
du stand, sur la base des art. 16 ss LPE (v. art. 16 lit. b du règlement
vaudois du 8 novembre 1989 d'application de cette loi fédérale, qui confère à
ce service le pouvoir de statuer à ce sujet), ou par une autre décision
cantonale (émanant des Départements TPAT ou JPAM) fondée sur le préavis dudit
service (art. 2 al. 2 du même règlement).
b) L'une des
décisions attaquées est notamment fondée sur l'art. 24 al. 2 de la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) et sur les prescriptions
en matière de limitation des immissions sonores de la loi fédérale sur la
protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE). Dans la mesure où une
telle décision peut être portée devant le Tribunal fédéral par la voie du
recours de droit administratif (art. 34 al. 1 LAT et 54 LPE), la qualité pour
recourir et les motifs de recours devant l'instance cantonale doivent être
admis au moins aussi largement que pour le recours de droit administratif
devant le Tribunal fédéral (dans ce sens, v. art. 98a al. 3 de la loi fédérale
d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943, ci-après OJ; cette disposition
ne sort pas encore pleinement ses effets, il est vrai, compte tenu de la règle
transitoire relative à la révision de l'OJ du 4 octobre 1991, mais
l'application de la jurisprudence du Tribunal fédéral aboutit sur ce point au
même résultat).
Tant l'hoirie Bertone
que les recourants Guy Henneberger et Raymond Jaton sont propriétaires de
biens-fonds situés dans le voisinage direct du stand de tir; il est par
conséquent incontestable qu'ils sont touchés par la décision litigieuse et
qu'ils peuvent faire valoir un intérêt digne de protection à son annulation.
c) Le
Département TPAT a contesté au tribunal de céans la faculté de procéder au
contrôle des décisions attaquées avec un plein pouvoir d'examen, soit aussi
bien en légalité qu'en opportunité. Cette position apparaît toutefois contraire
à l'art. 33 al. 3 lit. b LAT, à tout le moins s'agissant de la décision du
département précité, rendue en application des art. 24 al. 2 LAT et 81 al. 4
LATC. Les moyens des recourants, en tant qu'ils mettent en doute l'opportunité
de cette dernière décision sont donc également recevables.
- Les recourants
soulèvent tout d'abord divers griefs de procédure.
a) Le premier
d’entre eux a trait aux lacunes du dossier d'enquête, qui ne comprenait pas les
rapports du Service de lutte contre les nuisances et celui de sécurité.
Le principe du droit
d'être entendu, tel que déduit de l'art. 4 Cst, implique le droit de pouvoir
consulter le dossier, avec toutes les pièces qui servent de fondement à la
décision (G. Müller, Commentaire de la Constitution, no 108 ad. art. 4; Yves
Nicole, L'étude d'impact dans le système fédéraliste suisse, Thèse 1992, p.
245). Le rapport du Laboratoire cantonal du 7 décembre 1989 et celui
complémentaire du Service de lutte contre les nuisances du 19 septembre 1991
étaient incontestablement des éléments qui doivent figurer au dossier d’enquête
puisqu’ils servent de fondement direct à la décision d’assainissement. Quant au
problème de sécurité, qui devait être soumis à l’officier fédéral de tir,
chargé d’approuver les plans de transformation ou d’agrandissement
d’installations existantes (art. 17 de l’ordonnance sur les installations de
tir pour le tir hors du service du 27 mars 1991, ci-après ordonnance sur les installations
de tir), ainsi qu’au Service de l’administration militaire, en application de
l’art. 22 al. 3 de l’arrêté cantonal du 17 mai 1946 sur les tirs, il n’a pas
été examiné préalablement à l’octroi du permis de construire. Ces omissions ont
toutefois été réparées durant la procédure de recours, les recourants ayant
reçu copie et eu l’occasion de se déterminer sur les deux rapports du Service
de lutte contre les nuisances, ainsi que sur la détermination de l’officier
fédéral de tir du 12 août 1994 et l’autorisation spéciale du Chef du service
des affaires militaires du 1er novembre 1994. Ce grief ne peut ainsi conduire à
l'annulation de la décision attaquée.
b) Les
recourants relèvent également l’insuffisance du dossier en ce qui concerne le
nombre de places de parc liées à l’exploitation du stand de tir.
