canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 10 février 1993
sur le recours interjeté par Michel GRAND,
Pâquis 1, à 1138 Villars-sous-Yens,
contre
la décision de la Commission communale de
recours en matière d'impôt de Villars-sous-Yens du 10 novembre 1990.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. Pierre Journot, juge
Jean Koelliker, assesseur
Samuel Pichon, assesseur
constate en fait :
A. Michel Grand
est propriétaire de divers bâtiments situés sur le territoire de la Commune de
Villars-sous-Yens.
Au lieu dit
"A Villars" se trouve l'habitation du recourant (bâtiment n° 4)
attenante au bâtiment n° 5 qui est une grange, de même que la dépendance
portant le n° 6. D'après les indications portées par le recourant sur les
plans qu'il a été requis de produire, les eaux claires et les eaux usées de ces
trois bâtiments s'écoulent dans le collecteur longeant la route cantonale
n° 69.
Au lieu dit
"Au Paquier", le recourant possède les bâtiments n° 161 et 178,
qui sont respectivement un hangar et un garage privé attenant. Les eaux claires
de ces deux constructions sont évacuées par un collecteur qui se déverse dans
le ruisseau voisin.
B. En 1986,
Michel Grand a mis à l'enquête la construction d'un hangar-atelier au lieu dit
"Au Paquier". Ce bâtiment est destiné à servir d'atelier de
serrurerie à l'usage du fils du recourant. Il a été construit et porte le
numéro 234. Ses eaux claires sont évacuées par un collecteur qui aboutit
également dans le ruisseau voisin. Selon le rapport de l'ingénieur qui a
inspecté la construction le 12 juin 1989, ce raccordement est provisoire. Le
permis d'utiliser a été délivré par la commune le 6 septembre 1989.
Il résulte
des précisions recueillies en cours d'instruction que parmi les bâtiments du
recourant:
C. Le 30 novembre
1989, l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments
naturels (ECA) a procédé à la taxation des bâtiments du recourant. Des polices
établies à cette occasion, il résulte que la taxation des bâtiments no 4, 5, 6,
161 et 178 est motivée par une "adaptation de valeur" et que les
bâtiments ont été taxés "en valeur à neuf".
La valeur de
base de l'habitation (bâtiment n° 4) a passé de Fr. 62'500.-- à Fr. 89'370.--,
se qui représente une augmentation de Fr. 26'870.--.
Pour les
bâtiments no 5, 6, 161 et 178, l'ancienne et la nouvelle valeur d'assurance de
base se présentent de la manière suivante:
ancienne nouvelle
bâtiment n° 5 Fr. 13500.-- Fr. 27750.--
bâtiment n° 6 Fr. 2800.-- Fr. 3680.--
bâtiment n° 161 Fr. 14000.-- Fr. 18420.--
bâtiment n° 178 Fr. 4300..- Fr. 5395.--
Fr. 34600.-- Fr. 55245.--
Ces
chiffres, ainsi que la taxation de la construction nouvelle n° 234, ont fait
l'objet d'une communication de l'ECA à la Commune.
D. Le 20 février
1990, la Commune a notifié à Michel Grand une facture n° 90'688 portant la
mention "droits d'eaux" concernant l'immeuble n° 4 et frappant
l'augmentation de la valeur d'assurance de base (Fr. 26'870) au taux de 6 %
d'où une taxe de Fr. 1'612.20.
Le même
jour, la Commune a notifié au recourant une facture n° 90'689 portant la
mention "taxes d'épuration" frappant le même bâtiment au même taux,
d'où une taxe de Fr. 1'612.20 également.
Le même jour
enfin, la Commune a notifié à Michel Grand une facture n° 90'690 portant
la mention "droits d'eaux" et dont le texte indique qu'elle concerne
les immeubles n° 5, 6, 161 et 178. Elle frappe également au taux de
6 % un montant de Fr. 6'395.-- présenté comme la différence entre le total
des anciennes et des nouvelles valeurs de base (Fr. 27'495.-- -
Fr. 21'100.--).
