CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 26 octobre 2005
Composition
Pierre Journot, président; Mme Dina
Charif Feller et Mme Monique
Ruzicka-Rossier
recourante
Karl Steiner
SA, à Genève 13, représenté par Philippe REYMOND, à Lausanne,
autorité intimée
Municipalité de
Morges, représentée par
Alain THEVENAZ, à Lausanne,
I
autorité concernée
Service de
l'environnement et de l'énergie, à Epalinges,
autorité concernée
Service de
l'aménagement du territoire, à Lausanne,
Objet
contribution compensatoire pour places de
parc
Décisions de la Municipalité de Morges des
10 et 24 novembre 2003 (nombre de places de parc)
A.
Statuant dans la même composition que
pour le présent arrêt, le Tribunal administratif a rendu le 6 octobre 2004 un
arrêt AC.2003.0248 dont l'état de fait est le suivant:
A. La parcelle 1478 de Morges
est située dans l'angle formé par la voie d'accès à l'autoroute
Lausanne-Genève (jonction Morges-ouest) et la route cantonale
conduisant à Tolochenaz.
Actuellement cultivée, elle est
colloquée en zone industrielle B. Au sens de l'art. 43 du règlement sur le plan
d'affectation et la police des constructions (ci-dessous "le règlement
communal), approuvé initialement par le Conseil d'Etat le 2 mars 1990, cette
zone est destinée aux activités industrielles, artisanales ou tertiaires qui ne
peuvent s'implanter dans d'autres zones, les magasins dits de grande surface
étant exclus. La hauteur hors tout des bâtiments est limitée à 16 mètres dans
le secteur A et à 12 m dans le secteur B. Le cube constructible est de 7 m ³
par m² de surface de la propriété
B. Du 25 avril au 14 mai 2003
ont été mises à l'enquête, pour la parcelle 1478:
-
une demande d' autorisation
préalable d'implantation pour un bâtiment administratif avec garage
souterrain de 121 places (bâtiment A, dossier communal 2003/13) qui serait
situé dans l'angle sud de la parcelle, le long de la voie d'accès à l'autoroute.
-
une demande de permis de construire
un bâtiment administratif avec garage souterrain de 140 places (bâtiment B,
dossier communal 2003/14) qui prendrait place dans l'angle nord-est de la
parcelle, dans l'angle formé par la voie d'accès à l'autoroute et la route
cantonale.
C. Les décisions et préavis des
autorités cantonales ont fait l'objet de synthèses élaborées par la Centrale
des autorisations (CAMAC) en date des 10 et 11 septembre 2003, remplacées par
de nouvelles synthèses des 17 (bâtiment A) et 20 (bâtiment B) octobre 2003.
Dans les documents des 10 et 11
septembre 2003, identiques dans leur substance, le Service de l'aménagement du
territoire formulait une "remarque" dans laquelle il proposait à la
commune de demander aux constructeurs de réduire le nombre de places de
stationnement de 261 à 215 et d'améliorer la qualité des espaces extérieurs. Il
rappelait que la Commune de Morges s'était engagée comme membre à appliquer les
recommandations du Comité de pilotage de l'étude "Morges: une vision
globale d'aménagement du territoire à concrétiser" (transfert modal,
aménagement du territoire et gestion des trafics routiers et autoroutiers).
Quant au Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN), il émettait - en
coordination avec le Service des transports - un préavis favorable sous réserve
du redimensionnement de l'offre de stationnement. En effet, au sujet de la
réduction du nombre de places de parc, le SEVEN relevait que dans un périmètre
où les valeurs d'immissions d'oxyde d'azote sont proches des valeurs limites de
l'OPair, le haut de la fourchette prévue par la norme VSS 640 290 (70% - 100%)
pour les zones de niveau D quant à la qualité de la desserte en transports
publics ne pouvait pas être appliqué et qu'il fallait appliquer une réduction
de 30 % du besoin-limite en places de stationnement, d'où un maximum de 215
places (161 places pour les employés et 54 pour les visiteurs en fonction du
scénario A de la notice d'impact - voir p. 11 de celle-ci).
Dans les synthèses des 17 et 20
octobre 2003, le Service de l'aménagement du territoire a modifié sa position
en exposant que les services de l'Etat restent déterminés sur un total de 215
places mais qu'ils admettent le nombre de 140 places pour la 1ère
étape (bâtiment B, CAMAC no 54'841), ce qui implique un maximum de 75 places
pour la seconde étape (bâtiment A, CAMAC no 54'800). Les déterminations des
autres autorités cantonales sont reproduites sans changement dans cette seconde
synthèse.
D. La Municipalité de Morges a
statué par deux décisions des 10 (bâtiment B) et 24 novembre 2003 (bâtiment A).
Dans une lettre aux recourants des mêmes dates, elle a informé ces derniers
qu'elle avait levé leurs oppositions et qu'elle avait délivré le permis de
construire et le permis d'implantation. A ces décisions étaient jointes les
synthèses CAMAC d'octobre 2003 (ou du moins celle du 17 octobre 2003 qui est
mentionnée dans les deux décisions).
Le permis d'implantation pour le
bâtiment A précise toutefois que la demande de dérogation n'est pas accordée
pour ce qui concerne la hauteur limitée à 12 m. dans le secteur, qui devra être
respectée.
Le permis de construire le bâtiment B
précise que l'emprise projetée de la superstructure (dépassant le gabarit de 12
m.) n'est pas acceptée en l'état; son volume devra être réduit pour en diminuer
l'impact et améliorer l'intégration, ceci nécessitant une enquête complémentaire.
La décision précise toutefois que le regroupement des installations en toiture
est une bonne solution architecturale permettant d'atténuer les nuisances
sonores.