Dans son préavis
adressé au Conseil communal, la municipalité mentionne que des places de parc
peuvent être aménagées le long du chemin de Mandou, sans préciser leur nombre,
ni leur emplacement exact. A l’audience, la municipalité a déclaré que ces
places seraient aménagées à l’angle de la parcelle no 215, propriété de M.
Philippe Jaton, moyennant un léger remblai. Celui-ci aurait donné son accord
oral à de tels travaux.
Les places de
stationnement sont des aménagements de nature à modifier la configuration du
sol, ce d’autant plus lorsqu’elles nécessitent un léger remblai; elles doivent
en principe faire l’objet d’une enquête publique (art. 111 LATC a contrario;
voir également RDAF 1972, 285; 1990, 246). Dans le cas présent, elles
impliquent également un abandon sur leur emprise de l'affectation agricole
antérieure; il n'y a donc pas lieu de s'écarter ici de la jurisprudence
précitée.
Le recours doit être
admis pour ce motif, déjà.
- a) Les
recourants ont également dénoncé l’absence de servitude de tir. Ce problème
avait déjà été soulevé en 1965, dans le cadre de la précédente procédure de
transformation du stand.
Il n’existe
effectivement aucune servitude de tir inscrite au Registre foncier pour la ligne
de tir. Aucune procédure d’expropriation, qui aurait pu être fondée sur l’art.
32 de la loi fédérale sur l’organisation militaire, renvoyant à la loi fédérale
sur l’expropriation, n’a été engagée à cet égard. Quoi qu’il en soit, cette
question relève du droit privé, dans la mesure où l’exploitation d’une ligne de
tir n’implique, en tant que telle, aucun travail de construction ou de
démolition, en surface ou en sous-sol, sur le terrain d’autrui, qui
nécessiterait l’accord préalable des propriétaires concernés (voir art. 108 al.
1 LATC).
b) Toute autre
est la question relative à l’installation des câbles électriques liés aux
cibles électroniques projetées; ceux-ci impliquent des travaux en sous-sol qui
traversent notamment la parcelle du recourant Raymond Jaton.
Aux termes en effet
des art. 108 al. 1er LATC et 73 al. 1er RATC, toute demande de permis de
construire est signée par celui qui fait exécuter les travaux et, s'il s'agit
comme en l'espèce de travaux à exécuter sur le fonds d'autrui, par le propriétaire
du fonds. Or, on le sait, le recourant Raymond Jaton s’oppose à une
intensification de l’utilisation du stand de tir, voire au maintien de cette
installation, qui l’entrave dans l’exercice de son activité professionnelle.
Dans ces conditions, il est des plus vraisemblable que la commune, maître de
l’ouvrage, n'obtiendrait pas la signature de ce recourant.
Les dispositions
précitées ne sont pas considérées comme de simples prescriptions d'ordre (TA AC
93/162, du 6 août 1993; AC 93/320, du 3 septembre 1993). Le cas d'expropriation
étant mis à part, l'idée est d'empêcher qu'un permis soit sollicité et qu'une
enquête publique s'ouvre sans l'assentiment préalable et formel du propriétaire
du fonds (RDAF 1972, 281), de manière notamment à prévenir des constructions
illicites sur fonds d'autrui (avec tous les problèmes délicats qui peuvent en
découler : v. sur ce point art. 671 à 673 CC); si le tiers constructeur se
heurte à un refus du propriétaire du fonds, c'est alors au juge civil -
nullement lié par un éventuel avis préjudiciel du juge administratif - qu'il
appartient de dire si un tel refus est ou non bien-fondé au regard du droit
privé.
