TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 9 janvier 2008
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; M. Antoine Thélin et
Mme Renée-Laure Hitz, assesseurs; Mme Florence Baillif Métrailler,
greffière.
Recourant
Guy Richard MERCIER, à Pomy,
représenté par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains.
Autorités intimées
Conseil général de la Commune de et
à Penthéréaz, représenté par Me Paul-Arthur TREYVAUD, avocat à
Yverdon-Les-Bains,
Département de l'économie, Secrétariat
général, représenté par le Service du développement territorial, à
Lausanne Adm cant.
Tiers intéressé
Willy MAYOR, à Penthéréaz, représenté par Me Benoît BOVAY,
avocat à Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours Guy Richard MERCIER c/ décision du Conseil général
de la Commune de et à Penthéréaz du 2 février 2006 et décision du Département
des institutions et des relations extérieures du 27 mars 2006 - Reprise à la
suite de l'arrêt du Tribunal fédéral du 14 août 2007
Vu les faits suivants
A.
Au Nord de la commune de Penthéréaz s'étend un secteur
bâti de plusieurs constructions au lieu-dit "Le Crépon", séparé du
village par une zone agricole qui intégrait les parcelles 22 et 23. Ce secteur
comprend la salle polyvalente communale, deux anciennes fermes rénovées vouées
à l'habitation, un petit locatif et deux villas. Il était affecté en zone de
construction des annexes et en zone d'utilité publique selon le plan
d'extension partiel du village approuvé par le Conseil d'Etat le 19 août 1987.
Guy-Richard Mercier est propriétaire de la parcelle
251, en zone agricole, vis-à-vis de la parcelle 22 et du secteur bâti du
Crépon, de l'autre côté de la route cantonale menant à Chavornay (rue du
Verdet). Il est usufruitier des parcelles 212 et 288, sises en zone artisanale,
qui accueillent une halle d'engraissement de poulets, respectivement un hangar
et une halle de conditionnement d'endives, à la sortie du village en direction
du quartier du Crépon (cf. plan infra).
B.
a) En novembre 2001, la Commune de Penthéréaz a entrepris
la révision de son plan général d'affectation adopté en 1987 sous la forme d'un
avant-projet établi sur la base d'un schéma directeur.
Ce document a fait l'objet, le 26 février 2002, d'un
accord préliminaire émanant du Service de l'aménagement du territoire (ci-après
SAT; aujourd'hui le Service du développement territorial). Celui-ci s'est
déclaré favorable à une extension de la zone artisanale au Nord du village, de
part et d'autre de la route cantonale, en vue de développer la culture des
endives pour autant que des mesures compensatoires paysagères soient prises.
S'il a par ailleurs admis en principe l'extension de la zone à bâtir dans le
secteur du Crépon (zone dénommée "zone extension village"), il s'est
en revanche opposé à une liaison bâtie de ce secteur avec le centre de la
localité, exigeant une véritable césure entre ces deux pôles.
b) Le 30 janvier 2004, le SAT a déposé son rapport
d'examen préalable (art. 56 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11]), sur la base d'un premier
rapport d'aménagement du 3 juin 2003 au sens de l'art. 47 de l’ordonnance
fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1),
établi par un bureau d'architectes et urbanistes (ci-après: le bureau
d'aménagement). Dans ce rapport d'examen préalable, le SAT confirmait qu'une augmentation
de population de 100 habitants pour les quinze prochaines années était
acceptable; elle correspondait aux perspectives d'évolution pour la localité. Il
constatait par ailleurs que la future zone extension village du Crépon avait
été redimensionnée de manière à respecter la césure existante d'avec le centre
du village, soit la zone artisanale. S'agissant de la création et du maintien
du milieu bâti, le SAT précisait ce qui suit:
"Affectations
Extension des droits à bâtir dans la zone village
Le plan des zones de 1987, détaillé par un plan
d'extension partiel du village était très restrictif dans ses possibilités
d'implanter de nouvelles constructions. A des fins de densification du noyau du
village, le nouveau PGA prévoit une zone village offrant plus de souplesse pour
l'accueil de futures constructions.
Cette perspective est saluée par le SAT. Elle est conforme
à l'objectif 2 des Lignes directrices qui vise à optimiser l'utilisation du
sol.
(...)
Zone artisanale
La municipalité désire étendre sa zone artisanale au
nord de la localité de part et d'autre de la rue du Verdet, au vu du
développement de la culture des endives. Compte tenu de l'importance de cette
activité, l'extension de la zone artisanale est possible pour autant que les
mesures compensatoires paysagères soient garanties.