En outre, ces deux décisions,
identiques dans leur substance sur ce point, déclarent appliquer les art. 85,
86 et 87 du règlement communal qui régissent le nombre minimum de places de
parc exigées en fonction des affectations (habitation, services, commerces,
etc.). Le texte de la décision du 10 novembre 2003 concernant le permis de construire
le bâtiment B est sur ce point le suivant:
"Pour l'heure, une calculation sommaire
du nombre de places de stationnement est établie ci-dessous sur la base de
votre projet. Elle tient compte de la variante la plus probable, à savoir celle
d'une affectation unique "Activités de service - bureaux".
Pour cette affectation, le Règlement sur le
plan d'affectation de la ville de Morges (RPA 90) requiert
·
Pour information, projet A: 235
places de stationnement au lieu des 121 places projetées soit un manque de 114
places
·
Projet B: 247 places de stationnement
au lieu des 140 places projetées soit un manque de 107 places.
L'application du plan des mesures OPair
tendrait à limiter ces exigences de moitié (241 places pour l'ensemble au lieu
des 482 places requises). Mais il semble que les conditions cadres
(localisation du projet, desserte des transports publics, etc.) ne sont que
partiellement remplies, de même que les affectations ne bénéficiant pas de la
mixité (habitat-emploi) prévue.
La Municipalité se détermine comme suit: elle
admet que le propriétaire est dans l'impossibilité de construire sur son propre
fonds une partie des places de stationnement imposées, elle l'en dispense
moyennant versement d'une contribution s'élevant à CHF 4'000.00 par place; soit
·
Pour information, projet A un montant
de CHF 456'000.00
·
Projet B: un montant de CHF
428'000.00.
Cette somme est exigible lors de la délivrance
du permis d'habiter ou d'utiliser. Ces montants pourront être révisés, d'une
part, en fonction des affectations définitives et, d'autre part, en fonction
des places effectivement réalisées."
E. Par acte du 3 décembre
2003, Otto Caviezell et consorts ont recouru contre les deux décisions de la
Municipalité de Morges en concluant à leur annulation. Ils déclarent être
propriétaires de villas et domiciliés au chemin des Emetaux à Tolochenaz, à
proximité immédiate des bâtiments projetés.
Les moyens invoqués par les recourants
Caviezel et consorts sont les suivants:
-
à l'encontre des deux décisions
contestées, ils font valoir que la municipalité parle d'une réduction du nombre
des places de parc sans qu'on sache dans quelle mesure. Ils rappellent que
selon une décision du Conseil d'Etat du 31 octobre 1990 concernant le plan de
quartier Riond-Bosson à Tolochenaz, les valeurs limites d'immissions étaient
considérées comme vraisemblablement dépassées par le Service de lutte contre
les nuisances pour les façades les plus exposées du chemin des Emetaux,
situation qui s'est probablement aggravée selon eux: ils déclarent former toute
réserve à ce sujet jusqu'à plus ample informé.
-
toujours à l'encontre des deux
décisions contestées, ils constatent qu'il est prévu d'interdire de tourner à
gauche en entrant ou sortant de la parcelle, ce qui contraindrait les véhicules
allant dans cette direction à aller faire demi-tour aux giratoires situés à
l'est ou à l'ouest, augmentant le trafic. En outre, les giratoires en question
n'existent pas encore selon eux si bien que l'aménagement d'un accès n'est pas
certain.
-
à l'encontre du bâtiment B (permis de
construire), les recourants invoquent l'esthétique des superstructures
techniques en toiture et le bruit des installations de ventilation qui s'y
trouveraient.
-
à l'encontre du bâtiment A, les
recourants critiquent la création d'un deuxième accès qui devrait selon eux
être unique et directement dans le giratoire. En outre, l'accès prévu
traverserait une parcelle de l'Etat de Vaud sur le territoire de Tolochenaz où
il n'y a pas eu d'enquête publique. Enfin, ils demandent que soit contrôlée la
distance à la lisière de la forêt, dont la surface ne devrait pas compter dans
le coefficient de volume.
F. Il faut préciser que les
décisions relatives aux projets litigieux ont suscité plusieurs recours. Il
s'agit des suivants:
-
un recours déposé le 1er décembre 2003
par Karl Steiner SA contre la décision de la Municipalité de Morges du 10
novembre 2003 (permis de construire 2003/14), enregistré le 3 décembre 2003
dans le dossier FI 2003/0126. Dans ce recours-là, Karl Steiner SA conteste
la contribution compensatoire exigée par la commune pour la dispense de
l'obligation de construire des places de parc, s'agissant du bâtiment B.
-
un recours (décrit sous lettre E
ci-dessus) déposé le 3 décembre 2003 par Caviezel et divers consorts (dont la
commune de Tolochenaz) contre les décisions de la Municipalité de Morges du 10
novembre 2003 (permis de construire) et du 24 novembre 2003 (autorisation
d'implantation), enregistré le 5 décembre 2003 dans le dossier AC 2003/0248;
-
un recours déposé le 10 décembre 2003
par Karl Steiner SA contre la décision de la Municipalité de Morges du 24
novembre 2003 (autorisation préalable d'implantation), enregistré le 15
décembre 2003 dans le dossier FI 2003/0126 également. Ce recours conteste,
comme celui du 1er décembre 2003, la contribution compensatoire
exigée par la commune, mais pour le bâtiment A.
-
un recours déposé le 15 décembre 2003
par le Département des infrastructures contre la seule décision du 24 novembre
2003 de la Municipalité de Morges, enregistré dans le dossier AC 2003/0248.
Dans ce recours, le Département fait valoir entre autres que les services
cantonaux ont imposé une limitation du nombre de places de parc en tant
qu'autorité compétente (puisqu'un autorisation cantonale est exigée, art. 2
RLPE) pour appliquer la loi fédérale sur l'environnement et que la municipalité
viole cette loi en appliquant de manière aveugle et autonome son règlement dans
une décision qu'elle n'a d'ailleurs pas communiquée à la CAMAC comme l'exige
les art. 123 al. 3 LATC et 75 al. 3 RATC. Le Département rappelle également que
le secteur est soumis à un plan de mesure OPair dont la doctrine considère
qu'il prévaut sur la planification en vigueur.
