canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 23 avril 1993
sur le recours interjeté par Charles
GUIGNARD , représenté par l'avocat Benoît Bovay, Case postale 3673, 1002
Lausanne
contre
la décision du 17 août 1988 de la Commission
de classification du Syndicat d'améliorations foncières AR 45 Lignerolle
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. P. Journot, président
A. Chauvy, assesseur
M. Sandoz, assesseur
constate en fait :
A. Suite à la
mise à l'enquête en octobre 1987 de l'extension du périmètre volontaire, de
l'estimation des terres, du nouvel état ainsi que des opérations accessoires,
Charles Guignard a déposé une réclamation que la Commission de classification a
traitée le 17 août 1988 en rendant une décision qui modifiait son attribution.
Saisie d'un
recours de ce dernier contre cette décision, la Commission centrale des
améliorations foncières, alors compétente en la matière, a rejeté le recours
par arrêt du 4 juillet 1990.
La
Commission centrale a considéré que le compte de Charles Guignard était
équilibré, tant en surface qu'en valeur, et que tous ses terrains étaient en
moyenne de bonne qualité. Elle a examiné la possibilité de modifier la
configuration d'une des parcelles du recourant mais elle a renoncé à cette
solution qui aurait porté préjudice à l'exploitation voisine. La Commission
centrale a aussi retenu que les organes du syndicat avaient pris en compte le
fait que le domaine de Charles Guignard était affermé à son neveu Louis
Guignard et que l'augmentation de la distance entre la ferme et les parcelles
du nouvel état, élément non négligeable en soi, revêtait une importance moindre
parce que Charles Guignard n'exploitait pas personnellement ses terres. La
Commission centrale a expliqué que cet élément serait pris en considération par
le syndicat ultérieurement, au moment de calculer la participation du
propriétaire aux frais d'exécution des travaux collectifs. Enfin, la Commission
centrale a écarté le grief de violation du principe de l'égalité de traitement
en comparant les attributions respectives de Charles Guignard et de trois
autres propriétaires du périmètre, Willy Nicolet, Bernard Werly et René Werly.
B. Charles
Guignard a déposé contre cette arrêt de la Commission centrale un recours de
droit public que le Tribunal fédéral a admis par arrêt du 15 janvier 1993 dont
les considérants sont parvenus le 8 février 1993 au Tribunal administratif, qui
a succédé dans l'intervalle à la Commission centrale.
En bref, le
Tribunal fédéral a considéré, au vu d'une comparaison entre les tableaux de
l'ancien et du nouvel état du recourant, que ce dernier ne pouvait pas se
plaindre d'une mauvaise application du principe de la compensation réelle,
l'art. 55 al. 1 lit. a LAF exigeant l'attribution de terrains de même nature et
de même valeur n'ayant pas été appliqué de façon choquante, insoutenable et
arbitraire. Le Tribunal fédéral a également rejeté les critiques que le
recourant a adressées à l'autorité cantonale pour ce qui concerne la manière
dont les terres avaient été estimées et dont elle avait tenu compte de
l'altitude des terres. Sur la question de l'emplacement des nouvelles
parcelles, le Tribunal fédéral a laissé indécise la question de savoir si le
droit cantonal viole la garantie de la propriété en permettant de ne compenser
que financièrement et après l'attribution des terres le désavantage dû au
facteur de l'éloignement; la Commission centrale ayant pris en compte le
fait que le domaine du recourant était exploité par son neveu Louis
Guignard, le Tribunal fédéral a jugé que l'appréciation d'ensemble des deux
domaines traités comme une seule exploitation amenait à la conclusion que la
situation de l'exploitant unique après le remaniement était tout à fait
satisfaisante. Toutefois, le Tribunal fédéral a considéré que les autorités
cantonales n'avaient pas suffisamment pris en compte l'éventualité qu'il soit
mis un terme au rapport de location et que le domaine de Charles Guignard doive
être considéré comme une entité indépendante, l'inspection locale ayant révélé
que l'étable et la grange étaient encore utilisées comme telles. Tout en
rappelant que la Commission de classification avait élaboré diverses variantes,
aussi bien avant de statuer sur la réclamation que par la suite, durant
l'instruction de recours devant la Commission centrale, le Tribunal fédéral a
estimé qu'il n'en était résulté aucune solution satisfaisante et que d'autres
variantes n'étaient pas exclues. Il en a d'ailleurs donné des exemples dans ses
considérants.