(...).
Extension de la zone extension village
L'extension de la zone extension village a été redimensionnée
depuis la dernière détermination du SAT, de manière à respecter la césure
existante entre la zone d'habitation et la zone artisanale. En vue d'assurer un
développement harmonieux du secteur, une esquisse d'implantation doit figurer
dans le plan.
Demande: intégrer le schéma de principe du développement de la
zone d'extension village dans le plan et/ou dans le règlement de manière à
garantir à la municipalité la possibilité d'en gérer le développement
harmonieux, ainsi que la création d'une transition arborisée (...)."
c) Le projet définitif, tel qu'il a été mis à
l'enquête publique du 5 octobre au 5 novembre 2004, classe les parcelles bâties
du secteur du Crépon en zone extension village, affectée à l'habitation, aux
services qui lui sont rattachés et aux activités compatibles avec l'habitation,
et en zone d'utilité publique. Il étale la zone extension village en direction
du village sur quelque 7'500 m2 de la parcelle 22. Il prolonge la zone
artisanale à la sortie du village sur une partie non construite de la parcelle
23 et intègre dans cette zone la parcelle 142, contiguë au Sud à la parcelle
251, qui supporte un bâtiment servant à la production, à la réception et à
l'entreposage d'endives.
Guy Richard Mercier a fait opposition à ce projet le
5 novembre 2004. Il demandait que la parcelle 22 de Willy Mayor soit retranchée
de la zone extension village et maintenue en zone agricole. Selon lui, cette
zone avait une surface trop importante, dès lors que les possibilités de bâtir
dans le village avaient déjà été augmentées. Il paraissait en outre peu
judicieux de prévoir une extension de ce secteur constructible en direction de
la zone artisanale et dans le voisinage immédiat d'une porcherie, d'une ferme
et d'une halle d'engraissement de poulets; avec une telle proximité, les
conflits étaient programmés. Enfin, l'inclusion de la parcelle 22 dans la zone
en cause avait pour effet de "coller" pratiquement le secteur du
Crépon au reste du village, ce qui lui faisait perdre sa spécificité. Guy
Richard Mercier sollicitait par ailleurs le classement de sa parcelle 251 en
zone maraîchère, ainsi que la mise en place d'une zone spéciale d'activités
hors sol à l'extérieur du village.
A une date indéterminée (mais postérieure au 6
janvier 2005), la Municipalité de Penthéréaz a indiqué que cette intervention
ne justifiait aucune modification du projet soumis à l'enquête publique. Elle a
précisé que les perspectives d'évolution démographique de la commune de l'ordre
de 20% pour les quinze prochaines années correspondaient à un développement
mesuré et raisonnable, confirmé par la planification cantonale formalisée par
les lignes directrices du Plan directeur cantonal. Par ailleurs, plusieurs
mesures étaient prévues pour protéger la spécificité du quartier du Crépon:
d'une part le maintien de la zone agricole séparait ces deux entités et éloignait
les futures constructions d'éventuelles nuisances; d'autre part un plan
d'aménagement annexé au plan des zones illustrait les principes d'organisation
de l'urbanisation, des circulations et du paysage qui devaient être appliqués
pour assurer un aménagement harmonieux dans ce secteur.
d) Le 1er juin 2005, le bureau d'aménagement a
déposé son troisième rapport d'aménagement au sens de l'art. 47 OAT. Ce rapport
soulignait que la révision visait notamment à "renforcer le domaine
bâti du village et des petites entités urbanisées existantes". Il
relevait que le "plan directeur du Gros-de-Vaud" (en cours de
légalisation)", s'appuyait sur des perspectives de développement
démographique proportionnelles à celles de Penthéréaz (+ 20% pour les 15 ans à
venir). Selon la fiche communale, il était notamment recommandé à la commune de
"faciliter la pratique d'activités agricoles dans la zone à bâtir et
dans la zone agricole par des mesures de planification visant à acquérir un
outil de production moderne adapté aux besoins de l'agriculture actuelle",
ainsi que de "planifier l'utilisation des réserves de terrains en zone
village de façon à garantir l'homogénéité de l'urbanisation et à conserver le
caractère rural de la localité". Le rapport 47 OAT exposait encore:
" 3. PERSPECTIVES D'EVOLUTION
En un demi-siècle, la
population résidant à Penthéréaz a évolué de la façon suivante:
-
1950: 262 habitants
-
1960: 252 habitants (- 4%)
-
1970: 216 habitants (- 16%)
-
1980: 212 habitants (- 2%)
-
1990: 280 habitants (+ 32%)
-
2000: 337 habitants (+ 20%)
Si durant 30 ans la population de Penthéréaz a
passablement diminué, les années 80 ont été marquées par une nette croissance
propre à la tendance générale. Le développement récent des services offerts à Echallens
et à Yverdon ainsi que la mise en service de l'autoroute Payerne - Yverdon,
constituent des facteurs dynamiques qui peuvent influencer l'évolution
démographique sur le territoire, soit une estimation de + 20% pour les 15
prochaines années. Cette perspective est à l'image d'une région du Gros-de-Vaud
en devenir.