L'effet suspensif a été accordé
provisoirement au recours de Caviezel et consort dans le dossier AC 2003/0248
(avis du tribunal du 5 décembre 2003).
Invitée à transmettre au Département
des infrastructures les décisions et lettres notifiées sur l'objet du litige,
la municipalité a versé au dossier copie des courriers qu'elle a adressés le 22
décembre 2003 au Département des infrastructures et à celui de la Sécurité et
de l'environnement pour leur transmettre les autorisations qu'elle avait
délivrées et demander une meilleure prise en compte des circonstances locales
et le respect de l'autonomie communale. A également été versée au dossier une
lettre de la Municipalité de Morges du 22 décembre 2003 demandant au chef du
Département des infrastructures, au sujet du plan de quartier Sablons-Nord
(concernant aussi un bâtiment administratif avec places de parc) de faire
procéder par les trois départements concernés à une nouvelle pesée d'intérêts
en rapport avec les pôles de développement économique.
G. Karl Steiner SA a déposé, en
deux actes séparés, des observations du 16 janvier 2004 sur le recours du
Département des Infrastructures et de Caviezel et consorts. Elle se détermine
sur les griefs des recourants. Elle admet avec le Département des
infrastructures que le nombre de places de parc doit être fixé en fonction du
droit fédéral de l'environnement, qui prévaut. Elle demande la levée de l'effet
suspensif pour ce qui concerne le permis de construire le bâtiment B en
exposant que les recourants ne formulent pas d'arguments qui puisse en empêcher
la construction. Elle expose qu'elle dispose d'une possibilité unique de
réaliser le projet mais que l'acquéreur intéressé exige un engagement sur la
date de livraison de l'ouvrage.
La Municipalité de Morges s'est
déterminée sur le recours de Caviezel et consorts et sur celui du Département
des Infrastructures dans deux réponses du 29 janvier 2004. S'agissant du
recours de Caviezel et consorts, elle expose en bref qu'elle a intégré
l'exigence d'une réduction du nombre des places de parc dans sa décision. Sur
les accès, elle admet avec les recourants qu'il aurait été préférable de ne pas
imposer des aller et retour en interdisant le tourner au gauche et elle invite
le Service cantonal des routes à réexaminer sa position. S'agissant du bâtiment
B et de ses superstructures en toiture, elle fait valoir que la jurisprudence
n'applique l'art. 86 LATC que restrictivement et que le projet est parfaitement
réglementaire.
Le Service de l'environnement et de
l'énergie s'est déterminé le 27 janvier 2004.
Les recourants Caviezel et consorts se
sont déterminés le 29 janvier 2004 sur les recours de Karl Steiner SA (ils
admettent que celle-ci devrait obtenir gain de cause car la commune ne saurait
construire les places de parc refusées à la constructrice) et sur celui du
Département des infrastructures, dont ils partagent le point de vue.
Le Service de l'aménagement du
territoire, déclarant agir pour le Département des infrastructures avec
l'accord de son secrétariat général, s'est déterminé sur le recours de Caviezel
et consorts en exposant que la décision de la municipalité n'est pas claire sur
le nombre de places de parc exigé. Sur le recours de Karl Steiner SA, il
observe qu'envisagée comme charge de préférence, la contribution contestée ne
saurait être utilisée conformément à son but, soit pour construire des places de
parc.
Les recourants Caviezel et consorts se
sont détermin¿ le 9 février 2004 sur la requête de levée de l'effet suspensif.
H. Une nouvelle synthèse CAMAC
a été établie le 11 mai 2004, suite à une réunion entre la commune, la
constructrice et les services cantonaux, ainsi que le montre le courrier du 24
mai 2004 du conseil de la constructrice dans le dossier FI 2003/0126. Le SEVEN
a modifié sa prise de position dans le passage suivant:
"Le présent projet se situe dans une zone
soumise à un plan de mesures d'assainissement de l'air (plan des mesures OPair
de Morges, septembre 1994). En application de ce dernier, une coordination
entre les nouveaux projets et les mesures OPair doit être réalisée.
Le présent projet se situe dans un périmètre
où les valeurs d'immissions de dioxyde d'azote sont proches des valeurs limites
prescrites par l'Ordonnance fédérale pour la protection de l'air, comme le
montrent les annexes au préavis du SEVEN. Ces dernières présentent les
résultats de la campagne de mesure des concentrations de dioxyde d'azote
réalisée par capteurs passifs en 1999-2000 dans le périmètre du présent projet,
ainsi que les résultats de la modélisation par l'outil POLCA des concentrations
de dioxyde d'azote (état 2000) dans cette partie de l'agglomération Lausanne-Morges.
Elles mettent clairement en évidence un dépassement des normes OPair à
proximité des axes routiers qui desservent le projet et qui subiront par
conséquent une charge supplémentaire de trafic lors de la réalisation de
celui-ci.
Le dimensionnement de l'offre en stationnement
constitue un aspect capital quant à la compatibilité d'un projet avec le plan
des mesures OPair. Pour le présent projet, 261 places sont prévues pour couvrir
les besoins en place de stationnement des 11 '500 m2 de surface totale de
plancher destinés à des activités de services, d'industrie et d'artisanat.
Les 261 places prévues correspondent à la
couverture des besoins du scénario A de la notice d'impact du 13 mars 2003.
Cette dernière se base sur une hypothèse de répartition des activités de
services et d'artisanat et applique les normes VSS 640 290 avec les paramètres
suivants pour le calcul du besoin limite en stationnement :
Activités de services
Activités d'artisanat
0.6 places / emploi pour le personnel
0.13 places / emploi pour les visiteurs.