C. Ayant reçu le
dossier en retour du Tribunal fédéral, le Tribunal administratif a délibéré à
huis clos après avoir interpellé les parties sur l'éventuel renvoi du dossier à
la commission de classification. Celle-ci s'est déclarée disposée à statuer
elle-même à nouveau, ce qu'admet le propriétaire intéressé Didier Poget de même
que Charles Guignard. Toutefois, ce dernier récuse la commission de
classification et demande que le dossier soit renvoyé à une autre commission.
Considère en droit :
-
Le Tribunal
fédéral ayant annulé la prononcé de la Commission centrale du 4 juillet 1990,
la procédure de recours qu'elle avait instruite est à nouveau pendante. Le fait
que le dossier se trouve en main du Tribunal administratif est conforme à
l'art. 62 al. 1 LJPA. Toutefois, compte tenu des considérants de l'arrêt de
renvoi rendu par le Tribunal fédéral, le Tribunal administratif ne saurait se
charger de statuer à nouveau. En effet, conformément à l'art. 36 LJPA, le pouvoir
d'examen du Tribunal administratif est limité au contrôle de la légalité et ne
s'étend pas à celui de l'opportunité. Cette disposition, qu'aucune règle
fédérale dotée de force dérogatoire ne vient apparemment contredire, justifie
que la cause soit renvoyée à la Commission de classification afin que les
mesures d'instruction encore nécessaires (étude de variantes) puissent se
dérouler devant une autorité dotée d'un plein pouvoir d'examen. Il convient
donc, formellement, d'annuler la décision rendue en son temps par la Commission
de classification et de lui retourner le dossier pour complément d'instruction
et nouvelle décision.
-
Charles
Guignard a requis dans ses déterminations que la cause soit renvoyée à une
autre commission de classification que celle qui avait rendu la décision
initiale. Il demande donc la récusation de cette dernière.
a) Selon l'art.
33 al. 1 LAF, la commission de classification est composée de trois membres, en
règle générale, et d'un suppléant, choisis en dehors des membres du syndicat et
non intéressés à l'entreprise. Le technicien de l'entreprise ne fait pas partie
de cette commission; il en assure le secrétariat, sauf décision contraire de
l'assemblée générale. Les membres de la commission de classification sont
nommés par l'assemblée générale du syndicat (art. 25 ch. 3 LAF).
On peut tout
d'abord se demander s'il est concevable que le Tribunal administratif
contraigne un syndicat d'améliorations foncières à remplacer sa commission de
classification ou à en nommer une ad hoc pour statuer sur le nouvel état. Le
procédé paraîtrait en tous les cas méconnaître la réalité de la procédure
d'amélioration foncière. En effet, l'adoption du nouvel état est une oeuvre
complexe et de longue haleine qui requiert une connaissance détaillée du périmètre
et ne peut guère être confiée à plusieurs autorités différentes sans risque
d'erreur ou d'incohérence.
b) En outre, on
peut aussi douter que la demande de récusation soit encore recevable à ce stade
de la procédure. La jurisprudence du Tribunal fédéral a en effet précisé que le
moyen tiré de la récusation d'un juge ou d'un fonctionnaire doit être soulevée
aussi tôt que possible. Il est contraire à la bonne foi de n'invoquer de tels
moyens que dans la procédure de recours lorsque le vice aurait pu être constaté
auparavant. Le droit d'invoquer ultérieurement les règles sur la récusation se
périme à l'égard de celui qui ne récuse pas immédiatement le juge ou le
fonctionnaire concerné dès qu'il obtient connaissance du motif de récusation
(ATF 116 art. 1a p. 485, consid. 2c). En l'espèce, l'hypothèse d'un renvoi de
la cause devant la commission de classification était prévisible dès le dépôt
du recours en 1988 si bien que la demande de récusation est tardive.
c) A titre
subsidiaire, on peut examiner la requête sous l'angle des règles générales sur
la récusation.