La commune de Penthéréaz doit donc réunir les
conditions pour faire face à la demande en matière d'habitation. La croissance
prévisible est absorbée par:
-
l'utilisation des surfaces encore urbanisables
-
la densification des quartiers déjà urbanisés
-
l'agrandissement de la zone
d'extension du village (Le Crépon) et la création d'une zone intermédiaire pour
une vision à long terme.
4. CAPACITES DES ZONES A BATIR ET
RESERVES DE TERRAINS
Etat existant
Etat futur
Type de zone
Situation
Superficie
(m2)
Nombre
habitant
actuel
Superficie
(m2)
Nombre
habitant
théorique
max.
Zone
village et de
dégagement
Village
Le Crépon
167'900
11'300
300
20
160'500
370
Zone
extension village
Le Crépon
--
--
18'800
50
Zone
artisanale
En Verdet
3'400
--
11'100
10
Zone
utilité publique
Village
Le Crépon
Cuénet
Le Verney
4'800
2'200
800
11'800
--
--
5'100
6'600
800
11'800
--
--
Zone intermédiaire
Le Crépon
--
6'300
30
Zone
agricole
30
40
370
500
Remarques:
-
L'estimation de la capacité des
zones est effectuée sur la base d'une simulation d'implantation de nouveaux
bâtiments et d'une extrapolation de la population actuelle après densification
de certains secteurs.
-
La densification comprend la
construction de nouveaux bâtiments potentiellement réalisables en fonction des
règles actuelles et projetées.
-
Considérant le caractère
aléatoire de la densification de certains secteurs et l'utilisation partielle
d'une partie des surfaces utilisables, la population prévisible pour les 15
prochaines années se situe entre 450 et 500 habitants.
-
Les réserves de terrains à bâtir
nouvelles se situent principalement:
·
en zone d'extension du
village "En Verdet" (max. 30 habitants supplémentaires)
·
en zone intermédiaire
"Le Crépon" (max. 30 habitants supplémentaires).
Ces réserves sont donc dimensionnées en
suffisance pour les 15 prochaines années.
(...)
7. MODIFICATIONS APPORTEES AUX
PLANS
(...)
7.2 Zones
- Zone village: La zone village
correspond aux parties anciennes du domaine bâti et à quelques terrains
adjacents. Elle offre plus de possibilités pour de nouvelles constructions et
des extensions. C'est une urbanisation densifiée, principalement en front de
rue du village et évite, dans la mesure du possible, de créer un deuxième front
en retrait de la route.
La zone
village a subi de petites modifications de délimitation pour s'adapter au
parcellaire et à l'évolution de l'urbanisation. Elle tend à renforcer
l'homogénéité du tissu bâti.
(...)
- Zone extension village: La zone
extension village correspond, pour l'essentiel, à l'entité bâtie du Crépon et
en Verdet. Son agrandissement répond aux besoins justifiés du développement
démographique de Penthéréaz.
(...)
Pour contribuer à assurer un
aménagement harmonieux du secteur En Verdet - Le Crépon regroupant plusieurs
affectations (habitat - équipements d'utilité publique) et réalisable par
étapes, le plan d'aménagement annexé (annexe 3) sert de référence en prévision
des nouvelles constructions qui peuvent y être édifiées."
e) La municipalité a mis
à l'enquête publique du 17 juin au 17 juillet 2005 un projet légèrement remanié
par rapport à la version de 2004. Les parcelles
-
19 (zones agricole, intermédiaire, extension village),
-
20 (zones agricole, utilité publique),
-
21 (zones intermédiaire, extension village),
-
22 (zones agricole, extension village),
-
23 (zones agricole, dégagement, artisanale),
-
237 (zone extension village),
-
302 (zone extension village),
-
304 (zone extension village),
-
142 (zones
dégagement, artisanale),
y
figurent ainsi qu'il suit:
Guy Richard Mercier a maintenu son opposition le 24
juin 2005.