Selon les critères des normes VSS 640 290, le
présent projet se situe dans une zone de niveau D quand à la qualité de la
desserte en transports publics. Selon ces mêmes normes, le besoin réduit en
places de stationnement est déterminé en appliquant les ratios suivants pour
une telle zone.
- entre 70 et 100% du besoin limite pour le
personnel et les visiteurs
Compte tenu de la situation locale en matière
de pollution de l'air et du caractère de saturation en trafic du réseau routier
avoisinant, le haut de la fourchette ne peut être appliquée pour le
présent projet sans mesures de compensation.
Suite aux déterminations de la délégation du
Conseil d'Etat chargée de définir la politique de stationnement dans
l'agglomération Lausanne-Morges, le nombre de 140 places a été admis pour la
première étape du projet (CAMAC 54841 ). Pour la deuxième étape (CAMAC 54800),
le nombre de 121 places est accepté pour autant que des mesures
d'accompagnement soient prises, c'est-à-dire un plan de mobilité à soumettre au
Service de la mobilité et une réduction des émissions liées au chauffage
(amélioration des performances thermiques des bâtiments ou installation d'un système
de chauffage sans émissions d'oxydes d'azote).
Sur la base de ces considérations, le SEVEN
préavise favorablement le projet quant à la protection de l'air (immissions) et
la coordination avec le plan des mesures OPair de Morges. "
En revanche, la position du Service de
l'aménagement du territoire (de même que celle du Service de la mobilité) est
reproduite sans changement dans cette nouvelle synthèse, notamment son passage
où le SAT, déclarant qu'il "formule la remarque suivante", expose que
"les services de l'Etat restent déterminés sur un total de 215
places" dont 140 places pour la 1ère étape, ce qui implique un
maximum de 75 places pour la seconde étape.
I. Le conseil de la
constructrice est intervenu encore le 10 juin 2004 pour réitérer sa demande de
levée de l'effet suspensif et verser au dossier une lettre commune de trois
chefs de départements (Economie, Infrastructures, Sécurité-environnement)
suggérant l'acceptation du nombre de 121 places pour la 2ème étape
moyennant des mesures d'accompagnement.
Le conseil de la constructrice est
encore intervenu le 22 juin 2004 dans le même sens.
Le 24 juin 2004, le conseil des
recourants Caviezel et consorts a exposé que des discussions étaient en cours
sur les nombre de places, (261 ou 215 selon la délégation du Conseil d'Etat) et
la question de l'accès carrossable. Il ajoutait qu'un projet de convention
était en cours d'examen mais concluait au maintien de l'effet suspensif.
Le conseil de la constructrice est
encore intervenu le1er juillet 2004.
L'audience a été fixée au 1er
octobre 2004.
J. Par décision du 14 juillet
2004, le juge instructeur a partiellement levé l'effet suspensif en ce sens que
la constructrice est autorisée à entreprendre les travaux de terrassement en
relation avec le bâtiment administratif avec garage souterrain de 140 places
(bâtiment B, dossier communal 2003/14, CAMAC 54'841), ceci à l'exclusion de
tous travaux de construction. Interpellée à l’audience, la constructrice a
indiqué que les travaux n’ont pas commencé.
K. Invités à préciser leurs
conclusions s’agissant du nombre de places de parc à fixer pour les bâtiments A
et B ensemble, les recourants ont indiqué par lettre du 23 août 2004 qu’il
s’opposaient à la variante comportant un mini-giratoire au droit du débouché du
chemin des Emetaux, qu’ils se ralliaient à la variante proposée par la
constructrice autorisant le tourner à gauche pour les véhicules montant de
Morges, et que pour ce qui concerne le nombre de places de parc, ils
préféraient 215 plutôt que 261, cette question étant toutefois subsidiaire par
rapport au problème principal qui est le nombre de passages sur la route
cantonale à la hauteur de leur propriété.
Les autorités cantonales ont été
invitées à indiquer laquelle d’entre elles était compétente pour appliquer la
LPE et statuer sur le nombre de places de parc. Le Service de l’aménagement du
territoire a également été invité à dire si sa position correspondait à la
nouvelle synthèse CAMAC du 11 mai 2004 ou à sa précédente position recopiée
sans changement dans cette synthèse. Quant au Département des Infrastructures,
il a été invité à dire s’il retirait ou maintenait son recours au vu de cette
nouvelle synthèse. C’est le Service de l’aménagement du territoire, agissant
également pour le Département des Infrastructures, qui a répondu le 2 août 2004
en exposant qu’il adhérait au préavis modifié du SEVEN résultant de la synthèse
CAMAC du 11 mai 2004. Sur la question de la compétence, le SAT exposait ce qui
suit:
"Le SAT relève au demeurant que la
législation cantonale en matière de protection de l'environnement (art. 2 al. 2
du règlement cantonal d'application de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la
protection de l'environnement) ne détermine pas de manière précise quelle est
l’autorité compétente pour appliquer la loi fédérale sur la protection de
l’environnement. Cette question varie en effet de cas en cas, selon la nature
du projet et sa localisation dans le terrain. Seul l’examen concret d'un projet
permet de déterminer si celui-ci est assujetti à autorisations spéciales
cantonales (art. 120 LATC et Ann. II RATC, qui ne répertorie pas de manière
exhaustive les différentes autorisations qui peuvent être nécessaires en
application de différentes lois spéciales) ou s'il ne requiert qu'un permis de
construire communal. La jurisprudence considère que lorsqu'une autorité
cantonale doit délivrer une autorisation en relation avec la nature du projet,
c'est cette autorisation qui est compétente pour appliquer la LPE, sur la base
du préavis du SEVEN {ainsi par exemple en matière de bruit et autres nuisances
occasionnées par les établissements publics). Lorsque le projet ne nécessite
pas, en soi une autorisation cantonale, mais qu'en revanche plusieurs
autorisations sont néanmoins nécessaire en raison de la situation du projet
dans le terrain ou de ses impacts sur l'environnement, il convient de
considérer que l'autorité compétente pour appliquer la LPE est celle dont les
attributions ont le lien de connexité le plus évident avec la protection de
l'environnement. A cet égard, le SAT renvoie cependant au ch. 5 des Moyens du
mémoire de recours déposé par le DINF le 15 décembre 2003."