L'art. 58
al. 1 Cst et l'art. 6 § 1 CEDH garantissent au justiciable le droit à ce que sa
cause soit jugée par un juge non prévenu, impartial et indépendant. D'après la
jurisprudence du Tribunal fédéral, la prévention du juge doit être admise s'il
existe des circonstances propres à éveiller la méfiance quant à son
impartialité. De telles circonstances peuvent provenir soit d'un comportement
personnel déterminé du juge concerné, soit de certaines conditions
fonctionnelles ou organiques. Dans tous les cas, il n'est pas nécessaire que le
juge soit effectivement prévenu. Il suffit que les circonstances puissent
susciter l'apparence de la prévention et le danger d'un parti pris. Pour juger
de l'apparence de prévention et apprécier de telles circonstances, on ne peut
pas s'en remettre à la perception subjective d'une partie; la méfiance quant à
l'impartialité du juge doit bien au contraire apparaître fondée de manière
objective (ATF 117 Ia 324, consid. 2).
La
jurisprudence du Tribunal fédéral a fréquemment examiné la question de savoir
si un juge peut être récusé pour cause de prévention parce qu'il s'est déjà
occupé précédemment du litige concerné dans le cadre de fonctions officielles.
Au sujet de cette hypothèse fréquemment désignée en allemand par le terme
"Vorbefassung", le Tribunal fédéral a jugé qu'on ne peut pas
déterminer de manière générale, du point de vue de la Constitution et de la
convention précitée, dans quels cas le fait qu'un juge soit déjà intervenu
auparavant dans une affaire justifie qu'il se récuse et dans quels cas cela ne
le justifie pas (ATF 117 précité). Le Tribunal fédéral a toutefois considéré
que le critère déterminant pour juger de cette question est qu'il faut veiller
à ce que, par rapport à l'état de fait concret et aux questions de droit qui se
posent concrètement, la procédure paraisse demeurer ouverte malgré
l'intervention du juge et qu'elle n'ait pas l'apparence d'être fixée d'avance
(ATF précité, p. 326). Il est déterminant sur ce point de savoir dans quelles
circonstances de fait et de procédure le juge s'est déjà occupé ou s'occupera
ultérieurement de l'affaire. On prendra en considération la question de savoir
quelles sont les questions à débattre dans les deux procédures et dans quelle
mesure elles sont semblables ou connexes. En outre, il faut tenir compte de
l'étendue du pouvoir d'examen quant aux questions qui se posent dans les
diverses phases procédurales, ainsi que de l'importance des décisions sur
l'issue de la procédure (ATF 116 Ia 32 cons. 3a et les références citées,
jurisprudence rappelée dans un arrêt de la Cour plénière du Tribunal
administratif CP 93/002 du 30 mars 1993, notifié par l'intermédiaire du conseil
du recourant).
En l'espèce,
l'arrêt du Tribunal fédéral du 15 janvier 1993 est un arrêt de renvoi qui
enjoint à l'autorité cantonale de procéder à l'examen de nouvelle variantes. On
ne voit pas comment la commission de classification pourrait être
"prévenue", au sens de la jurisprudence rappelée ci-dessus, au sujet
de variantes qu'elle n'a pas encore envisagées. Quant au simple fait que la
commission de classification a déjà eu à statuer sur le nouvel état du
recourant, on ne saurait y voir - sauf à vouloir paralyser l'action des
autorités de première instance - une circonstance susceptible de justifier en
soi sa récusation. La Commission européenne des droits de l'homme a d'ailleurs
jugé que l'art. 6 § 1 CEDH ne garantit pas un droit absolu à ce qu'une
juridiction soit nouvellement composée lorsqu'elle statue à nouveau après
cassation de sa décision par une instance supérieure, à moins que des raisons
précises et concrètes ne permettent de douter raisonnablement de l'impartialité
des magistrats en cause (décision du 1er avril 1992, concernant l'homologue genevois
du tribunal de céans, JAAC 1992 nº 52 p. 450, également rappelé dans l'arrêt CP
93/002 cité ci-dessus).
- Le présent
arrêt pourrait être rendu sans frais ni dépens sur la question du renvoi de la
cause à la commission de classification. Toutefois, le rejet de la requête de
récusation justifie qu'un émolument soit mis à la charge du recourant débouté
(art. 44 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. La décision du 17 août
1988 de la Commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières
AR 45 Lignerolle est annulée, le dossier lui étant renvoyé pour nouvelle
décision.
II. Un émolument de 500
francs est mis à la charge du recourant.
Lausanne, le 23 avril 1993
Au
nom du Tribunal administratif :
Le
président :
Le présent arrêt est notifié
aux destinataires énumérés dans l'avis d'envoi ci-joint.