Dans sa séance du 26 septembre 2005, le Conseil
général de Penthéréaz a décidé d'accepter le PGA et le règlement général sur
l'aménagement du territoire et les constructions tels que proposés et de lever
les oppositions.
Par décision du 20 mars 2006, le DIRE a approuvé
préalablement le PGA, le règlement général sur l'aménagement du territoire et
les constructions, le plan fixant les limites de constructions et le plan de
délimitation de l'aire forestière de la commune de Penthéréaz.
C.
Agissant le 18 avril 2006, Guy Richard Mercier a déféré au
Tribunal administratif (aujourd'hui la Cour de droit public et administratif du
Tribunal cantonal; CDAP) la décision du Conseil général du 2 février 2006 et la
décision du DIRE du 20 mars 2006. Il a conclu notamment à ce que les prononcés
entrepris soient réformés en ce sens que la totalité de la parcelle 22 demeure
colloquée en zone agricole, le PGA étant modifié en conséquence, à ce que la
parcelle 251 soit colloquée en zone maraîchère, toute construction étant
subordonnée à l'adoption d'un plan partiel d'affectation, et à ce qu'une zone
spéciale d'activités hors sol soit insérée dans le PGA. Subsidiairement, il a
proposé l'annulation des décisions querellées. Reprenant en substance l’argumentation
de son opposition, il a souligné que le chiffre de 20% retenu au titre de perspectives
d'évolution démographique de la commune pour les quinze prochaines années allait
à l'encontre des perspectives contenues dans le projet de plan directeur
cantonal. Ce document tablait en effet sur une augmentation maximale de 11%,
s'agissant de communes décentrées et mal desservies par les transports publics
comme Penthéréaz. Enfin, le recourant soutenait que la zone agricole maintenue
entre le village et le quartier du Crépon ne suffisait manifestement pas à
garantir une solution de continuité.
Le SAT s’est déterminé le 18 mai 2006. S'agissant des
perspectives d'évolution démographique de la commune figurant dans le projet de
Plan directeur cantonal, il a relevé que l'étude du PGA avait débuté fin 2001,
soit avant même l'approbation des Lignes directrices en 2002. Les perspectives
de développement préconisées maintenant n'étaient donc pas connues à cette
époque.
La municipalité a déposé sa réponse le 9 juin 2006. Elle
a relevé qu'à l'occasion de l'élaboration du Plan directeur cantonal, le SAT
avait adopté les perspectives dégagées pour la commune, qui comptait 500
(recte: 365) habitants. Ces perspectives prévoyaient un développement de 15% de
la population. La seule zone d'extension de la localité se situait précisément dans
la zone extension, qui recouvrait essentiellement les parcelles sises dans le
secteur du Crépon, en particulier la parcelle 22 destinée à l'habitation. Les
autres possibilités de développer l'habitat dans la commune étaient limitées.
Enfin, la porcherie, la ferme et la halle d'engraissement de poulets se situaient
à une distance plus proche de l'entrée du village et de la zone artisanale que
ces bâtiments ne l'étaient de la zone considérée, ou des bâtiments d'habitation
construits sur la parcelle 212 du recourant.
Le 3 août 2006, le recourant a déposé un mémoire
complémentaire. Il a affirmé que l'autorité chargée d'approuver les plans - et
l'autorité de recours - devaient prendre en compte l'état actuel de la planification
directrice. Tolérer un taux de développement aussi élevé pour une commune très
mal desservie par les transports publics allait également à l'encontre du
développement durable, qui était désormais ancré dans le texte constitutionnel
(art. 73 Cst.) et qui impliquait une mobilité douce, axée sur les transports
publics. Or, selon la fiche établie par le Service cantonal de recherche et
d'information statistiques (ci-après: SCRIS) sur la base du recensement 2000,
seuls deux ou trois pourcents des pendulaires de la commune utilisaient les
transports publics. En résumé, l'extension de la zone à bâtir avait été
calculée sur la base de données fausses et en appliquant un taux de développement
de près du double de celui prescrit par la planification directrice actuelle. Par
ailleurs, le recourant a répété que, selon lui, c'était bien au Nord que se
déployaient actuellement les activités agricoles les plus importantes, partant
qu'il n'était dès lors pas judicieux de développer l'habitat résidentiel dans
cette direction.
Le 1er septembre 2006, Willy Mayor, propriétaire de
la parcelle 22, a conclu au rejet du recours.