Comme le SAT se réfère pour
l’essentiel aux moyens développés dans son recours du 15 décembre 2003, il y a
lieu d’extraire le passage suivant de ce recours dirigé contre la décision du
24 novembre 2003 de la Municipalité de Morges:
-
Bien que le Département n'ait pas
obtenu connaissance de la teneur exacte des décisions de Ia Municipalité de
Morges, il ressort des actes de recours déposés d'une part par divers voisins
et la Commune de Tolochenaz (AC 003/248), d'autre part par la société
constructrice elle-même (FI 003/126) que la Municipalité a délivré les permis
et autorisation préalable d'implantation sans imposer une réduction du nombre
de places de stationnement. Elle a au contraire imposé à la constructrice une
contribution de remplacement fondée sur la différence entre le nombre de places
total projetées (261) et le nombre de places que la Municipalité estime
conforme au règlement (482). Considérant que le projet implique un déficit de
221 places de parc (sic), la Municipalité impose ainsi à la constructrice une
contribution de remplacement se montant à 4'000 frs par place, soit 884'000 frs
au total. Le Département en déduit donc que la Municipalité n'a aucunement tenu
compte de ses déterminations, et pire encore, qu'elle en prend le total
contre-pied. Ce faisant, la Municipalité a violé la loi fédérale sur la
protection de l'environnement, en particulier ses articles 11 et 12, en
appliquant de manière aveugle et autonome son règlement communal, sans tenir
compte de l'évolution de la situation et en particulier du plan des mesures de
l’agglomération morgienne. On note en passant que les articles 85 ss du
règlement communal ne sont pas conformes à l'article 40a RATC., entré en
vigueur le 14 mai 2001.
-
Sur le plan formel, la décision
municipale viole la répartition des compétences entre les autorités cantonales
et communales. L'article 2 du Règlement d'application de la loi fédérale du 7
octobre 1983 sur la protection de l'environnement (RSV 6.8 A) dispose en effet
que l'application de la législation sur la protection de l'environnement
incombe aux autorités cantonales et communales dans le cadre des compétences
qui leur sont attribuées par les lois et règlement en vigueur. Son alinéa 2
précise que s'il y a lieu à une autorisation spéciale au sens de la législation
sur l'aménagement du territoire et les constructions, l'autorité compétente est
le département désigné par cette législation (cf. art. 120 LATC et Annexe II au
RATC). C'est dire que lorsque le projet est soumis à autorisation spéciale, il
ne revient pas à la Municipalité de se forger sa propre interprétation de la
législation en matière de protection de l'environnement, mais qu'elle est liée
par les considérations émises à ce sujet par les services spécialisés en la
matière. Les avis de ceux-ci - en tant qu'ils ne constituent pas déjà en
eux-mêmes une autorisation spéciale - font partie intégrante de I’autorisation
spéciale à laquelle le projet est soumis. Peu importe en définitive que ladite
autorisation spéciale reprenne expressément ces charges et conditions ou
qu'elle y renvoie implicitement. En tout état de cause, lorsque les avis des
différents services se fondent sur la loi sur la protection de l’environnement,
ils s'imposent à la Municipalité, qui n'a pas le pouvoir de s'en écarter (art.
2 RALPE précité). Si elle entend les contester et dans la mesure de sa qualité
pour agir, il lui incombe de recourir contre lesdites décisions. Elle ne peut
en revanche se borner à les ignorer en statuant sur le permis de construire,
respectivement l'autorisation préalable d’implantation.
-
En l’occurrence, le bâtiment
considéré est un bâtiment administratif ou commercial, pour lequel l'Annexe II
RATC prévoit une autorisation spéciale de la compétence du DSE, plus
particulièrement de l'Etablissement cantonal d'assurance contre l’incendie. Au
vu de l'incertitude régnant encore quant à l'affectation définitive des locaux,
ledit Etablissement n'a cependant pas été sollicité de délivrer l'autorisation
spéciale au stade de l'autorisation préalable d'implantation. Il statuera en
revanche sur la demande de permis de construire ultérieure, le cas échéant.
Dans cette mesure la Municipalité ne pouvait de toute manière pas délivrer une
autorisation préalable d'implantation portant également sur la question du
stationnement sans que le dossier n'ait été soumis à l’autorité chargée de
délivrer une autorisation, et cela en raison du choix d'une procédure inadéquate
en l’occurrence. Quoi qu'il en soit, même au stade de l’autorisation préalable
d'implantation, le projet est soumis à diverses autorisations spéciales fondées
en particulier sur la loi forestière (art. 5 al. 2), la loi sur faune (art. 21)
ainsi que la loi sur la protection des eaux contre la pollution (art. 16).
C'est dire que tant le Service des forêts de la faune et de la nature
(Conservation des forêts ainsi que Conservation de la faune) que le Service des
eaux, sols et assainissement ont des autorisations spéciales à délivrer, et que
celles-ci intègrent, à tout le moins implicitement, les avis et remarques des
autres services en tant qu'elles se fondent sur la LPE. Pour ce motif déjà, la
décision municipale doit être annulée.
-
Sur le plan matériel, la décision
incriminée viole au demeurant l’art. 11 LPE. En effet, le projet dans sa
globalité engendrera une augmentation quantifiable des émissions polluantes.