La municipalité
invoque toutefois l'art. 49 al. 4 LATC, qui lui conférerait la possibilité de
faire passer la conduite électrique nouvelle sur la parcelle 185 de Raymond
Jaton, moyennant expropriation si nécessaire. Il est douteux que la
municipalité puisse obtenir sur cette base le droit d'exproprier une servitude
de conduite à cet effet, dans la mesure où l'art. 49 LATC vise essentiellement
l'équipement des zones à bâtir (en l'occurrence de manière à assurer par un
équipement public l'alimentation en énergie de tous les secteurs
constructibles); il ne semble donc pas que l'art. 49 al. 4 LATC ait trait aussi
aux autres conduites (même si elles sont la propriété de communes) nécessitant
un passage sur des fonds voisins, seul le régime de l'art. 691 al. 1 CC leur
étant sans doute applicable.
On laissera néanmoins
la question ouverte, celle-ci relevant en première instance du Département des
finances, en application de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur
l'expropriation. Il reste que le projet litigieux nécessite soit la signature -
condition non remplie en l'état - du recourant Raymond Jaton, soit
l'acquisition par voie d'expropriation d'une servitude de conduite nécessaire
en faveur de la Commune de Bottens.
- Il reste à examiner le
problème de fond qui a trait à la conformité des travaux avec les exigences de
la législation sur l’aménagement du territoire et la protection de
l’environnement.
Le stand de tir
litigieux est situé en zone agricole, zone à laquelle il n’est pas conforme. Il
est à ce titre soumis au statut des constructions hors des zones à bâtir régi
par l’art. 24 LAT. Cette disposition distingue les construction nouvelles (al.
- des travaux de rénovation, de transformation partielle ou de reconstruction
des constructions ou installations, qui peuvent être autorisés par le droit
cantonal, pour autant qu’ils soient compatibles avec les exigences majeures de
l'aménagement du territoire (al. 2). Le législateur vaudois a fait usage de
cette faculté à l'art. 81 al. 4 LATC.
Les notions de
rénovation et de transformation partielle sont définies par le droit fédéral.
La transformation
partielle peut consister en un agrandissement, une transformation intérieure ou
un changement d'affectation, pour autant que l'intervention sur l'ouvrage soit
mineure et l'identité du bâtiment préservée. Les travaux ne doivent pas
entraîner d'effets notables sur l'affectation du sol, l'équipement et
l'environnement (ATF 113 Ib 305/306, 112 Ib 97).
Dans l’ensemble
mineurs et pour la plupart strictement intérieurs, les travaux d’isolation
phonique et de modernisation de la ciblerie constituent à l’évidence des
travaux de rénovation, voire de transformation partielle au sens de l’art. 24
al. 2 LAT, ce que le DTPAT a admis et que les recourants n’ont pas contesté. La
seule réserve qui pourrait être faite à ce propos a trait aux effets - notables
ou non - que pourraient entraîner les travaux sur l'environnement; cependant,
comme on le verra plus loin (v. cons. 5 lit. b), le projet ne devrait pas
entraîner de modification sensible des nuisances sonores, sinon une baisse de
celles-ci.
- Aux termes de l’art. 24
al. 2 LAT, il convient encore d’examiner si ces travaux seraient compatibles
avec les exigences majeures de l’aménagement du territoire. Pour procéder à cet
examen, il convient de prendre en considération les buts et principes de
l’aménagement du territoire posés aux art. 1 et 3 LAT, mais également les
exigences résultant de législations spéciales, telles celles de la protection
de l’environnement (v. d'ailleurs art. 2 al. 2 du règlement vaudois
d'application de la LPE).
a) Le stand de
tir litigieux envisagé doit permettre à la Commune de Bottens de remplir
l'obligation qui lui incombe en vertu de l'art. 32 al. 1 de la loi fédérale sur
l'organisation militaire du 12 avril 1907 (OM) de mettre à la disposition de
ses tireurs les installations nécessaires à l'accomplissement des tirs obligatoires
hors service prescrits à l'art. 124 OM et des exercices volontaires avec les
armes d'ordonnance (art. 125 OM; art. 1er al. 2 de l'ordonnance sur les
installations de tir). Les installations de tir doivent limiter au mieux les
atteintes à l’environnement (art. 1 al. 2 de l’ordonnance sur les installations
de tir); elles doivent s’insérer dans les concepts de planification régionale
existants et respecter les directives sur la protection de l’environnement
(art. 5 de l’ordonnance sur les installations de tir). Ces exigences, en
particulier celle de coordination, sont avant tout applicables aux
installations de tir nouvelles; elles doivent cependant également être
observées auprès des stands existants que l’on transforme ou assainit (ATF 119
Ib 472-3).