La municipalité s'est encore exprimée le 4 septembre
2006. Elle a souligné que la mobilité douce ne constituait que l'un des
nombreux aspects du développement durable et réaffirmé que sa commune était
desservie de manière convenable par les transport publics, CarPostal et
PubliCar, ainsi que par le Réseau Express Vaudois, la gare CFF de Chavornay se situant
à moins de cinq kilomètres. Par ailleurs, la césure prévue entre la zone
artisanale et la zone extension village, était amplement suffisante pour que
soient respectées les exigences de la tranquillité des futurs résidents de ce
bien-fonds. Enfin, sur les neuf exploitations agricoles du village, seules deux
se trouvaient au Nord. Les sept autres étaient disséminées d'égale manière
entre les trois autres régions du village.
Le recourant a déposé un troisième mémoire le 23
octobre 2006, maintenant ses arguments.
La municipalité s’est déterminée le 16 novembre
2006. Elle a relevé que dans le dernier projet du plan directeur cantonal, le
taux de croissance était de 13%. Elle a produit un plan établissant que les
agriculteurs étaient bien disséminés dans toutes les régions du village, y
compris dans leurs activités agricoles, qui n'étaient pas confinées au Nord.
Le Tribunal administratif a tenu audience à
Penthéréaz le 29 novembre 2006, en présence du recourant accompagné de son
conseil, de Willy Mayor, des représentants de la municipalité et du SAT, du
locataire agricole du recourant et d'un représentant du bureau d'aménagement. L’audience
a été suivie d’une inspection locale (cf. procès-verbal).
La municipalité et le recourant ont fourni leurs
ultimes observations le 14 décembre 2006.
D.
Statuant par arrêt du 27 février 2007 (AC.2006.0074), le
Tribunal administratif a déclaré le recours irrecevable en tant qu'il portait
sur l'affectation de la parcelle 22 en zone extension village et sur la
création d'une zone spéciale d'activités hors sol, faute de qualité pour agir.
Le tribunal a rejeté le recours pour le surplus.
Par arrêt du 14 août 2007 (1C_57/2007), le Tribunal
fédéral a admis le recours formé par Guy-Richard Mercier contre ce prononcé,
annulé le jugement attaqué et renvoyé au Tribunal administratif pour qu'il
statue sur les arguments de fond développés par le recourant contre
l'affectation de la parcelle 22 en zone extension village.
E.
La juge instructeur a repris la cause sous la référence AC.2007.0237.
Les parties ont été avisées que les mesures d'instruction opérées dans la cause
précédente ayant porté également sur le fond, la cause paraissait à première
vue en état d'être jugée. L'instruction était donc en principe close.
Willy Mayor s'est spontanément exprimé le 9 octobre
2007 par l'intermédiaire de son mandataire nouvellement constitué, concluant au
rejet du recours.
La CDAP a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
Dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier
2004, l'art. 61 LATC prévoit ce qui suit:
Art. 61 Approbation
et recours au Tribunal administratif
Le département décide préalablement s'il peut approuver le
plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter. Son pouvoir
d'examen est limité à la légalité.
La décision du département est notifiée par écrit à la
commune, aux opposants et aux propriétaires lésés. Elle est susceptible d'un
recours au Tribunal administratif. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus
applicables.
Dans un
contrôle en légalité, l’autorité d'approbation du plan doit examiner aussi bien
les besoins en terrains à bâtir (art. 15 let. b de la loi fédérale du 22 juin
1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]) et en terrains agricoles
(art. 16 LAT) que la pesée des intérêts entre ces deux besoins et leur
conciliation (ATF 114 Ia 371 consid. 4b p. 373 et les références citées). Son
contrôle doit aussi porter sur les différents points, qui font l'objet du
rapport que l'autorité de planification doit adresser à l'autorité
d'approbation du plan, en vertu de l'art. 47 OAT. Il s'agit notamment
d'examiner la conformité du plan d'affectation au plan directeur (art. 26 al. 2
LAT), aux conceptions et plans sectoriels de la Confédération (art. 13 LAT),
aux buts et principes de l’aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), les
observations émanant de la population (art. 4 al. 2 LAT) ainsi que les
exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral, notamment la
législation sur la protection de l'environnement au sens large ayant trait à la
protection du patrimoine naturel et culturel et en particulier la
protection de la nature, du paysage, des forêts et des monuments historiques
(art. 47 al. 1 in fine OAT). L'autorité d'approbation du plan doit encore
s'assurer dans un contrôle en légalité que les principes de planification
prévus aux art. 2 et 3 OAT sont respectés et que la mesure s'intègre au
programme d'équipement (cf. BGC janvier-février 2003 p. 6565; Tribunal
administratif, arrêt AC.2001.0220 du 17 juin 2004).