Dès lors, le maître de l'ouvrage doit être qualifié de «pollueur» au sens du
principe de causalité (art. 74 al. 2 Cst., art. 2 LPE). C'est à lui qu'il
incombe de prendre à la source les mesures d'assainissement nécessaires et d’en
supporter les éventuels coûts (art. 16 LPE). A cet égard, on relève que les
normes de l'USPR dans leur système de facteurs de réduction sont l'expression
de ce qui est techniquement possible au sens de l'article 11 al. 2 LPE: Que le
projet soit «conforme» au règlement communal n'empêche pas le respect de cette
exigence de prévention. Dans la mesure, en effet, où la réglementation
communale applicable a été élaborée sans tenir compte de la perspective
environnementale, la conformité à une telle réglementation n'est qu'une
conformité d'affectation. L'article 22 al. 3 LAT impose, au surplus, une prise
en compte du droit fédéral de la protection de l'environnement de manière
cumulative à la condition de conformité à l'affectation (cf. ATF 129 Il 238; P.
HAENNI, Planungs- Bau- und besonderes Umweltschutzrecht; 4ème éd.,
Berne 2002, p. 346). Le régime de taxes compensatoires que le droit communal
prévoit est également sans pertinence. En effet, le droit fédéral de la
protection de l'environnement n’aménage aucune possibilité en matière de
protection de l'air de passer outre le principe de prévention moyennant des
compensations financières.
-
On rappelle au demeurant que le
projet est situé dans un secteur soumis à un plan des mesures OPAir. Or, la
jurisprudence a dès le début considéré qu'un plan des mesures peut faire
obstacle à l'autorisation de réaliser des installations conformes aux plans
d'affectation en vigueur, s'il est à prévoir qu'elles généreront des émissions
supérieures à la moyenne (ATF 124 Il 272 cons. 4c et les arrêts cités). Des
mesures complémentaires peuvent alors être imposées directement en application
de la LPE, même sans qu'il soit nécessaire d'adapter la planification du
territoire. Le caractère moyen des émissions s’évalue à l'aune des autres
installations construites dans la zone d'affectation concernée (critère de
l'égalité de traitement). Même dans les cas où un projet n'entraîne pas
d'émissions supérieures à la moyenne, la doctrine majoritaire admet cette
possibilité, et le Tribunal fédéral semble y être désormais favorable (ATF 124
Il 272 cons. 4 e dd, JT 1999 1 672 9s,en particulier 674-675, ainsi que la doctrine
citée). Pour ces motifs également, la décision municipale doit être annulée."
Sur la question du maintien de son
recours (toujours dans ses déterminations du 2 août 2004), la Service de
l’aménagement du territoire a demandé une prolongation de délai. Finalement, le
nouveau chef du Département des Infrastructures a retiré le recours dans une
lettre du 16 septembre 2004 adressée au conseil de la constructrice, que ce
dernier a transmise au Tribunal.
Interpellé à la demande du conseil de
la municipalité, le Service des routes a déclaré avoir examiné la question des
accès au projet litigieux depuis août 2002 et indiqué à la constructrice que le
schéma de circulation proposé était admis à condition que les mouvements à
gauche soient strictement interdits, le nouveau giratoire de Tolochenaz
permettant le rebroussement pour les véhicules provenant de Morges et de
l’autoroute.
La municipalité a déposé le 29
septembre 2004 une réponse au recours de la constructrice enregistré dans la
cause FI.2003.0126. Le même jour, la constructrice a versé au dossier des plans
des superstructures modifiés.
L. Le Tribunal a tenu audience
à Morges le 1er octobre 2004. Ont participé à cette audience Bernard Fornerod
et Pierre-Alain Givel, conseillers municipaux de la commune recourante de
Tolochenaz, les recourants Umberto Tedeschi, Alfred Guisiano, Frank Valloton,
tous assistés de l'avocat Jacques Ballenegger, André Gremion, chef du Service
de l'urbanisme et des constructions de la commune de Morges, assisté de
l'avocat Alain Thévenaz, pour la constructrice Karl Steiner SA Eddy Dijkhuizen,
accompagné de Daniel Lenoir du Bureau Transitec (qui est parti lors de la
suspension d'audience à 17 h. 25) et assisté de l'avocat Philippe Reymond,
ainsi que Sylvain Rodriguez du SEVEN et Dominique Zanghi du SAT. L'audience
s'est terminée par l'examen des moyens des parties dans le dossier FI.2003.0126
mais les recourants du dossier AC.2003.0248, qui souhaitent partir à ce moment,
ont été invités à rester jusqu'à la fin de l'audience.
Le conseil de la constructrice et
celui des recourants ont produit des pièces. La constructrice a demandé la
suspension de la cause jusqu'à ce que la municipalité ait statué sur la base
des nouveaux plans des superstructures, que les recourants ont examiné durant
la suspension d'audience et déclaré admettre. Toutefois le tribunal, qui a
délibéré immédiatement après l'audience puis approuvé la rédaction du présent
arrêt par voie de circulation électronique, a décidé de le notifier sans
attendre, pour les motifs exposés au considérant 8 ci-dessous. La constructrice
a d'ailleurs écrit le 4 octobre 2004 qu'elle renonçait à demander la
suspension.
En droit, le Tribunal s'est abstenu de
trancher définitivement la question de savoir si la limitation du nombre de
places de parc imposée à la constructrice par les autorités cantonales était au
bénéfice d'une base légale. Il a constaté que le calcul n'était pas critiqué
par le recours et qu'il ne pouvait substituer sa propre appréciation à celle de
l'autorité de première instance. Dans le dispositif de l'arrêt, il a pris acte
du retrait du recours du Département des Infrastructures et maintenu les
décisions communales et cantonales relatives aux projets litigieux.