b) La question
de la limitation du bruit doit être appréciée au regard de la loi sur la
protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (ci-après LPE) et l’ordonnance
sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (ci-après OPB). Selon
l’art. 11 al. 1 LPE, les mesures doivent être limitées à la source, celles-ci
pouvant consister en des prescriptions en matière de construction ou
d’équipement, ou en matière de trafic ou d’exploitation (art. 12 lit. b et c
LPE). Les émissions doivent être limitées dans un premier temps à titre
préventif, dans la mesure que permettent l’état de la technique et les
conditions d’exploitation et pour autant que cela soit économiquement
supportable (art. 11 al. 2 LPE); dans un deuxième temps, par des mesures plus
sévères, s’il appert ou s’il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à
la charge actuelle de l’environnement, seront nuisibles ou incommodantes (art.
11 al. 3 LPE). Pour apprécier si les atteintes risquent d’être nuisibles ou
incommodantes, l’autorité se fonde sur les valeurs limites d’immissions fixées
par le Conseil fédéral (art. 13 ss LPE); s’agissant des stands de tir, ces
valeurs sont déterminées dans l’annexe 7 de l’OPB. Les valeurs limites
d’immissions varient notamment en fonction des degrés de sensibilité attribués
à la zone touchée (art. 43 et 44 OPB); dans le cas particulier, les degrés de
sensibilité II et III ont été attribués aux différents biens-fonds atteints,
sans que cela suscite une contestation, si bien que cette question peut être considérée
comme résolue. Les valeurs limites d’immissions s’élèvent ainsi à 60 dB (A)
pour les zones auxquelles a été attribué le degré de sensibilité II et à 65 dB
(A) pour les zones auxquelles a été attribué le degré de sensibilité III.
aa) S’agissant des
installations existantes, les art. 16 LPE et 13 OPB prévoient qu’elles doivent
être assainies lorsqu’elles contribuent de manière notable au dépassement des
valeurs limites d’immissions. Les mesures devront alors au moins permettre le
respect des valeurs limites d’immissions (art. 13 al. 2 OPB); dans la mesure où
cela est réalisable sur le plan de la technique et de l’exploitation et
économiquement supportable, des mesures préventives devront en outre être
prises (art. 13 al. 1 OPB). Les règles relatives aux assainissements sont
propres aux installations fixes existantes qui ne satisfont pas aux normes en
matière de protection contre le bruit. L’art. 14 OPB prévoit la possibilité
d’accorder des allégements lorsque les mesures seraient disproportionnées ou
heurteraient d’autres intérêts prépondérants, les valeurs d’alarme ne pouvant
toutefois pas être dépassées par des installations privées, non
concessionnaires (art. 14 al. 2 OPB).
Les art. 8 ss OPB
fixent en outre un régime propre aux installations existantes modifiées. Dans
cette hypothèse, le constructeur devra faire en sorte que les éléments nouveaux
respectent le principe de la limitation préventive des émissions (art. 8 al. 1
OPB). En outre, en cas de modification notable, si les travaux entraînent une
perception plus élevée des immissions (soit en provenance de l’installation,
soit en fonction d’une utilisation accrue des voies de communication), il devra
veiller à ce que les valeurs limites d’immissions soient respectées sur
l’ensemble de l’installation. A la différence de ce que prévoient les règles en
matière d’assainissement, un allégement n’est pas possible pour les
installations qui n’ont pas un caractère public ou non concessionnaires.