Le Tribunal administratif doit en revanche statuer
en exerçant le libre pouvoir d'examen requis par l'art. 33 al. 3 let. b LAT. Selon
cette disposition, le droit de procédure cantonal doit prévoir au moins une
voie de recours contre les décisions et les plans d'affectation basés sur la
LAT et les dispositions cantonales et fédérales d'exécution et accorder à une
autorité de recours au moins un libre pouvoir d'examen. Ce principe n'est pas
restreint par l'art. 2 al. 3 LAT selon lequel "les autorités chargées
de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont
subordonnées la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leur
tâches". L'autorité de recours doit examiner si cette liberté
d'appréciation a été exercée de façon correcte et objective, mais en ayant
conscience qu'elle est autorité cantonale de recours et non pas autorité
communale de planification (ATF 109 Ib 123 c. 5 b et c = JdT 1985 I 542; voir
aussi JdT 1990 I 461). Cette exigence fédérale relative à la liberté
d'appréciation des autorités subordonnées ne réduit pas le libre pouvoir
d'examen de l'autorité de recours à un simple examen de la légalité. Même là où
il n'existe aucune exigence spécifique du droit positif, le plan d'affectation
attaqué doit être examiné complètement, mais de façon différenciée, justement
en raison du rôle de l'autorité de recours quant au fond et
institutionnellement. En ce qui concerne le fond, l'examen du Tribunal s'exerce
avec retenue dans la mesure où il s'agit de circonstances locales et où la
connaissance des lieux et la participation de la population ont leur importance
(art. 4 LAT). Mais l'examen doit aller aussi loin que le requièrent les
intérêts supérieurs à sauvegarder par le canton, notamment celui de la
délimitation des zones à bâtir (art. 3 al. 3 et 15 LAT). Sous l'angle
institutionnel, l'autorité de recours doit se limiter à sa fonction de
contrôle, c'est-à-dire qu'elle ne peut créer quelque chose de nouveau, mais
doit juger la planification communale d'après le développement souhaité (ATF
114 Ia 245 consid. 2b p. 247 = JdT 1990 I 462). Ainsi, le contrôle de
l'opportunité s'exerce avec retenue et il ne permet pas à l'autorité de recours
de substituer son appréciation à celle de l'autorité de planification,
notamment sur les points concernant les intérêts locaux; en revanche, selon la
jurisprudence fédérale, la prise en considération d'intérêts d'ordre supérieur,
dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict
(ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; voir aussi ATF du 22 août 2003 en la
cause 1P.320/2003 consid. 2).
Ces considérations demeurent pleinement valables
pour la CDAP.
En l'espèce, on rappellera en liminaire que la présente
procédure se limite à traiter de la classification d'une portion de la parcelle
22 en zone extension village, à savoir en zone à bâtir.
a) L'art. 1er LAT mentionne les buts
généraux de l'aménagement du territoire. En particulier, il enjoint à la
Confédération, aux cantons et aux communes d'assurer une utilisation mesurée du
sol (alinéa 1er). Ce principe général trouve notamment son
expression dans la définition de la zone à bâtir, contenue à l'art. 15 LAT:
"Les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la
construction qui:
a. sont déjà largement bâtis, ou
b. seront probablement nécessaires à la construction dans les
quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps".
Cette disposition est reprise à l'art. 48 al. 2 LATC,
en ces termes:
"Les zones à bâtir doivent
être délimitées dans le cadre fixé par les plans directeurs. Elles ne doivent
comprendre que des terrains déjà largement bâtis ou probablement nécessaires à
la construction dans les quinze ans à venir et qui seront équipées dans ce
délai. (…)"
b) Le critère des quinze ans à venir a été
relativisé par la jurisprudence. Il ne constitue qu’un élément à prendre en
considération dans la pesée des intérêts, car la demande privée ne suffit pas à
justifier l’extension de zones à bâtir (ATF non publié du 13 août 2001 rendu en
la cause 1P.218/2001; ATF 116 Ia 339 consid. 3b/aa;114 Ia 365 consid. 4; Tribunal
administratif, arrêt AC.2001.0031 déjà cité; RDAF 1999 I 396). La question de
savoir si une commune dispose de réserves suffisantes s’apprécie en tenant
compte des objectifs des plans directeurs et en fonction de la situation locale
et régionale ainsi que des autres besoins à prendre en considération, notamment
dans le domaine de la protection des terrains agricoles et du paysage (ATF 118
Ia 158 consid 4d; 115 Ia 360 consid. 3f/bb). Le besoin en terrains à bâtir dans
les quinze ans ne se laisse pas déterminer mathématiquement de manière précise.