On rappellera pour le surplus que les
parties ont été informées que le Tribunal administratif était saisi, outre d'un
recours contre le projet de construction de la recourante Karl Steiner SA dans
la cause AC.2003.0248 dont l'objet était déjà décrit par une décision sur effet
suspensif du 14 juillet 2004 disponible sur internet, de deux recours analogues
en matière de contributions de remplacement (avis du juge instructeur du 17
décembre 2003 dans la cause FI.2003.0126 (Karl Steiner SA) et avis du 7
septembre 2004 dans la cause FI.2004.0098 (Zschokke Entreprise Générale SA).
B.
Le Tribunal administratif a délibéré
par voie de circulation en approuvant la rédaction des arrêts FI.2003.0126 et
FI.2004.0098, dont les considérants en droit sont identiques.
Considérant en droit
Dans sa réponse, la municipalité
soulève à titre liminaire le déclinatoire en faisant valoir que c'est la
Commission de recours en matière d'impôts et non pas le Tribunal administratif
qui est compétente en première instance, en vertu de l'art. 45 al. 2 de la loi
sur les impôts communaux.
Il est déjà arrivé au Tribunal
administratif d'entrer en matière sur un recours concernant une décision
municipale imposant au constructeur une taxe compensatoire simultanément à la
délivrance d'un permis de construire (AC.1999.0042 du 14 septembre 1999) mais
cet arrêt n'évoque pas du tout la question de savoir si le recours ne devrait
pas être traité d'abord par la commission communale de recours. Il est en tout
cas certain que le tribunal administratif entre en matière lorsque la
contestation concerne le fixation du nombre de places de parc (AC.1993.0056 du
15 juin 1994: recours des opposants contre une décision fixant le nombre de
places, avec taxe compensatoire pour une partie de ce nombre; recours admis en
raison d'un nombre insuffisant de places de parc; AC.1991.0179 du 10 juin 1992,
recours de l'opposant rejeté) ou le principe d'une dispense d'en construire
(AC.1992.0249 du 2 juillet 1993; AC 7515 du 30 août 1991; AC 7337 du 6 novembre
1992). On peut se demander s'il ne se justifie pas d'emblée d'admettre, par attraction
de compétence, la compétence exclusive du Tribunal administratif lorsque la
question de la taxe compensatoire dépend étroitement du nombre de places de
parc exigé en application du règlement communal sur le plan d'affectation.
Cette solution, qui justifie par ailleurs que le tribunal tranche la cause
FI.2003.0126 concernant la taxe dans la même composition que pour la cause
AC.2003.0248 concernant les autorisations de construire, semble s'imposer de
manière logique lorsque comme en l'espèce, ce n'est pas l'interprétation des
dispositions d'un règlement communal en matière fiscale qui est en cause, mais
le principe même de la taxe compensatoire en relation avec la délivrance d'un
permis de construire. On peut cependant laisser cette question ouverte dans le
cas de la commune de Morges car son propre règlement sur le plan d'affectation
et la police des constructions, approuvé par le Conseil d'Etat le 2 mars 1990,
prévoit expressément ceci à son art. 141:
"Art 141 - Recours
Toute décision prise par la Municipalité en
application du présent règlement peut être portée, par voie de recours, devant
le Tribunal administratif, chemin de Boston 25, 1014 Lausanne, selon les
dispositions de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives."
En l'espèce, il y a lieu de s'en tenir
à cette disposition dont on ne voit pas qu'elle doive être supplantée par les
règles des art. 44 ss de la loi sur les impôts communaux qui prévoient un
recours préalable à la Commission communale de recours.
La municipalité fait en outre valoir
que le recours est prématuré pour le motif que le permis de construire délivré
ne contient que des calculs indicatifs. Les chiffres définitifs seront fixés
dans un bordereau séparé dès que les réalisations et affectations définitives
seront connues.
Compte tenu des difficultés que
présente souvent l'interprétation des conditions dont les permis de construire
sont assortis, on ne saurait faire grief à la recourante d'avoir d'emblée saisi
l'autorité de recours. Dans le permis de construire litigieux délivré le 16
août 2004, la municipalité s'est réservé le droit de corriger si nécessaire le
nombre de places de stationnement requis et la recourante pouvait de bonne foi
craindre que cette décision ne lui soit opposée ultérieurement, en ce qui
concerne les montants qu'elle fixe, si elle l'avait laissée entrer en force.
Quoi qu'il en soit, un recours prématuré ne saurait être considéré comme
irrecevable (PS.2000.0039 du 24 mai 2000; PS 97/0361 du 9 juin 1998; ainsi que
les références citées et arrêts du Tribunal administratif, AC 95/002 du 21 mars
1995; AC 96/225 du 7 novembre 1997; FI 96/0033 du 22 novembre 1996). On
considère en général qu'un recours prématuré est recevable au moment où la
décision qu'il conteste est rendue mais en l'espèce, compte tenu de l'enjeu
économique (plus d'un demi-million de francs) qui pourrait affecter sa décision
d'utiliser ou non le permis de construire, il faut reconnaître à la recourante
un intérêt digne de protection à faire trancher la question du principe même de
la taxe compensatoire.
La décision attaquée est fondée sur
l'art. 85 du règlement communal sur le plan d'affectation et de la police des
constructions approuvé par le Conseil d'Etat le 2 mars 1990. Cette disposition fixe
le nombre de places de stationnement exigé. La décision attaquée applique
ensuite l'art. 86 du règlement communal dont la teneur est la suivante:
"Art. 86 - Contribution compensatoire
Lorsqu'elle admet que le propriétaire est dans
l'impossibilité de construire sur son propre fonds tout ou partie des garages
ou places de stationnement imposée en vertu de l'article. précédent, la
Municipalité l'en dispense moyennant versement d'une contribution s'élevant par
place ou garage à Fr. 5'000.--, montant réduit à Fr. 4'000.-- dans les zones
industrielles.