L'examen des
chiffres rappelé ci-dessus montre qu'en réalité, cette dernière facture ne
prend pas en compte le bâtiment n° 5. La commune intimée a précisé par
lettre du 12 février 1991 que ce bâtiment ferait l'objet d'une facture séparée.
E. Le recourant
paraît s'être entretenu avec les représentants de la Commune, puis celle-ci lui
a écrit une lettre du 21 septembre 1990 pour lui indiquer les voies de recours
que les factures ne mentionnaient pas. Par acte du 11 octobre 1990, Michel
Grand a déclaré recourir contre les trois factures résumées ci-dessus.
F. Par décision
du 10 novembre 1990 faisant suite à une séance du 23 octobre précédent, la
Commission communale de recours en matière d'impôt a rejeté le recours de
Michel Grand.
Par acte du
7, posté le 10 décembre 1990, Michel Grand a recouru contre la décision de la
Commission communale. Il conclut implicitement à l'annulation des taxes
litigieuses pour le motif que la nouvelle taxation de l'ECA est intervenue sans
que des travaux aient été effectués sur les bâtiments litigieux, mais en raison
de la retaxation d'office des anciens bâtiments suite à la construction du
hangar non raccordé. Il soutient en substance que les constructions nouvelles
sont seules soumises à la taxe de raccordement aux égouts, à l'exclusion des
constructions antérieures au règlement. Il soutient en outre que les taxes
complémentaires ne devraient être perçues qu'en cas de transformation ou
d'agrandissement.
La Commune
s'est déterminée par acte du 4 janvier 1990 en concluant au maintien de la
décision attaquée.
Les parties
ont été invitées à produire diverses pièces
Interpellé,
le Département de l'Intérieur s'est déterminé sur le recours le 4 septembre
1991 en proposant son rejet.
Le Tribunal
administratif a délibéré à huis clos.
et considère en droit :
- Le règlement
communal pour le service de distribution d'eau, adopté le Conseil général de
Villars-sous-Yens le 7 décembre 1987 et approuvé par le Conseil d'Etat le 20
janvier 1988, prévoit ce qui suit à ses art. 40 et 42:
Art. 40
La taxe unique, fixée au moment du
raccordement direct ou indirect au réseau principal de distribution, est
calculée au taux de 10 % de la valeur d'assurance incendie de base des
immeubles bâtis.
Art. 42
En cas d'augmentation ultérieure de la valeur
d'assurance de base d'un immeuble raccordé, il est perçu un complément de taxe
unique calculé au taux de 6 % sur la différence entre l'ancienne et la nouvelle
valeur de base.
Le règlement
communal sur les égouts et l'épuration des eaux usées, adopté par le Conseil
général de Villars-sous-Yens le 22 juin 1988 et approuvé par le Conseil d'Etat
le 2 décembre 1988 , prévoit ce qui suit à ses art. 32 al. 1 et 33:
Art. 32 al. 1:
"Taxe unique
Pour toutes nouvelles constructions
déversant des eaux usées directement ou indirectement dans un collecteur
d'égouts public, il est perçu une taxe unique de raccordement calculée au
taux de 10 % de la valeur d'assurance incendie de base.
(...)
Art. 33
Taxe unique
complémentaire
En cas d'augmentation ultérieure de la
valeur d'assurance incendie de base d'un bâtiment raccordé, il est perçu un
complément de taxe unique calculé au taux de 6 % sur la différence entre
l'ancienne et la nouvelle valeur de base
Il n'est pas
contesté que ces règlements sont fondés sur l'art. 4 de la loi du 5 décembre
1956 sur les impôts communaux (LIC) ainsi que, respectivement, sur l'art. 14 de
la loi du 30 novembre 1964 sur la distribution de l'eau (LDE) et sur l'art. 66
de la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution.