Dans le cadre de
travaux de modernisation et de rénovation, la distinction entre le régime de
l’assainissement pur et celui propre aux modifications d’installations n’est
pas toujours aisé. Le Tribunal fédéral, dans l’arrêt publié aux ATF 119 Ib 463
ss, a précisé que, si les travaux n’impliquent pas une augmentation de la
capacité d’exploitation et par conséquent une élévation perceptible des
immissions, ils ne sont pas assujettis à l’art. 8 al. 2 OPB mais peuvent être
considérés comme un assainissement relevant des art. 13 ss OPB.
bb) Dans sa prise
de position transmise par la CAMAC le 10 juin 1994, le Service de lutte contre
les nuisances a exigé que les valeurs limites d’immissions soient respectées,
sans préciser s’il se fondait sur les art. 8 ou 13 ss OPB. Aucun allégement n’a
été accordé, le service ayant estimé que le seuil ci-dessus pouvait être
respecté par les mesures envisagées, à condition de limiter l’exploitation du
stand au programme de tir de base. Celui-ci correspond, selon les explications
complémentaires données en cours de procédure par ce service, notamment dans
les déterminations du 1er novembre 1994, à un facteur de correction de - 21,3
dB (A), correspondant à 13 demi-jours pondérés et 7’360 cartouches par
année.
Pour savoir si les
travaux entraîneraient une augmentation de la capacité d’exploitation, il faut
se reporter aux possibilités d’utilisation du stand, telles qu’autorisées. Dans
le cas particulier, il est assez difficile de reconstituer la capacité
d’exploitation du stand, l’autorisation de remise en service de l’installation
en 1975 par le Service de l’administration militaire ne fournissant pas
d'indication à cet égard. On est par conséquent contraint de se fonder sur les
données fournies par la municipalité; les chiffres qu'elle a produits pour les
années 1988 à 1991 seront considérés ici comme déterminants, par rapport à ceux
qui ressortent de l’inventaire dressé par l’autorité cantonale pour les années
1991 à 1993, dont les moyennes, plus réduites, ne correspondent pas à une
utilisation ordinaire. Selon la municipalité, la moyenne annuelle des coups de
feu s’élevait de 1988 à 1991 à 7’250, les tirs étant répartis sur quinze
demi-journées auxquelles s’ajoutaient quatre demi-journées tous les six ans. En
l'absence d'autres éléments probants, le tribunal retient que ces données correspondent
à une exploitation ordinaire du stand. Ces chiffres sont proches, encore que
supérieurs à ceux fixés par le Service de lutte contre les nuisances dans sa
dernière détermination. Par conséquent, on ne se trouve pas dans une situation
de modification notable d’une installation, régie par l'art. 8 al. 2 OPB, mais
d’un assainissement au sens des art. 13 ss OPB.
cc) Certains
recourants ont soutenu que le calcul du Service de lutte contre les nuisances
était erroné et que les valeurs limites d’immissions ne seraient pas respectées
partout. En reprenant les chiffres du tableau figurant dans son rapport
complémentaire du 19 septembre 1991 (p. 5), ils font la constatation suivante :
les niveaux d’immissions moyens mesurés sur les sites 4 et 5, auxquels le degré
de sensibilité III a été attribué sont de 91,5 et 90,5 dB (A) dont il faut
déduire un facteur de correction K de - 21,3 dB (A) et une atténuation de 3,3
dB (A) résultant des mesures d’isolation phoniques; il en résulte un niveau
d’immissions de 66,9 dB (A) au point 4 et de 65,9 dB (A) au point 5, soit des
dépassements de 1,9 et 0,9 dB(A) par rapport aux valeurs limites d’immissions
qui s’élèvent à 65 dB (A). A l’audience, le représentant du Service de lutte
contre les nuisances a admis cet excédent. Il a toutefois fait valoir que le
remplacement progressif du fusil d’assaut FA 57 par le fusil d’assaut FA 90
permettrait de respecter les normes en cause d’ici quelques années, puisque
l’effet de réduction du bruit de cette arme est estimé à environ 2 dB (A).