La jurisprudence fait usage de la méthode des tendances probables: celle-ci
consiste à comparer la surface de terrain utilisée pour la construction dans
les dix à quinze dernières années avec les réserves disponibles, puis à
extrapoler cette évolution dans les quinze ans à venir, compte tenu d’une
progression constante, pondérable en fonction de facteurs de correction
accélérant ou retardant l’évolution (Flückiger, Commentaire LAT, art. 15 N. 72
et références citées en particulier ATF 116 Ia 221 c. 3b = JdT 1992 I 425). La
durée de quinze ans ne doit pas être interprétée de manière trop absolue: elle
constitue une simple indication d’ordre prospectif signifiant que les zones à
bâtir ne doivent être délimitées en principe ni à court ou à moyen terme (cinq
ans), ni à long ou très long terme (vingt ou trente ans) (Flückiger, op.cit.,
art. 15 N. 78). Mais le besoin dans les quinze ans détermine en principe la
limite supérieure de la taille de la zone à bâtir (Flückiger, op.cit., art. 15
N. 79). Les éléments significatifs pour déterminer le besoin en terrains à
bâtir sont: les réserves en terrains disponibles dans les zones à bâtir
actuelles, l’utilisation passée et future de terrains à bâtir, la volonté
communale de maîtriser la croissance, le développement démographique, le
développement économique, le développement régional, l’état et développement du
réseau des transports, les possibilités financières et techniques de la commune
en matière d’équipement notamment (Flückiger, op.cit., art. 15 N. 81).
Le recourant soutient que la zone extension village est disproportionnée et que la
parcelle 22 doit en être retranchée pour être attribuée à la zone agricole.
a) Selon les explications du bureau d'aménagement
et des autorités intimées, le dimensionnement des nouvelles zones à bâtir s'est
fondé sur un développement démographique de 20% dans les quinze prochaines
années.
Le rapport de présentation du 1er juin
2005 se fonde sur un état existant de 370 habitants, répartis entre le village
(320), le secteur du Crépon (20) et la zone agricole (30). Il prévoit
l'intégration de 100 habitants supplémentaires répartis entre le Crépon (50),
la zone artisanale (10) et la zone agricole (40) (sans compter la zone
intermédiaire censée abriter 30 habitants théoriques). Ces 100 habitants, qui
conduisent à une population totale de 470 habitants, ne correspondent toutefois
pas à une augmentation de 20%, mais de 27%.
Les explications du
bureau d'aménagement figurant au bas du tableau ne relativisent guère ces
chiffres, dans la mesure où elles indiquent une population prévisible entre 450
(+22%) et 500 (+35%). Surtout, il ressort du procès-verbal d'audience que la
planification n'a pas tenu compte des sept à huit parcelles constructibles
(mais non bâties) se trouvant en zone village qui permettraient, en y ajoutant
les possibilités de densification des bâtiments existants, de dégager un
potentiel de 50 habitants. Aux dires des autorités intimées et du bureau
d'aménagement, ces parcelles sont bloquées pour des raisons propres aux
propriétaires. Toutefois, ce potentiel doit être pris en considération. La jurisprudence fédérale a en effet précisé que la
surface des zones à bâtir ne doit pas se déterminer seulement selon les vœux
des personnes privées. Le fait de ne pas inclure dans la réserve de terrains à
bâtir les terrains "stockés" par leur propriétaire aurait pour
conséquence, d’une part, que le "stockage" présenterait un plus grand
attrait et d’autre part, que la planification des zones échapperait à la
collectivité pour dépendre des seules intentions des propriétaires; il y a donc
lieu de prendre en considération l’ensemble des données et tenir compte de la
réserve des terrains constructibles même lorsque leurs propriétaires n’ont pas,
au moment de la délimitation de la zone, l’intention de les vouer à la
construction (ATF 116 Ia 328 consid. 4c p. 333 s.). En l'espèce, avec l'ajout
d'un potentiel de 50 habitants en zone village aux 100 habitants théoriques
précités, l'évolution démographique couverte par la planification atteint 150
âmes supplémentaires, à savoir une augmentation de 41%.