-
A titre
liminaire, il faut relever que selon la jurisprudence de la Commission
cantonale de recours en matière d'impôt, rendue peu avant son remplacement par
le Tribunal administratif, les taxes de raccordement communales perçues sur la
base de la valeur d'assurance incendie sont des charges de préférence dont le
prélèvement est justifié par la plus-value que l'équipement réalisé par la
collectivité publique, notamment les réseaux d'égouts, confère aux biens-fonds
privés. La plus-value se concrétisant au moment de la construction de
bâtiments, la valeur d'assurance incendie est un critère adéquat pour mesurer
l'ampleur de l'avantage économique retirés par les propriétaires; de même, les
transformations ou agrandissements de bâtiments qui entraînent une augmentation
de la valeur d'assurance incendie - et partant de l'avantage économique dont
bénéficient les propriétaires - donnent lieu à la perception d'une contribution
complémentaire. Essentiellement justifiée par la plus-value résultant de
l'équipement réalisé par la collectivité publique, la contribution fondée sur
la valeur d'assurance incendie est bien une charge de préférence et non un
émolument (ou taxe au sens étroit) lié à une prestation publique. Elle n'est
certes pas sans rapport avec les frais encourus par la collectivité publique à
raison de la création du réseau d'égouts, dans la mesure où l'ensemble des
recettes qui en découlent ne doit pas dépasser ces coûts, mais ce lien est
moins étroit qu'en matière d'émoluments. En particulier, le principe
d'équivalence, qui implique pour les émoluments une certaine correspondance
entre le montant de la taxe et la valeur objective de la prestation, ne
s'applique pas aux charges de préférence. Pour ces dernières, l'équivalence
doit être respectée entre la contribution et la plus-value retirée (CCRI, arrêt
B. du 6 décembre 1990, RDAF 1991 p. 163, spéc. p. 165; v. ég. CCRI, arrêt P. du
14 mars 1991 déjà cité, jurisprudence qu'il faut préférer à la jurisprudence
antérieure - voir notamment RDAF 1988 p. 286, spéc. p. 292 - qui paraît avoir
perdu de vue le fait que la nature juridique d'une taxe de raccordement ne se
définit pas dans l'abstrait mais dépend précisément du mode de perception de la
taxe).
-
Le recourant
soutient tout d'abord que l'art. 32 du règlement communal sur les égouts ne
vise que les nouvelles constructions et il paraît en déduire que les
constructions antérieures à l'entrée en vigueur du règlement ne seraient pas
soumises du tout à la taxe d'épuration, ce qui empêcherait la perception d'une
taxe complémentaire. Il est vrai que l'art. 32 du règlement vise les
"nouvelles constructions" mais cette restriction ne se retrouve
précisément pas à l'art. 33 du règlement relatif aux taxes complémentaires. Le
seul fait que cette disposition prévoie un "complément de taxe
unique" est un argument de texte trop faible pour qu'on puisse en
restreindre l'application aux bâtiments qui ont été soumis à la taxe unique
originelle prévu par l'art. 32 au règlement. Comme le relève le Service de
l'intérieur dans ses déterminations, il n'est pas possible d'imaginer que le
conseil général ait voulu accorder au propriétaire des constructions anciennes
un tel privilège qui aurait pour effet de reporter la charge financière des
investissements communaux sur les seuls propriétaires de constructions
nouvelles. Au reste, les propriétaires de constructions anciennes jouissent
apparemment déjà de l'avantage qu'aucune charge de préférence n'a été prélevée
sur la valeur d'assurance incendie de leur immeuble au moment de la
promulgation du règlement. On trouverait peut-être - mais la question n'a pas à
être jugée ici - des motifs d'égalité de traitement pour critiquer cette
solution. En tous les cas, l'inégalité de traitement serait flagrante si les
propriétaires de constructions anciennes devaient être également exonérés de
toute taxe complémentaire.
-
Le recourant
soutient encore que l'augmentation de la valeur d'assurance incendie de ses
bâtiments ne fait pas suite à des travaux et que la taxe complémentaire ne devrait
être prélevée qu'en cas de transformation ou d'agrandissement.
a) Cette
solution ne trouve aucun appui dans le texte des règlements communaux
applicables. En effet, tant l'art. 42 du règlement pour le service de
distribution d'eau que l'art. 33 du règlement sur les égouts et l'épuration des
eaux usées prévoient que la taxe complémentaire est perçue sans restriction en
cas d'augmentation ultérieure de la valeur d'assurance incendie de base.