Sur la base de ces
données, ainsi que des vérifications de son assesseur spécialisé, le tribunal
ne peut que constater que les valeurs limites d'immissions ne seront pas
respectées après la réalisation du projet. On relèvera ici que l'autorité ne
saurait se satisfaire du fait que l'exploitation du stand de tir tel que
projeté entraînera des nuisances atteignant un seuil proche, bien que supérieur
aux valeurs limites prescrites par l'annexe 7 de l'OPB. On soulignera à cet
égard que les évaluations figurant dans les rapports du Service de lutte contre
les nuisances pourraient elles-mêmes ne pas se révéler conformes à la réalité,
raison pour laquelle l'art. 18 OPB prescrit un contrôle après exécution. Ainsi,
compte tenu de la part d'erreur que peuvent comporter les pronostics de bruit,
l'autorité compétente doit à tout le moins exiger, dans le cadre d'un projet,
un respect strict et non pas approximatif des valeurs limites d'immissions, en
l'occurrence 65 dB(A) sur les sites 4 et 5. Pour le surplus, le Service de
lutte contre les nuisances justifie sa position en faisant valoir que le
remplacement du fusil d'assaut FA 57 par le fusil d'assaut FA 90 permettra, non
pas d'emblée, mais à terme, le respect de ces valeurs. Là encore, on soulignera
qu'il s'agit d'une prévision pour une large part incertaine, notamment quant à
son étendue dans le temps; il faut observer ici en effet qu'aucune exigence n'a
été formulée à ce propos à l'égard de la société de tir, par exemple (quant à
l'arme utilisée par les membres de celle-ci), et qu'on ignore pour le surplus
le rythme auquel interviendra le changement d'arme et, partant, l'incidence de
celle-ci lors des tirs obligatoires.
L'approximation, ainsi
que l'incertitude mise en évidence ci-dessus doivent conduire à l'annulation de
la décision attaquée, le dossier devant être renvoyé aux autorités compétentes
pour complément d'instruction et nouvelle décision. Cette solution se justifie
d'autant plus que le Service de lutte contre les nuisances a indiqué, à
l'audience, puis dans une lettre du 17 mars 1995 que la solution dite des
"tunnels" fournissait désormais des résultats meilleurs s'agissant de
l'atténuation des nuisances sonores provoquées par les stands de tir; celle-ci
constitue dès lors une mesure correspondant à l'état actuel de la technique et
il paraît très généralement admis qu'elle est économiquement supportable (au
sens par exemple de l'art. 13 al. 2 lit. a OPB). En cours d'audience, le
représentant du Service de lutte contre les nuisances avait certes indiqué que
les tunnels ont des effets extrêmement favorables s'agissant du bruit de
bouche, mais que cet élément était peut-être moins décisif s'agissant notamment
des points de mesure 4 et 5. Cependant, on pourrait faire les mêmes remarques
déjà s'agissant de l'isolation du stand et des parois séparant les tireurs, le
service précité retenant néanmoins que celle-ci aurait un effet d'atténuation
du bruit total de 3,3 dB(A); il n'est pas exclu que les "tunnels"
apportent eux aussi une amélioration, peut-être même supérieure (l'évaluation
des conséquences de l'introduction du nouveau fusil d'assaut soulève d'ailleurs
des questions similaires).
On soulignera encore
que, dans la nouvelle procédure, le Service de lutte contre les nuisances doit
se déterminer plus clairement sur les dispositions légales ou réglementaires
appliquées; on a vu ci-dessus en effet que l'on ne sait pas s'il a délivré un
préavis ou s'il a rendu une décision. S'il a rendu un préavis, cela s'inscrit
sans doute dans le cadre de l'application de l'art. 8 OPB, ce qui exclut la
possibilité d'allégements; au contraire, s'il a rendu une décision, cela pour
ordonner un assainissement, il a alors statué vraisemblablement en application
des art. 13 ss OPB, tout en affirmant qu'il n'a pas accordé d'allégement (on
pourrait aussi invoquer ici l'art. 18 LPE qui exige l'assainissement simultané
d'une installation qui fait l'objet d'une transformation; sur la portée de ces
différentes solutions, v. notamment ATF 119 Ib 463, spéc. cons. 5 d et 7 a,
sans d'ailleurs que cet arrêt épuise le débat). Au demeurant, dans l'hypothèse
où la solution dite des "tunnels" ne permettrait pas non plus le
respect des valeurs limites d'immissions, force serait d'examiner soit la
réduction du programme de tir, soit la possibilité d'allégements de manière à
obtenir un facteur de correction compatible avec les valeurs limites. Dans le
deuxième cas, la demande d'allégement devra en outre figurer sur la demande de
permis de construire (ATF 117 Ib 20), étant précisé que les conditions pour l'octroi
d'allégements en faveur de tirs sportifs paraissent très restrictives au regard
des arrêts les plus récents du Tribunal fédéral (ATF 119 Ib précité, spéc.