Il ressort ainsi de
ce seul calcul que l'accroissement de la zone à bâtir tel que prévu par le plan
litigieux est largement disproportionné et contraire à l'art. 15 al. 1 let. b
LAT. On soulignera par ailleurs que la parcelle 22 est pratiquement la seule
surface en zone non constructible selon le plan de 1987 (annexe I du rapport 47
OAT) qui passe en zone extension village. Les décisions attaquées doivent ainsi
être annulées et la cause renvoyée à la municipalité pour qu'elle procède à une
nouvelle mesure de planification à cet égard.
Dans ces conditions,
il n'y a pas lieu d'examiner plus avant si la césure prévue entre la zone
extension village et la zone artisanale est suffisamment marquante, si la zone
à bâtir devrait être accrue à un autre emplacement de la commune, ou si
l'évolution démographique à prendre en compte devrait être estimée à 11, 13, 15
ou 20% selon les chiffres allégués en procédure.
b)
On formulera néanmoins les remarques ponctuelles suivantes:
La population de la commune de
Penthéréaz est passée les quinze dernières années, soit de 1990 au 31 décembre
2005, de 280 à 365 habitants, toutes zones comprises, ce qui correspond à une
augmentation de 30%. Un tel accroissement ne saurait toutefois être appliqué
sans autre réflexion à la période 2005-2020.
Selon les dernières perspectives
démographiques pour le canton de Vaud, la population du canton, qui comptait 650'791
habitants au 31 décembre 2005, devrait atteindre 755'394 habitants en 2020
(SCRIS, Perspectives démographiques; Population, ménages, logements:
2006–2030–Vaud, juin 2007, p. 59). Autrement dit, le canton
devrait croître d'environ 105'000 habitants pendant ces quinze années, à savoir
de 16%. S'agissant plus précisément du district du Gros-de-Vaud, la population
résidante devrait passer de 33'677 habitants au 31 décembre 2005 à 40'997 en
2020, soit un accroissement de 21,7% (SCRIS, op. cit., p. 62). Cette
perspective doit cependant être relativisée pour Penthéréaz, compte tenu
notamment de l'offre somme toute peu abondante de la commune en transports
publics et du caractère avant tout rural de celle-ci.
A cela s'ajoute que selon le nouveau
Plan directeur cantonal adopté par le Grand Conseil le 5 juin 2007 (qui sera
soumis cette année 2008 à l'approbation de la Confédération), en dehors des
centres, le taux de croissance estimé par les communes pour les quinze années
suivant l'entrée en vigueur du Plan directeur cantonal ne doit en principe pas dépasser
le taux cantonal des quinze années précédant son entrée en vigueur (A11). Or,
ce taux peut à ce jour être estimé grosso modo à 13%, le canton comptant 574'661
habitants en 1990 (SCRIS, loc. cit.) puis 650'791 en 2005.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être
admis, les décisions des autorités intimées
annulées et la cause renvoyée à la commune de Penthéréaz pour nouvelle décision
dans le sens des considérants.
Le recourant n'obtient toutefois que partiellement
gain de cause, dès lors que ses conclusions tendant au classement de sa
parcelle 251 en zone maraîchère, ainsi qu'à la mise en place d'une
zone spéciale d'activités hors sol à l'extérieur du village, n'ont pas été
admises. Dans ces conditions, l'émolument judiciaire doit être partagé à part
égale entre le recourant et Willy Mayor. Pour les mêmes motifs, seule une
indemnité réduite pour les dépens sera allouée à la charge de Willy Mayor en
faveur du recourant et de la municipalité qui ont procédé chacun à l'aide d'un
avocat. Le recourant sera chargé à son tour d'une indemnité particulièrement
réduite en faveur de Willy Mayor qui s'est adjoint les services d'un avocat en
fin de procédure seulement. Pour facilité, les dépens dus réciproquement par le
recourant et Willy Mayor sont partiellement compensés.
Par ces motifs
la Cour de droit public et administratif
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Les décisions attaquées du Conseil général de la Commune
de Penthéréaz du 2 février 2006 et du Département des institutions et des
relations extérieures du 20 mars 2006 sont annulées et la cause est renvoyée à
la Commune de Penthéréaz pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est
mis à la charge du recourant et de Willy Mayor, à part égale entre eux.
IV.
Willy Mayor est débiteur de dépens réduits à hauteur de 1'000
(mille) francs en faveur de la Commune de Penthéréaz.
V.
Willy Mayor est débiteur de dépens réduits à hauteur de 500
(cinq cents) francs en faveur du recourant.
Lausanne, le 9 janvier 2008
La présidente: La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.