Il est vrai
que la loi sur les impôts communaux a été modifiée récemment par une loi du 11
septembre 1991, qui régit désormais l'utilisation de la valeur assurance
incendie pour le prélèvement des taxes communales. Selon le nouvel art. 4a al.
3 LIC, une taxe complémentaire de raccordement ou d'introduction ne peut être
perçue que si des travaux on été entrepris dans l'immeuble. Cette disposition
légale exclut donc la perception d'une taxe complémentaire lorsque comme en
l'espèce, la valeur d'assurance incendie subit une augmentation sans que des
travaux ait été exécutés. Toutefois, cette règle nouvelle, qui ne supprime
apparemment pas les difficultés qui peuvent surgir lorsque l'augmentation de la
valeur d'assurance incendie est provoqués simultanément par une
"adaptation de valeur" et par des travaux de transformations, n'est
pas applicables au cas du recourant car elle entrée en vigueur le 1er juillet
1992 (FAO du 29 novembre 1991).
b) Le recourant
conteste la perception des taxes perçues sur la base d'une augmentation de la
valeur d'assurance incendie qui n'est pas motivée par des transformations, mais
par la modification des conditions d'assurance. Il est probable en effet que
les précédentes polices d'assurance incendie des bâtiments du recourant avaient
été établies en fonction d'une valeur tenant compte de la vétusté (valeur dite
"de construction" selon l'ancienne terminologie, ou désormais valeur
"actuelle"), alors que les polices établies en 1989 l'ont été
"en valeur à neuf", cette valeur étant déterminante depuis la
modification, par une loi du 23 septembre 1980 entrée en vigueur le 1er janvier
1981, de la loi vaudoise concernant l'assurance des bâtiments et du mobilier
contre l'incendie et les éléments naturels. Il faut toutefois relever d'emblée
que les taxes complémentaires constituent, conformément à la jurisprudence
récente rappelée plus haut, la contrepartie de l'augmentation de l'avantage que
le recourant tire des installations municipales visées par les règlements
applicables. Dès lors que les constructions nouvelles sont assujetties à une
taxe calculée sur la "valeur à neuf" déterminée par l'assurance
incendie, on ne voit guère en quoi il serait inéquitable que le recourant doive
payer une taxe complémentaire prenant en compte une augmentation de valeur
provenant du fait que la valeur d'assurance du bâtiment est désormais calculée
de la même manière que pour les bâtiments récents ou retaxés depuis le 1er
janvier 1981.
- On ne peut
cependant perdre de vue que les arguments du recourant avaient en partie motivé
la jurisprudence de l'ancienne commission cantonale de recours en matière
d'impôt (RDAF 1986 p. 298), qui imposait aux communes l'adoption d'un taux
réduit pour la perception des taxes complémentaires pour éviter des
"distorsions" provoquées par le passage au système d'assurance de la
valeur à neuf et par les effets de l'augmentation de l'indice annuel lorsque le
règlement communal se réfère à la valeur indexée et non à la valeur d'assurance
de base.
D'emblée, on
doit constater que le recourant n'aurait rien pu tirer de cette jurisprudence
car les taxes complémentaires qui lui sont réclamées sont précisément perçues
en fonction de la valeur de base et à un taux de 6 % de cette valeur, inférieur
au taux de 10 % prévu pour les taxes prélevées au moment du raccordement
initial.