Cette somme est exigible lors de la délivrance
du permis d'habiter ou d'utiliser.
Les contributions définitivement acquises à la
commune sont affectées par elle à la construction de places de stationnement
accessibles au public. Un fonds spécial est créé à cet effet."
Selon la commune intimée, il importe
peu que l'impossibilité de réaliser les places de parc nécessaires selon l'art.
85 du règlement communal soit juridique ou matériel. Cette impossibilité
provient des décisions prises par les services cantonaux en vue de limiter le
nombre de places de parc en rapport avec l'application du plan de mesures
OPair. A supposer que le raisonnement de l'autorité cantonale soit exacte, il y
a lieu d'appliquer l'art. 86 du règlement communal et d'exiger une taxe
compensatoire pour les places de parc manquantes au regard de l'art. 85 dudit
règlement. La commune intimée, dans la cause FI.2004.0098, conteste
formellement la position des services cantonaux en exposant que le plan OPair
n'est pas applicable au vu de l'ATF 124 II 272. Il n'en irait autrement,
toujours selon la commune intimée, que si la loi prévoyait expressément
qu'aucune taxe compensatoire n'est due lorsque l'aménagement de places de parc
est impossible pour des motifs liés à la protection de l'environnement, comme
c'est le cas dans le droit du canton de Thurgovie appliqué par le Tribunal
administratif de ce canton dans un arrêt du 4 décembre 2002 (résumé dans Droit
de la construction 2004 p. 24 no 97).
Dans l'arrêt AC.2003.0248 du 6 octobre
2004 concernant le projet semblable litigieux dans la cause FI.2003.0126, le
Tribunal administratif s'est effectivement demandé si la limitation du nombre
de places de parc imposée par les autorités cantonales était au bénéfice d'une
base légale. Tant pour ce projet-là que pour le projet litigieux dans la cause
FI.2004.0098, la commune intimée est intervenue auprès des autorités cantonales
pour soutenir les constructrices dans leur revendication d'un nombre supérieur
de places de parc. De fait, le plan de mesures OPair de Morges, qui remonte à
1994, paraît plutôt préconiser la construction de nombreuses places de parc (il
prévoit la construction de parkings souterrains et ne contient aucune mesure tendant
à réduire le nombre de places de parc dans les nouvelles constructions).
Toutefois, il n'est plus temps d'examiner le bien-fondé des décisions rendues
par les autorités cantonales en application du droit fédéral. La limitation du
nombre de places imposée par l'autorité cantonale n'a été contestée ni par les
constructrices, ni par la commune intimée. Cette limitation est donc entrée en
force.
A cet égard, la recourante de la cause
FI.2003.0126 invoque à juste titre le principe de la primauté du droit fédéral
(v. à ce sujet par exemple l'arrêt GE.1996.0122 du 29 août 2005, et les réf. à
la jurisprudence fédérale citées). En l'espèce, les autorités cantonales ont
appliqué les règles du droit fédéral de la protection de l'environnement pour
déterminer le nombre maximum de places de parc dont la construction serait
autorisée. Ces règles fédérales ont le pas sur les règles de droit communal qui
leur seraient contraires. Cela prive donc la municipalité de la possibilité
d'appliquer le règlement communal qui prévoit au contraire un nombre minimum
(et supérieur) de places de parc. Comme le relève le Service de l'aménagement
du territoire dans le recours qu'il avait déposé dans le cadre de la cause
AC.2003.0248, la municipalité ne peut pas non plus se forger sa propre
interprétation du droit fédéral de la protection de l'environnement car
l'application de ce droit, lorsqu'une autorisation cantonale est requise, est
de la compétence des autorités cantonales en vertu de l'art. 2 du règlement
cantonal d'application de la loi fédérale sur la protection de l'environnement.
Le nombre de places de parc du projet
étant définitivement fixé en application du droit fédéral, la municipalité ne
peut pas en fixer un nombre différent, même de manière abstraite dans le seul
but de prélever la contribution de remplacement prévue par le règlement
communal. La recourante de la cause FI.2004.0098 fait d'ailleurs valoir à juste
titre que la contribution de remplacement devrait servir à créer des places de
parc à un autre endroit mais que cette création n'aura pas lieu puisque
l'augmentation des places de parc dans un autre parking au centre-ville irait à
l'encontre des mesures de restrictions mises en place par les autorités. Comme
l'observe le Service de l'aménagement du territoire dans ses déterminations du
2 février 2004 (dans le dossier AC.2003.0248), la contribution de remplacement,
considérée comme une charge de préférence au sens du droit fiscal, ne pourrait
pas être affectée conformément à son but réglementaire: elle deviendrait ainsi
une taxe autonome et sans contrepartie, ce qui équivaut quasiment à un impôt
dépourvu de base légale.
Il résulte de ce qui précède que lorsque
l'autorisation cantonale, appliquant le droit fédéral de la protection de
l'environnement, impose une limitation du nombre maximum de places de parc dans
un projet de construction, la commune ne peut pas prélever la taxe
compensatoire pour les places de parc manquantes en invoquant son règlement
communal sur les constructions qui prévoirait un nombre de places minimum
supérieur au nombre autorisé par l'autorité cantonale.
Le recours est ainsi bien fondé et la
décision attaquée doit être annulée purement et simplement en tant qu'elle
porte sur la perception d'une contribution compensatoire pour places de parc.
Obtenant gain de cause, la recourante
a droit à des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Les décisions de la Municipalité de
Morges des 10 et 24 novembre 2003 sont annulées en tant qu'elles portent sur la
perception d'une contribution compensatoire pour places de parc.
III.
L'arrêt est rendu sans frais.
IV.
La somme de 2'000 (deux mille) francs
est allouée à la recourante Zschokke Entreprise Générale SA à titre de dépens à
la charge de la commune de Morges.
Lausanne, le 26 octobre 2005
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-join