cons. 7 et 8 a; ceux-ci doivent en outre être limités dans le temps : même
arrêt; en l'occurrence le Tribunal fédéral a fixé la limite ultime à fin
décembre 2000). Dans tous les cas, la décision devrait comporter dans son
dispositif la détermination soit du programme de tir autorisé, soit à tout le
moins du facteur de correction K devant être atteint par ledit programme.
- Pour des motifs liés
au bruit, le projet ne peut donc être confirmé ici; on laissera au demeurant
ouverte la question de savoir si le non-respect des valeurs limites
d'immissions constitue un vice qui affecte la décision du Département TPAT,
fondée sur l'art. 24 LAT, celle du Département JPAM (dans les deux cas, la
détermination du Service de lutte contre les nuisances constitue alors un
simple préavis) ou encore la décision du Service de lutte contre les nuisances
relative à un assainissement. Il n'est pas nécessaire de trancher formellement
la question, l'annulation de l'une ou l'autre de ces décisions conduisant en
effet à la condamnation du projet.
On ajoutera encore,
s'agissant de la décision du Département JPAM, critiquée sur le plan de la
sécurité, que l'argumentation des recourants apparaît sur ce point comme
largement appellatoire. En effet, dans la mesure où la ligne de tir n'est pas
modifiée, on ne voit guère pour quel motif le rapport de sécurité établi en
1975, ne ferait plus foi, moyennant le respect des exigences posées en matière
d'entretien et de surveillance des stands. On rappelle d'ailleurs que
l'officier fédéral de tir a formulé, dans sa prise de position du 12 août 1994,
quelques exigences complémentaires à cet égard qui devraient être respectées
pour qu'il puisse donner son approbation à l'exploitation du stand rénové. Quoi
qu'il en soit, il est peut-être judicieux que la municipalité, lors de la
nouvelle enquête, joigne le rapport de sécurité le plus récent, de manière à
apaiser, dans la mesure du possible, les inquiétudes des habitants du
voisinage.
Les décisions
cantonales devant être annulées, l'autorisation municipale de transformer le
stand de tir querellé ne saurait être confirmée, elle non plus.
- Les considérants qui
précèdent conduisent à l’admission du recours. Aucun émolument ne sera mis à la
charge des recourants.
S'agissant des
frais, on relèvera que les autorités intimées ont toutes statué dans le cadre
de leurs attributions de droit public; conformément à sa pratique, l'autorité
de céans renonce dès lors à mettre à leur charge un émolument de justice.
Les recourants
Henneberger et Jaton étaient assistés par une assurance de protection
juridique; conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 117 Ia 295
; l'ATF 120 Ia 169 précise au surplus qu'il n'est pas arbitraire de ne pas
appliquer le tarif élaboré pour les dépens alloués aux avocats), ceux-ci se
verront allouer un mont de 800.-- francs à titre de dépens, à la charge de la
Commune de Bottens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est
admis.
II. La décision de
la Municipalité de Bottens du 17 juin 1994 levant l’opposition des recourants
est annulée; il en va de même des décisions réunies dans le document de
synthèse de la CAMAC du 10 juin 1994.
III. Il n’est pas
prélevé d’émolument.
IV. La Commune de
Bottens versera aux recourants Henneberger et Jaton, solidairement entre eux,
un montant de 800.-- francs (huit cents francs) à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 26 juin 1995
Le président: Le
greffier:
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)