En outre,
dans plusieurs arrêts récents (FI 90/023, FI 91/022, FI 91/045, FI 91/046, FI
92/016 et FI 92/058, tous du 1er février 1993), le Tribunal administratif a
abandonné cette jurisprudence pour le motif qu'il n'appartient pas à l'autorité
judiciaire d'imposer au législateur communal, avec un effet rétroactif
d'ailleurs problématique, une règle schématique pour l'édiction de règlements
usant de manière diverses de critères qui peuvent varier d'une commune à
l'autre. Le tribunal a constaté qu'on peut sérieusement hésiter à considérer
comme contraire au principe de l'égalité de traitement le fait qu'un
propriétaire doive, s'il a payé une taxe réduite parce que son bâtiment était
assuré en dessous de sa valeur effective, s'acquitter ultérieurement d'une taxe
complémentaire calculée en fonction d'un indice plus élevé que celui dont il
aurait pu bénéficier au moment de la taxe initiale. Il a aussi constaté qu'un
raisonnement analogue permet de douter - comme dans les considérants ci-dessus
- que des motifs d'égalité de traitement s'opposent à ce que des taxes
complémentaires soient perçues sur la base d'une valeur d'assurance incendie
nouvellement calculée à la valeur à neuf - dans les cas qui pourraient
subsister depuis 1980 malgré les nouvelles dispositions - alors que cette dernière
est de toute manière déterminante pour toutes les constructions nouvelles. Il a
enfin constaté qu'en adoptant le nouvel art. 4a LIC déjà cité, qui régira
désormais l'utilisation de la valeur assurance incendie pour le prélèvement des
taxes communales, le législateur n'avait pas repris l'exigence du taux réduit
(pourtant évoquée dans les travaux préparatoires) et que la formulation de
cette exigence dans les directives de l'autorité exécutive (directives du 28
février 1992 et circulaire du 13 mai 1992) ne lie pas l'autorité judiciaire.
- Vu ce qui
précède, le principe de la perception des taxes complémentaires réclamées au
recourant doit être maintenu. C'est donc à juste titre que la Commission
communale de recours a rejeté les conclusions du recourant dirigées contre la
perception d'une taxe d'épuration pour ce qui concerne le bâtiment no 4
(facture no 90'689). Il en va de même pour la taxe complémentaire de
raccordement au réseau de distribution d'eau du même bâtiment (facture no
90'688).
Pour ce qui
concerne la facture no 90'690 concernant également les "droits
d'eau", on constate que la commune a rendu une décision concernant la taxe
complémentaire due pour les immeubles no 5,6, 161 et 178 mais en réalité, le
bâtiment no 5 n'a pas été pris en compte. Il convient donc de réformer la
décision de la Commission communale de recours en ce sens que la facture no
90'690 est annulée, la commune étant invitée à rendre une nouvelle décision. Il
est vrai qu'ainsi, la décision attaquée se trouve réformée dans un sens
défavorable au recourant. Toutefois, la "reformatio in pejus" est
expressément prévue en droit fiscal vaudois par l'art. 104 LI auquel renvoie
l'art. 47 a LIC (Tribunal administratif, arrêts FI 91-017 du 20 août 1992 et FI
90-023 du 1er février 1993 ainsi que les références citées). Au reste, il est
probable que même si cette décision communale était entrée en force, l'erreur
manifeste qu'elle comporte aurait probablement suffi à en justifier la
révision.
- Vu ce qui
précède, le recours est rejeté, ce qui justifie la perception d'un émolument
conformément à l'art. 55 LJPA.
Quant au
montant de l'émolument, son montant sera déterminé en fonction du règlement du
14 juin 1991, qui permet au Tribunal administratif de prélever un émolument
compris entre Fr. 100.-- et Fr. 5'000.--. On s'en tiendra en l'espèce à la
pratique de la section fiscale du Tribunal administratif selon laquelle
l'émolument n'est qu'exceptionnellement inférieur à Fr. 500.--, même dans les
causes qui ne mettent pas en jeu une valeur litigieuse importante mais qui ne
sont pas particulièrement simples.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est
rejeté.
II. La décision de la
Commission communale de recours en matière d'impôt de Villars-sous-Yens du 10
novembre 1990 est réformée d'office en ce sens que la facture no 90'690 du 20
février 1990 est annulée, la commune étant invitée à rendre une nouvelle
décision.
La décision de la
Commission communale de recours est maintenue pour le surplus.
III. Un émolument de Fr.
500.- (cinq cents francs) est mis à la charge du recourant.
Lausanne, le 10 février 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le
président :
Le présent arrêt est notifié :
- au recourant personnellement, M.
Michel Grand, 1138 Villars-sous-Yens, sous pli recommandé;
- à la Municipalité de et à 1138
Villars-sous-Yens;
Un exemplaire en est communiqué au
Département de l'intérieur et de la santé publique, Service de l'intérieur
